构建我国绿色财政体系的战略思考

构建我国绿色财政体系的战略思考

绿色是生命的象征，绿色又是环保的代名词。当今世界，发展绿色经济已经成为一个重要趋势。在这次应对金融危机中，不少国家在应对政策上都更加突出“绿色”的理念和内涵，实施所谓“绿色新政”，并以此来谋划后危机时代的发展。最近，李克强副总理在绿色经济与应对气候变化国际合作会议上明确指出：大力发展绿色经济，这不仅是中国加快经济结构调整和发展方式转变的自主行动，是我们应对全球气候变化的必要措施，而且也是中国这样一个有13亿人口的大国破解能源资源瓶颈制约难题，实现和平发展和现代化的客观要求和必然选择。众所周知，财政是国民经济的综合反映，经济决定财政，财政影响经济。绿色经济的发展走向必然决定着绿色财政的发展走向，而绿色财政体系的建立又将深刻地影响着绿色经济的发展。那么，什么是绿色财政?为什么要构建绿色财政体系?怎样构建绿色财政体系?本文就这三个基本问题提出战略性思考。

一、绿色财政的内涵与外延

什么是绿色财政?目前理论界还没有明确界定。有学者认为，公共财政是在市场经济条件下，政府以社会管理者的身份为满足社会公共需要而进行的财政收支活动。绿色财政就是把由“绿色”引申而来的健康、安全、文明等可持续发展内涵，融入公共财政的理论当中(韩文博2005)。它是可持续发展理念与公共财政理论的高度融合。把“绿色”融入公共财政，就是打造无污染、有后劲、可持续的财政。在时间上，绿色财政既考虑当前发展又考虑未来持续发展;在空间上，绿色财政既考虑经济发展又不对环境保护形成损害;在需求上，绿色财政既满足现在各种需求又不对未来需求满足形成损害。作为国家宏观调控政策之一，绿色财政则是为了保护环境，合理开发利用资源，推进清洁生产和绿色消费而建设的财政税收体系和其他政策工具(杨涛2006)。还有学者将上述融入公共财政体系中的绿色财政称之为“环境财政”，而环境财政既是聚好用好财政资金并发挥其资金衍生作用解决环境问题的有效工具，又是公共财政体系链条中能够带动其他环节的主导环节(汤天滋2007)。

绿色财政其实是一个全新的概念。从内涵上来看，绿色财政就是以国家为主体的、建立在绿色经济之上的、通过绿色元素参与社会产品的分配和再分配以及由此而形成的各种分配关系。绿色财政与绿色经济是紧密相连的，有什么样的经济形态就有什么样的财政形态，经济形态决定着财政形态;绿色财政又是以国家为主体的分配活动，既包括绿色生产要素的分配，也包括个人绿色收入的分配;绿色财政还包含着环保、健康、安全、文明等可持续发展内涵，具有一种前瞻性、创新性、时代性、战略性的内在要求和发展规律。绿色财政强调的就是从“黑色财政”向“绿色财政”的转型，以解决公共财政对生态环境保护缺位的问题(胡鞍钢2005)。绿色财政是相对于“黑色财政”的。中国科学院牛文元教授说过，中国经济成长的GDP中，至少有18%是依靠资源和生态环境的“透支”获得的。建立在这种黑色经济基础之上的财政，必然是“黑色”的财政，是不可持续的。从本质上讲，绿色财政是一种可持续的财政，它蕴含着深远的发展潜力。从实践性看，因为新概念的提出到论证，再到实践，需要时间，加之人们视野的缓慢拓展，我们目前完全可能忽略它。但是，作为发展方向，绿色财政是可持续发展的必然选择，它将伴随着绿色经济的成长而成长，伴随着绿色社会的完善而完善。从外延上来看，绿色财政包括绿色财政收入(绿色税收)、绿色财政支出(包括绿色补贴)、绿色转移支付、绿色政府采购和绿色财政管理等。

绿色财政收入：绿色财政收入是指政府为履行其环保职能、实施绿色公共政策和提供绿色公共物品与服务需要而筹集的“绿色资金”。广义的绿色财政收入是指绿色产业对财政收入的贡献。包括来自绿色经济体的所有税收和收费，据调查测算，目前有的地方财政收入的50%来自生态绿色产业，已经形成真正意义上的绿色财政收入。狭义的绿色财政收入是指绿色税收。按照《国际税收辞汇》的定义，绿色税收又称环境税收，是对投资于防治污染或环境保护的纳税人给予的税收减免，或对污染行业和污染物的使用所征收的税。从绿色税收的内容看，不仅包括为环保而特定征收的各种税，还包括为环境保护而采取的各种税收措施。绿色税收是绿色财政的主要收入来源。

