财政供给方式创新

5.2.2　财政供给方式创新

通过上节的分析可知，政府提供农业基础设施是其经济职责之一。但政府介入农业基础设施的建设和管理的具体方式是多种多样的。大体上可以分为两种类型：政府直接投资和政府间接投资。

5.2.2.1　政府直接投资

政府直接投资是指政府直接通过财政支出拨款给自己拥有的国有企业来提供农业基础设施，这种方式具有力度大、见效快的特点。对于难以直接对消费者收取使用费或直接收费的成本过高以及外部效益明显的非经营性农业基础设施项目，如乡村道路、桥梁建设、大型水利建设等，政府直接投资具有非常重要的意义。

（1）政府直接投资的形式。对于农业基础设施项目，政府直接投资可以采用中央财政投资、地方财政投资以及中央与地方财政共同投资等具体形式。美国等发达国家农业基础设施融资的经验表明，在政府直接投资中，明确各级政府的职责分工是农业基础设施项目融资成功的关键。本书认为，对于我国而言，在对具有公共物品性质的非经营性农业基础设施进行融资时应发挥政府直接投资的主导作用。具体投资形式如下：

A．中央财政投资。中央政府在国家财政中可适当增加一部分专项资金或采用转移支付的办法，用于支持一些农业基础设施项目，并统一规划，统筹修建、综合配套、限期完成。中央财政投资适用于以下几种情况：

第一，关系到国计民生的一些全国性重点建设工程，如大型水利工程、农业信息系统的建设等。对于这类项目，国家财政投资部分应占总投资的绝大多数比例。

第二，跨省建设的一些工程项目，如省际乡村公路等。这些项目之所以需要国家财政介入，主要是为了协调地方之间的关系。对于这类建设项目，国家和建设项目涉及的地方省级政府应各自承担相应比例的投入部分。

第三，投资规模较大的一些省内建设项目，这类建设项目的收益群体主要是地方农村经济，但由于所需资金规模较大可能超出地方财政支付能力，需要国家介入以提高地方政府的投资积极性。对于这类项目，国家投资比例可以较少，主要是起到杠杆作用，以带动地方政府投资和其他市场主体的参与。

B．地方财政投资。对于地方性农业基础设施，可由地方各级政府财政通过各种渠道筹集资金进行建设。地方财政投资也要区分不同的情况，分别对待。

第一，地方大型建设项目，应该以省级政府财政投资为主，县乡级政府为辅。

第二，地方中小型建设项目，省级政府财政可以投入较少资金，主要起到杠杆作用，带动县乡级政府财政和其他市场化投资。

（2）政府直接投资的优缺点分析。A．政府直接投资的优点。政府直接投资具有以下优点：政府直接投资经营可以不从投资项目本身的利益着眼，不计较投资生产的基础设施是否可以对消费者收取使用费；政府直接投资经营不受私人资本数量的限制，可以通过征税来筹措资金；消费不受限制，其潜在的效用可以得到充分的发挥。B．政府直接投资的局限性。由于政府直接投资经营缺乏竞争的压力，没有破产的风险，经营激励的动力不足，因而容易出现以下问题：投资与生产经营成本高，效益差，亏损严重；基础设施的供给质量低，品种单一，往往供不应求，消费者没有选择的余地，处于被动的地位，供给效率低下；基础设施的维护不良，使用损耗严重，资金浪费严重。政府财政有可能背上沉重的负担^[93]。为此，在当前经济形式下，我们应逐步转变政府直接供给方式，转向以政府间接提供方式为主。

5.2.2.2　政府间接投资

政府间接投资是指政府通过预算安排及其他政策，将农业基础设施的建设和运营委托给私营企业。在我国，长期以来农业基础设施是国家直接投资和直接生产经营的。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，政府开始逐步地运用间接生产方式促进农业基础设施的发展，采用了各种各样的方式。这些方式主要有：

（1）特许经营权。在一些西方国家，政府广泛运用授予特许经营权的方式委托私人公司经营基础设施的产品或服务，授予特许经营权的方式在英国运用较早，随后在西方国家广泛开展起来。授予特许经营权，对于建立和强化民营企业的激励机制是十分重要的。实行特许经营权的目标是，在保护公共利益的同时，保证投资者能获得具有吸引力的财务收益。

特许经营权具有租赁的若干特征，但它赋予承包商更多的责任，如农业基础设施的维护和运营的投资责任。作为提供农业基础设施的一种间接生产方式，具有一定的风险性：特许经营的条件或使投资者获取过高的收益率，或因收益率过低不能提供充分的激励机制，或因无有效的约束机制，而使投资者不能合理地维护资产和提供服务。

授予特许经营权可能产生的问题是，它不能在以其收费来维护和扩充自身设施方面提供必需的刺激手段，那些不能拥有生产设施或对合同的续签预期不确定的私人企业，有可能为了短期目的而使资产迅速折旧，以及在正常的维护中“得过且过”^[5]。对此在合同中应明确规定具体的维护要求，而且对执行的情况应能加以监督。

（2）签订合同。在市场经济国家，政府与私营企业签订合同经营公共物品是最普遍的一种形式，适用于这种方式的公共物品主要是具有规模经济效益，具有自然垄断性的基础设施。在我国对于一些农业基础设施也可通过签订合同的方式提供，签订合同一般采取招标、投标和承包的方式。在签订合同之前，由相关政府部门进行广泛的招标，而民营企业投标的方式也多种多样。例如，依据政府所规定的价格提供基础设施或服务，而所要求的价格最低的私营企业可以中标。提出一揽子服务并收费率最低的可中标。同时政府应给予签订合同的企业一定的优惠政策，以鼓励其提供更多更好的基础设施产品和服务。具体的合同有三种：A．经营业绩协议。经营业绩协议旨在增强雇员和管理者的责任心，并通过明确预期业绩和所有有关人员的权、责、利改进经营业务。这种方式有时也可看成是对传统直接生产方式的改革。B．管理合同。管理合同是将范围广泛的经营和维护的责任委托给私营部门（通常合同期限为3～5年），这种方式往往比签订经营业绩协议的方式更为有效。C．服务合同。服务合同是将以低成本提供特定服务或取得公共部门所缺少的特定技能或专业知识的职责转交给私人提供者，基础设施的提供者为所承包的服务确定业绩指标，政府为竞争性投标评标，并按照议定标准支付该服务的费用。

对于农业基础设施究竟应选择上述哪一种合同方法，取决于基础设施的业务类型和未能正常提供服务的特定原因。对于一些由政府运营效率低下的农业基础设施就应该采用民营化的方式。

（3）财政资助。国家对农业基础设施运营的财政资助的方式可以很多，如减免税收、无偿赠款、低息贷款、财政贴息、价格补贴，以及土地、设备所有权的无偿转让等。财政资助的这些方式适用于不同的具体情况，既可以单独作为支持农业基础设施融资的方式，也可以与财政直接投资、政策性农业金融体系、市场融资等方式结合。

相对于直接投资方式而言，财政资助方式的优点是政府投入规模不大，可以减轻财政负担，缺点是政府可能缺乏对建设项目的监督管理。

相对于间接投资方式中的特许经营和签订合同等方式，财政资助的市场化程度较低，从而基础设施建设项目的资金使用效率可能较低。

当然，在采用这一方式时，必须注意不能超过一定的度，否则也可能成为国家财政支出的沉重负担。