关于维护纳税人合法权益的借鉴与思考

关于维护纳税人合法权益的借鉴与思考

石景山区地方税务局　杜军利

纳税人合法权益涉及税收开征、税收征管和税收支出等领域。纳税人在税务立法、税务执法、税务司法等阶段和过程中，应当享有和实际享有的实体权利和程序权利，都是纳税人权益的组成部分。依法维护和保障纳税人的合法权益，是税务部门的基本职责和重要义务，是税收活动中最基本，也是最重要的工作内容，它贯穿于税收活动的整个过程，不仅关系到国家税收的实现，也直接关系到征纳关系的发展，甚至会对社会与经济发展环境产生影响。

一、世界各国保护纳税人权益的经验

税收随着国家的产生而产生，随着税款形成和税收实现，征税人与纳税人之间建立起相应的征纳关系，并发挥着十分重要的作用。围绕纳税人的利益要求和社会生产力的发展，世界各国都十分重视对纳税人合法权益的保护，不仅包括税收征管、税务争议过程中纳税人的权利，还包括税收立法（政府预算）和政策制定过程中纳税人的参与权、对税款征收和使用进行民主化管理的权利等，有许多先进经验和科学方法值得学习。

（一）明确法律规定，依法维护纳税人的利益

许多国家通过宪法来保障纳税人权益，明确规定，税收的使用必须严格置于法律的监督之下，如美国《宪法》第1条第8款明确规定，国会有权决定征收各种税收以偿付国债，或提供国家房屋和公共福利。法国《人权宣言》第20条也规定，一切公民均有权监督税收的用途和了解其状况。另外，美国政府早在1988年就制定了《纳税人权利法案》，全面规范和明确了纳税人的各项权利，包括隐私权和机密权、知情权、享受专业和礼貌服务的权利、诚实推定权、要求代理权、只缴纳应纳税款的权利、请求取消某些处罚的权利、复议权和上诉权等十项实质性的权利，以及纳税人在稽核、上诉及退税等程序方面应享有的权利，并将纳税人的权利加以细化和明确，具体到70多项税法条款中。

（二）以服务为治税宗旨，充分体现纳税人的利益

美国政府每年拿出税务经费的10%～15%用于纳税服务，通过信函、电话、互联网、亲自访问等方式增进与纳税人的沟通；积极发挥税务代理机构、行业联合会、小型商业联合会、税收志愿者组织的作用，不断改善对纳税人的培训和援助方案；按照纳税人的特殊要求，为其精心制定和实施特殊纳税人群体服务方案；对可能出现不遵从现象的纳税人，重点开展培训教育和引导服务，对蓄意不遵从的行为，由犯罪调查中心专门查处。

（三）以信息化为动力，提高纳税服务水平

新加坡国内税务局建立了高效完善的信息科技系统，使国内税收综合系统、电子申报系统、机构服务系统、办公自动化系统高度现代化，并通过网络信息技术建立起一体化运行机制，实现了数据信息的高度共享，从而为纳税人提供最优质的服务。澳大利亚税务部门最具特色的税收征管，就是以互联网和统一的电话咨询为主的纳税服务。香港税务局在税务大楼一层大厅，专门设立了配备有100多位专业人员的询问服务中心，为全部纳税人提供包括电话查询、柜台查询与书面查询在内的纳税服务，电话查询和柜台查询共用一个计算机信息系统，电话查询拥有自动语音查询系统，设有100多条电话专线，让查询者随时、随处都能获取广泛及最新的税务资料和相关信息。

（四）方式手段多元化，保证纳税人的多种需要

美国税务部门面向纳税人，既有个性化纳税服务，包括面晤联系、电话联系、通信联系、互联网联系等，也有共性化纳税服务，包括召开小型企业税务研讨会、发行税务刊物及录像带、开辟电视税务诊所、通过广告委员会播放广告、通过金融信息网络播报税务信息等。英国开展了以帮助社会弱势群体为目的税收志愿者行动，得到广大纳税人的高度评价。日本税务部门设有专门的广播电视部门，与新闻当局的电视、广播一道，把纳税人应普遍周知的税收信息传达给纳税人。香港税务局通过完善的社会查询服务体系，确保社会承诺的兑现：一是电话查询，规定了标准处理时间或转给负责个案的职员，必须是5分钟内回答。二是柜台查询，10～20分钟内进行答复。三是书面查询，10～25个工作日内回复并让纳税人满意。

