香港存款保险制度评析

10月24日金管局正式发表一份题为“加强香港存款保障”的咨询文件，大力建议本港成立存款保险制度，以保障小额存户利益及加强银行体系的稳定性。目前几家大银行对设立“存保制”大都持反对意见，世界银行近年来的多份报告也都指出，欧美国家推行的存保制存在多种弊端。但是，由于落实存保制的大方向是对的，因此在政府及主要社会舆论的支持下，存款保险制度在香港仍极可能获得通过。在此情况下，中银集团不宜公开反对政府政策，而应在主动配合金管局的同时，力争使有关存保计划在实施前被修订得更完善一些。

（一）金管局存保制建议的主要内容

金管局咨询文件开宗明义地指出，为了保障小存户利益及进一步减少本地银行的系统风险，香港应该设立强制性的存款保险制度。在文件中，政府承诺会把外汇基金作为后备资金，以应付存保制一旦出现资金不足的情况。文件建议存保制的承保上限定为10万或20万港元。若承保上限是10万元，承保的存款范围将占本港总存款额的20%，约为6190亿元，而20万元的承保上限则占本港总存款的28%，金额为8900亿元；前者实际上已涵盖了8～9成的存户数目。在保费率方面，存保计划要求银行每年缴付受保存款总额的10个点子，作为存保制资金的来源。此外，咨询文件还建议，当基金累积至20亿～30亿元时，可考虑暂停向银行收取保费或把保费调低，甚至改用以风险为本的保费评定办法。至于存款保险计划的行政及管理结构，初步构思是由公营部门负责，而多项行政工作则仍交由金管局下属部门负责。

表1　存保制咨询文件的主要内容

续表

（二）存保制的利弊及所引起的争议

金管局设立存款保险制是基于如下理由：第一，存款保险制已经被国际上普遍采用（68个国家），而且当中不少国家的金融监管也比较完善，香港不能因为监管好而否定了设立存保制的必要性。在咨询文件中，金管局为此还列举了欧盟、G22“巩固金融体系工作小组”及IMF支持存款保障安排的主要理据。第二，金管局认为，香港银行云集（仅持牌银行就有153家），竞争一向非常激烈。在利率协议全面撤销之后，银行竞争将进一步加剧，息差将明显收窄，而银行业的系统风险则会有所增加。在此情况下，香港有必要通过设立存保制，来增加整个金融体系的稳定性。推行存保制，不是要确保银行倒闭或挤提不会出现，而是要减低小额存户因传言而挤提银行并导致银行倒闭的可能性；这样的制度应可防止个别银行倒闭的影响蔓延至整个银行体系。最后一点，金管局认为，小存户是社会上相对较弱的群体，保护其利益是理所当然的。而香港现行的保障制度却明显有不足之处：由于清盘过程繁复，存户能优先收取多少存款，又取决于资产变现并扣除比合格存户优先的债权后的资产多寡，加上在香港经营的外国银行分行的资产可能存放于境外，因此，小额存户届时极可能会面对差额风险及周转不灵的情况。

从金管局表态及咨询文件的内容看，客观地说，政府并非没有推行存保制的有力理据。如果跳出银行的立场，撇开大小行的利益之争，应该承认，金管局推出的存款保险计划，是能够达到保障小存户及进一步强化金融体系目的的。尽管如此，我们认为，政府仍须重视银行界的反映，并在推行之前设法平衡好有关各方的利益，尽力使存保计划变得更加完善，更为业界所接受。尤其对存保制涉及的主要弊端，金管局应该高度重视，并进行更加认真、细致的分析。下面，为使存保制更加完善，我们就来谈一谈这一制度所涉及的主要问题：

1．存保制对改善导致银行危机的“事前风险”没有帮助

存款保险制的功能及性质往往容易被人误解。它主要是一种防止银行危机即“事后风险”出现的制度安排；当银行出现问题特别是面临倒闭时，存款保险制可削弱存户到银行挤兑的动机，防止非理性恐慌扩散所引起的挤兑风潮。不过，它对防范“事前风险”是欠缺效力的；它对减低因为外部或内部竞争加剧而可能引致风险上升的问题是没有帮助的。“事前”及“事后”风险的区分十分重要，因为这有助于理解存保制的优点及其局限性。

2．存保制引起道德风险及政府或然负债上升

金管局的咨询文件虽然曾提及存保制可能引起“道德风险”（Moral Hazard）的问题，但对其严重性却未做深入的讨论。道德风险主要是指受保人在投保后，其行为往往不及投保前那么审慎而引起的问题。例如银行参与存保制后，因为要支付保费，所以它们的经营成本有所上升，息差有所收窄，这就增加了银行在业务及管理上承受更大风险的诱因；而存户方面，特别是小存户，由于得到存保制的担保，在选择银行方面也不再有投保前那样审慎。这就意味着，道德风险问题反过来会增加银行体系的风险。