绿色财政支出：绿色财政支出是指在绿色经济条件下，政府为提供绿色公共产品和绿色服务，满足社会共同需要而进行的“绿色”财政支付。绿色财政支出的范围非常广泛，可以包括经济、政治、文化、社会等各方面的综合性绿色支出(或补贴)，也可以包括教育、科技、民生等方面的专项性绿色支出。绿色财政支出要求在财政支出政策方面应加大“绿色支出”力度，增强财政支出中的“绿色元素”，用绿色资金来支持绿色产业的发展，主要通过绿色支付加强对于低碳、绿色、环保企业的扶持，加强对绿色技术研发的支持，加强对生态绿色税源的培植，增加绿色经济增长点，从而推动绿色转型和绿色发展。

绿色转移支付：绿色转移支付又称生态转移支付。建立生态转移支付制度是解决区域性生态服务有效供给的重要途径，它通过财政资源在特定区域内由经济发达地区向贫困地区横向转移，使生态受益者和提供者在成本和收益的分担与享受上趋于合理，从而激励贫困地区保护生态环境的积极性，形成生态补偿与环境保护的良性互动关系。绿色转移支付，包括纵向绿色转移支付，如“退耕还林”、“退耕还草”、“天然林保护工程”等都是中央财政通过纵向转移开展的生态补偿;也包括基于生态补偿的横向转移支付，即按照“谁受益谁付费”的原则，由生态服务的受益区政府向该服务的提供区政府支付一定的财政资金，使后者提供的生态服务成本与效益基本对等，从而激励其提高生态产品或服务的有效供给水平。从各国的财政实践看，通过规范化的横向转移支付制度来解决同级政府间财力平衡问题的只有德国。我国目前实施的纵向绿色转移支付制度，生态补偿力度和范围都非常有限。借鉴德国比较成熟、比较规范的横向转移支付操作模式，来运作我国的绿色转移支付是一条可行的路。

绿色政府采购：绿色政府采购是指综合考虑政府采购的环境保护效果，采取优先采购与禁止采购等一系列政策措施，直接驱使企业的生产、投资和销售活动，有利于环境保护目标的实现。20世纪90年代以来，绿色政府采购蓬勃兴起，并成为引领可持续消费的首选手段。各国纷纷通过专门立法或政府令的形式强制推行或鼓励绿色政府采购。在欧盟，绿色采购占政府采购的平均份额为19%，英国、德国、丹麦等国超过30%，瑞典达到50%。我国在《政府采购法》的框架下，制定了一系列涉及推进政府绿色采购的政策文件，建立了较完善的标准体系和审核体系，政府采购节能产品已扩大到34类1.8万种，环境标志产品增加到21类8600多种。目前我国政府绿色采购份额已超过60%，在推进绿色经济中取得了相当成就。

绿色财政管理：绿色管理就是将环境保护的理念融于所有管理之中，它要求在财政管理中时时处处考虑环保、体现绿色。财政管理是国家对财政分配过程进行组织、指挥、协调、控制等一系列活动的总称。财政管理责任重大，必须率先实施绿色管理。绿色财政管理主要包括两个方面，一是在预算编制、执行、监督过程中把握绿色财政管理的战略着力点，采取所能采取的一切手段，包括建立绿色财政指标体系，设立“绿色高压线”，坚定“抑黑促绿”，通过重税、削减预算支出、取消财政补贴等办法迫使经济主体和服务对象放弃高污染、高浪费的经济行为。二是在整个财政部门管理过程中坚持绿色理念，实施“绿色办公”。绿色办公是指在办公活动中使用节约资源、减少污染物产生排放等专项活动，主要内容包括创建绿色的办公环境、安装绿色的办公设备、实施绿色的办公方式。