（五）强化针对性服务，增强正确纳税的能力

纳税人应登记数与已登记数之间差额大、已登记纳税人数与实际申报纳税人数之间差额大、纳税人申报税款与依法应缴税款之间的差额大，是世界各国的共性问题。这既有纳税人主观意识上的原因，也有纳税人对税法误解的客观原因。而提高纳税服务质量，特别是加强针对性服务，则可带来纳税遵从率和税收征管质量与效率的提高，这也是降低税收成本的必然选择。如印度税务部门在1998年根据国内经济特点和纳税人情况，出版了涵盖各民族、包括各种语言文本的《如何计算您的应税收入》小册子，两年后，纳税人计算错误率从22%降到了3．5%，大大降低了税收成本，提高了纳税人正确办税的水平。

二、北京地税在保障纳税人利益方面的有效措施

为适应形势发展的需要，营造良好的税收环境，近几年，北京地税广泛地借鉴各国以及各地税务部门的先进经验，在保障和维护纳税人利益方面做出了许多切实有效的举措，如成立纳税服务中心，开通“12366”热线、部分区县局成立了纳税人之家和纳税服务志愿者队伍等，这些保障纳税人利益的措施有的已经取得了明显的成效，有的还只是小范围的创新和尝试，但是都是政府部门转变行政管理理念，以纳税人利益为出发点的具体行动，得到了广大纳税人的好评。

（一）提高服务效率，降低纳税人办税成本

随着新《税收征管法》的实施，北京地税机关在保证税务机关有效执法的同时，强化了对税务机关规范执法的监督，特别是对纳税人权利的尊重和保护，强调纳税人和税务机关是平等的主体，保护纳税人的合法权益是税务机关的法定义务，既注重服务的外在形式，也注重服务的实质内容，并注重发挥信息化手段在纳税服务中的作用。为了保障纳税人利益，北京地税实施了一系列旨在改进工作态度，转变工作作风的具体措施，包括“微笑办税”、“公开办税”、“限时服务”、“规范服务”，建立了环境优良的申报纳税服务大厅；制定了征询纳税人意见制度、限时服务制度和纳税服务场所达标办法，创办了发布税收法律法规的地方税务公报，设立了税务公告栏，对税务代理进行了初步探索；创立了自助式办税模式，降低了税收成本，提高了纳税人的参与感和责任感。

（二）从纳税人的利益出发，在个性化纳税服务方面不断创新

1．实施“网上办公、全程服务”，实现网上预约、电话预约和上门服务，进一步降低了征纳成本和社会成本，实现了对不同纳税人的个性化服务。

2．通过纳税信誉等级评定，对纳税人实施分类管理，在深入保护纳税人合法权益和个性化服务上迈出了新步伐。

3．成立“纳税人之家”协会组织，更好地维护纳税人的合法权益，促进税务机关和税务干部依法行政，密切税务机关与纳税人联系。四是成立纳税服务志愿者队伍，通过提供税法宣传、政策咨询、纳税辅导、意见反馈、援助服务、代办服务等。通过个性化服务的推进，合理配置税收征管资源，降低纳税人的奉行成本，促进纳税人满意度的增长，更好地满足纳税人个性化、多样化的需求。

三、当前在维护纳税人利益方面存在的问题

虽然我们在维护纳税人利益方面做出了不少努力，但是一些客观和主观存在的因素制约了进一步保障纳税人利益措施的有效执行。

（一）法律制度不配套

我国《宪法》没有直接涉及纳税人基本权利的条文，如纳税人对税款的使用进行监督、提出诉讼、享受国家利用税收为其提高公共服务的权利等。另外，我国目前缺少纳税人在税收立法阶段的权利规定，以及纳税人对税收支出的监督权，如一些“乱收费”现象、“公款消费”现象以及公用设施建设中的“豆腐渣工程”现象等，纳税人如何行使监督权甚至诉讼权，缺乏现行法律依据，纳税人对自己缴纳的税款无法知晓去向、无权进行有效监督，加之缺少对征税用税成本节约限制的法律规定，导致征收与支出成本过高。