美国20世纪80年代中的储贷机构危机，正说明道德风险可引致问题的严重性。尽管储贷机构危机涉及多项因素，但大量研究显示，道德风险是重要因素之一。特别是当时美国政府逐步取消了保护银行业的多项措施后，一方面业内竞争加剧，另一方面银行又得到存保制的担保；为了确保盈利增长，银行就不断增加高风险放款及投资，最终酿成金融危机。据最新统计，美国政府为了挽救及整顿逾千间的储贷机构，涉及的财政支出累计达5000亿美元。这也是80年代中期至90年代初期美国财政支出居高不下的原因之一。虽然美国储贷机构危机已得到解决，但截至1998年中，美国国家存款保险公司（FDIC）名义上承保的存款金额达27000亿美元，涉及承保的全国银行机构达10900家，其潜在的或然负债仍然很大。这也是目前美国不同团体对如何改善国家存款保险公司问题争议不休的原因。

世界银行在多份报告中也指出[2]，美国于1933年设立国家存款保险制，主要是因为在经济大衰退期间，美国有1/5的银行机构倒闭，更有大量银行面临财务困难，需要通过成立存保制来挽救濒临崩溃的存户及市场信心。这一制度实际上是一个非常时期的产物。报告还指出，从美国的经验来看，该制度除了涉及道德风险问题外，也使监管机构订下不少与存保制有关的、烦琐的监管规则，当中有不少是不利于自由市场竞争的。此外，国家存款保险公司一旦成立便难以逆转，不单其规模有膨胀倾向，而且其承保额也面临着不断上升的压力。例如FDIC成立初期保额仅2500美元，但至1980年已升至10万美元。更令人担心的是，在美国当局挽救个别金融机构的实际手法中，对10万元以上存款亦提供赔偿（如挽救伊利诺大陆银行），而且对一般存户提供了达100%的担保，使美国政府承受的或然负债不断上升。如果香港以后也出现这一局面，不仅外汇基金的或然负债会增加，银行也会被迫面对保额及保费上升所带来的问题。

3．存款保险难免衍生不合理的补贴现象

大银行实力较强，存户一般都会比较信赖。虽然它们也会倒闭，但相对而言，中小银行倒闭的可能性要略大一些。由于存户的信心不足，中小银行往往要用更高的利率才能争取到足够多的资金，从而削弱了自己的实力和盈利能力，个别的甚至会因此而增加对高风险高回报业务的投入。这就为中小银行的生存发展埋下了一层阴影。在银行规模化、金融全球化、混业经营及银行脱媒现象的冲击下，中小银行的生存空间目前已进一步收窄。而香港引入存保制之后，存户对中小银行的信心将有所加强，这对中小银行吸收存款、应用资金都是有利的。对大银行来说，尽管存户信心较强，挤提可能性小一些，但由于客户众多，规模较大，所交保费占存保制总保费的比重却很高。这实际上意味着，存保制极可能会衍生出大银行补贴小银行的问题。同样道理，在存保制推行之后，高风险银行所获好处也会多于审慎经营的银行。当然，这种提法不是绝对的，一些银行虽然规模不大，但信誉颇佳，经营也很得法，不合理津贴的批评对它们来说可能就显得有点牵强。

表2　支持及反对存保制的主要理据

至于存保制会否减少中小银行合并的压力，我们认为答案是否定的。诚然，存保制增强了存户对中小银行的信心，但与此同时，中小银行也可能因更加进取而衍生道德风险问题。同时，由于存保上限仅为10万元，原先与大银行往来较多的大部分存户，在存保制实施后尽管会到中小银行多开一个户头以分散风险，但他们一般不会把多数存款转移至中小银行。如将来事实如此，中小银行反而会受限于10万元的保额上限，并因此而从其他银行转入不少小额存款户。这难免会加重中小银行的行政费用及保费开支，从而部分抵消了存保制对中小银行的利好因素。更主要的是，无论在香港，还是在国际，导致银行合并、整固的基本因素，包括电子化、规模化、国际化、银行非中介化及金融混业经营等，在存保制实施以后依然会存在。香港中小银行如果不走兼并或横向联合的路子，我们相信将来的发展空间仍会比较狭小。

（三）对修订存保制内容的建议

从目前形势来看，由于存保制的大方向是对的，而且也得到存户、政党等多数社会舆论的支持，在政府的极力推动下，看来存保制最终一定会在香港落实。为了解决好有关制度的弊端，我们希望金管局能就各方对存保制实施细节的修改意见持开放的态度，并予以认真考虑。下面，我们就来谈一谈对存保制的修改意见。