二、绿色经济呼唤绿色财政

绿色经济是以市场为导向、以传统产业经济为基础，以经济与环境的和谐为目的而发展起来的一种新的经济形式，是以维护人类生存环境、合理保护资源能源、有益于人体健康为特征的经济发展模式。绿色发展已成为当今世界潮流。美国确立了奥巴马政府的“绿色新政”、欧盟正式启动了整体的绿色经济发展计划、日本环境省公布了《绿色革命与社会变革》的政策草案。绿色经济不仅成为世界三大经济体的新引擎，而且是其占领国际市场竞争制高点、主导全球价值链的“新王牌”。中国政府郑重提出了发展绿色经济的战略目标，并提出了培育以低碳排放为特征的新的经济增长点，加快建设以低碳排放为特征的工业、建筑、交通、科技体系等具体部署。全国人大常委会第十次会议通过的《关于积极应对气候变化的决议(草案)》明确提出，要加大绿色投资，倡导绿色消费，促进绿色增长。目前，中国绿色经济正迅猛发展，绿色财政也将呼之欲出。

1.绿色工业呼唤绿色财政。绿色工业就是指资源节约型、环境友好型的工业。工业是我国国民经济的主体，2009年我国实现工业增加值13.5万亿元，占GDP的40.1%，有210种工业品产量居世界第一，已经成为具有全球影响力的制造业大国。工业也是中国资源消耗和污染物排放的主要行业，能源消耗占全国70%以上，二氧化硫和COD排放分别占全国排放总量的86%和37%。绿色工业战略转型势在必行。绿色工业革命是人类历史上的第四次工业革命，其投资是非常巨大的。据国家能源局预测，未来10年内我国仅新兴能源产业就将增加5万亿元投资，并将拉动社会投资9万亿元;麦肯锡研究报告称中国要构建“绿色经济”，从现在到2030年需投入40万亿元(年均1.8万亿元);李稻葵教授则预测，假如中国一半的产能进行绿色改造，就意味着至少占GDP100%的巨大投资规模，而财政必须拿出相当的资金，补贴和支持绿色产能投资。发展绿色工业是一项系统工程，需要各方面的积极参与和共同努力，包括制定财政、税收、金融、投资等优惠政策，鼓励工业企业发展绿色经济、生产绿色产品。

2.绿色农业呼唤绿色财政。绿色农业是指一种有利于环境保护，有利于农产品数量与质量安全的现代农业的发展形态与模式。“黑色农业”往往高度依赖大型农机具、化肥、农药，不但消耗大量不可再生能源，也造成土壤流失、空气和水污染等恶果。绿色农业以“绿色环境”、“绿色技术”、“绿色产品”为主体，促使过分依赖化肥、农药的化学农业向生态农业转变。众所周知，农业是国民经济的基础，中国以占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口;农业又是弱质性产业，需要政府主导型财政支农的强势扶持。2003至2010年，中央财政用于“三农”的投入从2144亿元增加到8183亿元，7年累计投入3.1万亿元，增长2.8倍，年均增长21.1%，地方各级财政也大幅增加“三农”投入。发展绿色农业，更需要财政、价格、金融、科技的合力支持。但是，由于相关制度的建立仍显滞后，各级财政在推进绿色农业发展上存在倾向性不明显等问题，还不能适应绿色农业发展需要。必须加大财政对绿色农业发展的支持力度，从支持绿色农业发展的宏观调控体系、绿色农业社会化服务体系等方面采取综合措施。

3.绿色建筑呼唤绿色财政。绿色建筑是指在建筑的全寿命周期内，最大限度地节约资源(节能、节地、节水、节材)，保护环境和减少污染，为人们提供健康、舒适、高效的建筑空间。绿色建筑的最终目标是以“绿色建筑”为基础进而扩展至“绿色社区”、“绿色城市”。我国既有400亿平方米建筑，未来30年还要新建400多亿平方米，如何让新建和既有建筑成为绿色建筑，这是一个重大难题。根据国家统计局的资料，中国建筑能源消耗约占全国能源消耗30%，由此释放的二氧化碳约占全国总量的18%，单位建筑面积能耗是发达国家的2～3倍以上。如果没有有效的节能导向，建筑发展必将成为经济社会发展难以承受之重。众所周知，绿色建筑不仅是打开中国内需的战略大通道，也是构建绿色社会的重要途径。据有关方面测算，未来10年内中国绿色建筑市场改造的投资规模将超过30万亿元以上。建设部表示，我国将抓紧建立科学、完整、统一的绿色建筑工作评价指标体系，注重发挥市场机制作用，综合运用价格、财税、信贷等经济手段，尤其注重财政“四两拨千斤”的作用，大力推广绿色建筑。