（二）税务机关创新意识有待加强

有些税务部门还没有彻底摆脱传统思维和管理方式的影响，认为税务部门加强自身建设、努力推动税收事业发展，就代表和涵盖了税收关系的全部，以及纳税人的利益与要求，而对于税收与经济的相互关系、新型征纳利益关系的要求，缺乏系统认识和深刻把握。因此，在解决自身问题上缺乏敏锐性和紧迫感，对纳税人的需求变化缺乏全面细致的了解，纳税人在税收发展和征管改革中的主动性、创造性作用没有充分发挥出来。另外，政府部门在改革和转变职能、加强部门协调配合、共同为纳税人服务、为经济发展服务方面，还存在一些欠缺和不足。

（三）税务机关与纳税人的互动有限

有些税务部门在认识和处理征纳矛盾方面创新不足，与纳税人之间的沟通渠道不宽泛、不通畅等矛盾仍然突出，政策规定宣传送达的实效性和准确性有待提高，对纳税人多样化选择的认识程度和应变能力不足，不利于纳税人依法纳税能力的普遍增强。纳税人的一些积极建议和合理要求，不能充分地参与到税务机关的决策之中，加之纳税人理解、配合不充分，以及税收工作推进中有时出现不配套、不完善的现象，不仅影响到征管改革的效果，增加了纳税人的税收成本和付出，并使一些纳税人产生新的误解和意见。这与纳税人的期待尤其是与首都现代化的发展要求，还有一定的差距。

（四）纳税人正确纳税的能力有待提高

纳税人依法纳税能力是建立正常税收秩序的重要保障，这也正是目前税收工作的一个薄弱环节。一些纳税人受自身知识水平的局限，对税收政策及办税要求不能正确掌握和准确执行，在征纳关系中处于被动状态和过分依附地位，有的对税收法律缺乏准确把握而未全面履行纳税义务，有的则由于主观疏忽导致应税行为缺失不全，有的则是不能正确把握追求利益的行为，主观故意不履行纳税义务，出现避税现象和偷税行为等，这对于保护广大纳税人权利和维护国家税收利益，有不可低估的负面影响。

四、有效保障纳税人权益的几点思考

全面保障纳税人的合法权益，是税收改革和事业发展的重要内容，是纳税人依法正确履行纳税义务的客观要求，是税务机关职能改革和服务创新的必然选择，更是经济发展与社会进步的必然要求。借鉴国际先进经验，结合北京地税的实践，在维护纳税人权益方面要从以下几方面着手，不断推进：

（一）观念创新

一是税收理念创新，“取之于民，用之于民”的税收理论要不断创新，通过建立完善的法律规定和制度保障，把纳税人作为平等主体，使税收为社会提供更高效的公共产品和服务，更好地为纳税人的根本利益服务。二是服务理念创新，只有为纳税人提供良好的服务，才能促进纳税人更好的学法、知法、懂法，进而更好地用法、守法、护法，增强依法纳税的意识。因此，税务部门尤其要转变税收观念意识，以纳税人利益作为税收工作的出发点和落脚点，树立全心全意为纳税人服务的意识、树立依法治税是最本质服务的意识，使税收工作更好地服务于市场经济的发展，更好地服务于纳税人的要求。三是职责意识更新，要提高对税收权力和税收职能的认识水平和运用水平，要从对纳税过程的监督控制，向对办税过程的服务引导转变，由单纯执法者向执法服务者角色的转换，以平等的思想、平和的态度真诚地面对纳税人，并善于运用智慧、道德、情感等非税收权力因素，提高处理征纳关系的工作水平，让纳税人用最低的纳税成本获得最优的纳税服务，切实维护纳税人的合法权利与合理要求，实现经济发展与税收增长的良性循环。