1．保额上限及保费率

这两项标准越高，大银行补贴小银行或稳健银行补贴高风险银行的情况将会越严重，而且保额上限越高，越容易引起道德风险的问题。因此，我们应积极争取10万元或以下的承保上限。此外，我们认为把保费率定于10点子的水平太高，比美国的一般保费率8．2点子及加拿大的4～8点子还高。为此我们建议保费率修订在7个或8个点子，以降低银行业供款及息差收窄的压力，并减少日后金管局为了打击道德风险问题而订下更多监管法规的机会。金管局如能在这方面让步，等于清楚地告诉业界，政府在坚持存保制大方向的同时，已经注意到存保制的负面影响，并已经努力在保障小存户与防止道德风险间取得平衡。这对争取业界的支持是有利的。

2．资金来源

我们认为存保制的资金来源除了由业界供款外，政府也应该考虑注入首笔成立费，以降低银行的供款压力。因为，存保制是一项具有社会“界外效益”（Positive Social Externality）的制度安排，能够降低银行危机的“事后风险”，对社会整体有利。所以，制度的设立成本及代价不应该主要由大银行来承担。

3．推行时间

我们认为本港目前的金融体系相当稳定，没有必要立即推出存保制。倘若急于推出有关制度，反而容易让人产生负面联想。与此同时，由于2006年7月香港即将全面撤销存款利率协议，预期业内的竞争将进一步加剧，银行息差将有所收窄，倘若在此情况下紧跟着设立存保制，银行的负担将进一步加重。此外，既然设立存保制的理由之一是担心利率协议完全撤销后系统风险会增加，我们不妨观察及分析一两年时间，看看风险到底会增加多少，银行能不能承受，金管局能否通过监管加以解决。如届时事实证明设立存保制确有必要，再作类似的安排将显得更为明智。从中银角度看，明年重组对存款肯定会有负面影响，如果在存款市场占有率下降及利率协议撤销的情况下接受存保制，中银在存款业务方面所承受的压力将比较大。比如存款业务，集团合并后，原来在各姐妹行多头开户的存户失去了分散开户的避险优势，从分散风险的角度考虑，他们一定会到其他行另开新户，从而导致集团存款出现流失，这与重组磨合期可能出现的负面因素结合在一起，对集团的业务发展是不利的。

4．设立基金的目标金额

我们赞成替基金设定一个目标金额，当资金达到该目标水平后，即向银行减收或暂停收取有关年度的保费。至于目标金额，我们建议以16亿元左右为宜。

5．行政架构

我们支持咨询文件中所提出的，存款保险由公营部门以某种形式来管理和操作的方案，而且金管局在这当中可以发挥较大的作用。但是，与此同时，政府也应防止金管局的架构及权力因此而不断膨胀。以香港的实际情况，金管局保持现有的管理方式及规模是比较适宜的。

6．投保对象

有一种舆论认为，实施存保制将导致银行存款流向有限持牌银行和接受存款公司，因此存保制应将这些机构纳入交保费队伍之列。表面上，银行交保费以后，将把成本转嫁给存户，导致银行存款利率下降，持牌银行及接受存款公司吸引力上升。但实际上，银行成本的增加是有限的，区区10点子在银行消化一部分之后，体现在存款利率上，减息幅度估计尚不足0．1%。这点利差对有限持牌银行和存款公司应该是没有多大利好作用的。相反，存保制加强了存户对银行的信心，反而有助于银行尤其是中小银行吸引体外的资金。而从业务范围看，有限持牌银行及接受存款公司争取的是50万或10万元以上的定期存款，与持牌银行的全面存款业务明显不同。存保制保护的是小存户的小额存款利益，不会导致存户把大额存款从银行中分几十万元出来，以存放于没有存款保险的有限持牌银行或接受存款公司。根据以上分析，我们倾向于支持咨询文件所提出的仅向持牌银行收取保费的做法。

[1]这是作者在2000年11月写的文章，发表于中银集团内刊。

[2]Does Deposit Insurance increase banking system stability．An Empirical Investigation？World Bank Working Project，Nov．1999．文中指出经过实证分析的测试，存款保险制会增加银行危机的机会。－Should Deposit Insurance be recommended？，World Bank Working Paper 1541，November 1995．文中对美国存款保险制的发展背景、目的及所面对的困难作出分析，并建议发展中国家要吸取美国的经验，不宜仿效设立存款保险制，并相信有其他更有效而且涉及成本较低的方法去针对银行体系风险上升的问题。