4.绿色交通呼唤绿色财政。绿色交通实质上是一种能耗低、污染少、可持续的交通运输方式。近15年来，中国汽车平均增速高达16.7%，截至2009年底全国汽车保有量约为7619余万辆，到2020年中国汽车保有量将超过1.5亿辆。巨大的市场需求与能源资源和环境之间的矛盾异常尖锐。中国交通能耗约占社会总能耗的20%，并且正在逐年上升，有可能达到33%的比重;机动车所排放的气态污染物以及颗粒污染物占城市大气污染物的比例高达40%～60%。中国发布了《汽车产业振兴规划》，明确提出实施新能源汽车战略。铁路是运输方式中当之无愧的绿色交通。近五年来我国铁路投资3万亿元，铁路总里程从8万公里发展到11万公里，到2020年将达到16万公里;在城市轨道交通方面，发达国家城市轨道交通运量占城市公交运量50%以上，有的高达70%，中国只有不足15%，需求空间十分巨大。加速发展城市轨道交通是绿色交通的必由之路。中国未来5年城市轨道交通的总投资将达到1.5万亿元，每年的建设里程将超过500公里。铁路建设由国家财政负担将难以承受，必须按市场化运作广泛筹集各方资金。但是，借鉴国外经验，国家重要的干线、公益性线路还须主要由国家财政来投资。

5.绿色科技呼唤绿色财政。绿色科技是以保护人体健康和人类赖以生存的环境，促进经济可持续发展为核心内容的所有科技活动的总称。高效、节约、环保的绿色科技产业是拉动世界经济增长的最大引擎。《中国绿色科技报告2009》指出，中国绿色科技市场存在巨大潜力，预计市场收益潜力每年可高达1万亿美元，大致相当于中国2013年预测GDP的15%。但是，发展绿色科技仍存在诸多限制和挑战。在技术方面，绿色科技解决方案仍然显得十分昂贵;在融资方面，绿色科技解决方案生命周期内举债或得到融资的选择还很少;在投入方面，2008年全国研究与试验发展(R＆D)经费总支出4616亿元，占GDP的1.54%(发达国家比重一般在2%～3%)，国家财政科学技术支出2582亿元，占当年国家财政支出的比重为4.1%(美国为5.2%)，与发达国家相比，力度显然不够。“十二五”期间，国家将加大财政投入力度，以重大专项等国家科技规划实施为突破口，重点支持新能源、新材料、电动汽车等领域的核心关键技术的攻关和系统集成，为应对气候变化提供强有力的绿色科技支撑。

三、构建绿色财政体系的战略思路

近年来，各级财政在发展中始终坚持“绿色理念”，绿色财政凸显出强劲的发展势头。反映在财政收入中，以往占有相当比例的资源消耗型财源正在逐渐淡出舞台，取而代之的是高科技、低能耗、低排放、无污染的新型产业所贡献的“绿色税收”;反映在财政支出上，各级财政将环保投入列为公共财政支出的重点，逐年加大对环保的投入，确保财政对环保支出的增幅高于经济增长速度。据有关方面统计，全国用于环境投资的资金占GDP的比重从20世纪80年代初的0.51%提高到2008年的1.49%，2010年将达到1.6%。上海市近10年来已经实现当年环保投入达到GDP的3%，广东省2010年环保投入占GDP的3%，江苏省确定2012年环保投入占GDP的3%以上。从国际经验来看，我国的环保投入曲线的高点应在2.5%～3%。其中国家财政环保投入占GDP的比重将提高到1.5%，接近或达到发达国家财政的投入比重。可以说，绿色财政任重道远。第十一届全国人大常委会第十次会议明确提出，要大力发展绿色经济、低碳经济，各级政府预算要做出相应安排，加大支持力度，不断完善产业政策、财税政策、信贷政策和投资政策，形成有利于积极应对气候变化的政策导向和体制机制。财政部门必须以更大的气魄、更大的勇气、更加务实的态度，深化财税改革，加强宏观调控，创新理财模式，积极推进绿色财政体系建设。其基本思路是：

第一，构建绿色预算体系。从预算体系看，目前我国各级政府预算由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等四种预算共同构成。由于政府是推进发展方式转变的主导力量，必须承担起保护环境和自然资源的责任。考虑到绿色问题的管理必将成为政府日益重要的职能，有必要从政府的四类职能中分离出来，单独成为第五类职能，而国家绿色预算也有必要从四类预算中分离出来，单独成为第五类预算。按照“以特定的预算收入来源保证特定的预算支出，并使两者具有相对稳定的对应关系”的原则，国家绿色预算是国家为有效保护生态环境和自然资源而编制的一种预算，因此，凡涉及保护生态环境与自然资源、开展绿色生态建设等方面的国家预算收入和国家预算支出，均属于国家绿色预算收支内容。如何从现有的国家四种预算中将绿色预算内容剥离出来，从而形成完整的国家绿色预算体系，尚需进一步研究。但是，在生态保护的重点地区，可先行试编绿色预算，为国家绿色预算编制作出有益探索。