（二）完善机制

1．完善征管模式和管理机制，提高为纳税人服务的综合能力。在制定政策及征管办法时，既要考虑堵塞漏洞、强化管理，又要考虑简化程序、方便纳税人；在行政执法时，既要监督纳税人依法履行纳税义务，又要充分尊重和保护纳税人的合法权益；在办理涉税事务时，既要坚持按规程办事，更要在减少环节、提高办税效率上取得实质性进展，把纳税人满意作为首要目标。

2．不断健全征纳双方之间的利益关系协调机制，包括争议调节、错误纠正、损害赔偿、司法审判等，规范征纳双方的行为，激励依法纳税的热情，打击税收违法犯罪行为。另外，从大的角度来讲，政府应该保障纳税人对税款的征收和使用、征收成本进行管理监督的权利。

3．不断完善纳税人维权组织，并积极发挥市场中介机构的作用，为纳税人提供不同层次的税收服务，监督税务机关的执法行为，使之成为新型征纳关系的有效补充。

4．建立纳税人广泛参与、公开透明的沟通协调机制，加强与纳税人的沟通，充分了解纳税人的愿望与要求，增加纳税人对税收的知情权、监督权、参与权，使税收发展和征管改革能够更好地体现纳税人的要求，保障纳税人的利益。

（三）科技支持

1．加快税收信息化进程，加强“12366”服务热线和TAX861网站的建设，强化北京地税局运用网络化和信息化的能力，不断完善网上登记、申报、纳税、咨询、举报等服务手段和税收职能，同时，为纳税人提供银行网点申报、自助报税机申报等简便、快捷的纳税申报方式和便利的纳税场所，创造一流的纳税服务和经济发展环境，有效节省纳税人的资金、时间、精力，使税收工作更加贴近时代的发展，更加适应纳税人的要求，为建立新型征纳关系提供科学化和现代化的载体。

2．广泛运用现代社会的各种资源，为纳税人提供快速、便捷、安全的纳税服务，加强税收知识和法规政策的宣传送达，使纳税人充分掌握法规政策和涉税信息，满足纳税人的多样化选择和要求。不同的纳税人在纳税遵从程度和服务需求上是不同的，税务机关不应该同样地看待所有的纳税人，在普遍化的基础上兼顾个性化，通过全部评估纳税人的状况，尽可能使每个纳税人都能够得到他们需要的服务，通过出版物、电话、柜台、上门、通信、互联网等各种方式，实现有限资源最优化管理和最高效服务，以平衡纳税人参差不齐的办税水平，使纳税服务向有序、高效、便利、低廉推进，从而为广大纳税人提供满意的纳税服务。

（四）健全制度

税务机关要积极发挥在征纳关系中的主导作用，注重研究社会经济发展与税收改革之间的关系，有效调动广大纳税人参与税收事业发展的能动性，将纳税人的利益和要求、税收改革的经验和成果加以法制化、标准化，形成制度规范，以统一工作规程，简化业务程序，提高税收工作的质量和效率，让纳税人感到贴近、热情、便捷、省心。另外，要改进相关的管理与评价制度，调整机构设置及分工协作，进一步强化税收工作的服务性和规范化，帮助、引导纳税人不断提高依法纳税的能力，使诚信纳税成为衡量企业商业信誉和个人道德品德的重要尺度，共同创造融洽、协调、规范的税收征纳关系。

（五）形成合力

纳税人的地位和税收的作用，决定了与纳税人的关系方面遍及管理社会经济事务的各个部门。包括税务机关在内的政府各职能机构，都必须立足于服务纳税人的需要，促进社会生产力的发展，为纳税人提供优质高效的政务服务。要根据经济发展变化和纳税人的利益要求，继续深化政府机构改革和职能转变，突破现行职能部门之间、行政区域之间的条块分割，强化政府部门的职能协调，整合机构的设置与布局，凝聚职能部门的服务合力，建立完善高效的政府公共服务平台，为公众和纳税人创造更加优质的环境条件，依法充分保障其市场主体的地位和纳税主体的利益。