第二，构建绿色税收体系。20世纪70年代以来，西方发达国家掀起了绿色税制改革热潮。瑞典是世界上最早开征环境税的国家，它的绿色税收约占其税收总收入的25.5%，占GDP的13%;荷兰绿色税收收入约占税收总收入的14%，占GDP的3.2%;我国绿色税收收入约占税收总收入的10%，占GDP的1.8%左右。绿色税收是政府保护环境实施可持续发展战略的重要手段，重建和完善我国绿色税收体系势在必行。我国重建绿色税收体系的基本思路应当是，在进一步完善现行保护环境和资源的税收措施的基础上，尽快开征环境税、碳税、能源税等一些新税种，使其成为绿色税收的主体税种，使绿色税收占税收总收入的比重达到15%～20%，占GDP的比重提高到3%～4%。同时，改革现行资源税制度;扩大现行消费税范围;改进现行增值税和所得税制度;积极探索绿色关税制度;完善绿色税收优惠政策，应更多地运用包括加速折旧、税前列支、投资抵免等税基式优惠政策，从而构建起一套科学完整的绿色税收制度。

第三，构建绿色转移支付体系。现行的纵向绿色转移支付存在许多缺陷，必须改革创新。创新的目标应当是，探索建立纵向与横向相结合的绿色转移支付制度。横向绿色转移支付就是生态关系紧密的区域内发达地区向欠发达地区转移一定的财政资金。浙江省已制定实施《生态环保财力转移支付试行办法》，在全国尚属首创。借鉴国内外先进经验，建议在经济和生态关系密切的同级政府间建立地方绿色转移支付基金，通过辖区政府之间的相互协作，实现生态在某一区域内的有效交换，从而形成生态服务的生产与消费的良性循环。基金由区域内生态环境受益区和提供区政府的财政资金拨付形成，拨付比例应综合考虑当地经济规模、财力状况、生态效益外溢程度等因素。基金的运行治理应以绿色项目为基础，而不能以某地方政府、某公司或组织为基础，以保证资金投入的准确性和有效性。同时要制定严格规范的基金缴纳、使用和绩效评价制度。

第四，构建绿色政府采购体系。首先，要完善政府绿色采购的相关法规和政策，在《政府采购法》的框架下，制定和颁布适合国情的《政府绿色采购条例》，从政府绿色消费的要求出发，完善、细化目前的《政府采购法》，为推行政府绿色采购提供法律制度保障;其次，要加强环境标志的认证工作，不断扩大环境标志产品的认证范围，不断完善环境标志认证产品的认证方法，建立绿色采购标准制度，制定出具有针对性、实用性和可操作性的衡量标准;再次，要完善政府绿色采购清单制度，进一步扩大清单所涵盖的范围，为政府绿色采购提供更多的选择，对绿色采购清单应实施动态管理，定期调整，增强绿色采购的可操作性;最后，要探索在工程、服务类采购中引入绿色采购的理念，加快研究绿色采购制度的扩面增量问题。同时，要建立健全政府绿色采购考核和监督机制，强化绿色采购执行机制，强化优先采购的实施力度，不断提高绿色采购份额。

第五，构建绿色财政管理体系。一是要建立绿色会计。绿色会计是一门新兴学科，它试图通过有效的价值管理，达到协调经济发展和环境保护的目的。财政部门是会计的总管家。建议由财政部牵头，尽快筹建中国绿色会计研究会，加强绿色会计研究，推进绿色会计工作。二是要编制绿色预算。要在科学的“绿色发展指标”和“绿色财政指标”基础上，编制地方绿色预算，再综合成国家绿色预算。在预算编制时要体现“绿色元素”，增加“绿色权重”，使地方财政预算更加“绿色化”。三是要强化预算执行。要切实加强绿色预算执行分析，提高绿色预算执行分析的广度和深度，对绿色财政执行中的问题和走向作出及时准确的判断。四是要创新财政监督。财政监督要有新视野，应当把绿色财政收支作为财政监督的重要内容，转变财政监督方式，突出财政监督重点，构建财政“大监督”格局，形成财政监督的最大合力，推进绿色经济和绿色财政的健康发展。

江西省财政政策调研室　曾纪发