外汇检查部门应积极利用和发展各种非现场手段

外汇检查部门应积极利用和发展各种非现场手段^[1]

外汇检查部门利用非现场手段，是指外汇现场检查部门通过分析局内其他部门提供的非现场监管信息和统计数据资料，以及通过研究分析从相关职能部门、媒体或其他渠道获取的信息，从中发现异常情况或违规线索，为外汇现场检查提供依据。将现场检查与非现场监管相结合，形成信息共享、相互协调的有机整体和连续过程，改变现场与非现场相互脱节的状况，发挥非现场监管和现场检查的整体合力，构筑完整的外汇监管体系，有利于促进和保证外汇管理各项目标的实现。

一、外汇检查部门利用非现场手段的现状

目前，外汇非现场与现场检查相结合的制度体系远未完善，尚处于分割状态。主要体现在以下几个方面：

（一）现场检查部门尚无法有效运用外汇局内部业务监管部门的非现场监管信息

当前外汇局内部根据职能分工，设立了多个司（处）业务管理部门，并通过国际收支统计申报、外汇账户信息、结售汇统计、进出口收付汇核销、境内居民个人购汇、外资外债监测等监管系统及相关子系统等平台，实施外汇业务非现场监管。但业务部门的非现场监管仍以临柜审核、数据统计和宏观分析为主，不同程度地存在着对数据的异常变动反应不够灵敏，对监管对象无法进行全面、客观评价的现象。同时各业务监管系统信息数据之间关联性和一致性不够强，无法进行比较分析，在外汇现场检查中尚无法十分有效地利用。如2003年全国收汇、结汇专项检查中，由于部分分局出口收汇核销系统采集的企业收汇核销数据与国际收支统计的收汇数据统计口径不一，相互间没有逻辑校验关系，因此便无法通过对两大业务系统数据的综合分析来把握企业收汇情况，发现一些资金的异常动向。在日常工作中，业务监管部门向检查部门移交的案件线索较少；业务监管部门甚至存在以工作通报、整改建议替代外汇检查部门的行政处罚决定等情况。

（二）现场检查部门难以得到其他有关部委的非现场监管信息支持

外汇检查部门实施有效外汇监管，需要局外其他部门提供信息支持。但由于信息不对称性和人为因素，造成外汇检查部门与其他监管部门间的非现场监管信息资源难以有效地相互利用，重复劳动和资源浪费现象严重。如外汇管理部门无法及时掌握企业被吊销工商营业执照的信息，导致少数已被工商行政管理部门吊销营业执照的企业仍能照常到外汇局领取核销单，用于不法活动，扰乱金融外汇秩序。外汇局与公安、海关、税务、外经贸和商检等业务监管部门以及会计师事务所等中介机构也存在可共享信息十分有限的情况，极大地影响了外汇检查的成效。

（三）外汇局内部的信息收集与共享也存在许多不足之处

具体包括：使用非现场手段的经验不足，数据分析能力较差，宏观意识不够强，以至于部分检查人员对业务监管部门提供的分析报告无法准确把握非现场及现场检查的切入点。另外，由于数据系统及思想认识上的不足，面对国际上出现的金融监管部门、银行稽核部门更多地采用数据仓库技术及电脑检查（稽核）这一非现场手段，外汇检查系统也缺乏足够的积累，以及人才、技术和思想认识上的充分准备。

二、利用非现场手段的必要性和紧迫性

外汇现场检查缺乏非现场信息的足够支持，检查成效的局限性越来越明显。首先是现场检查针对性不强，在制定现场检查计划、选择检查对象和内容时存在凭印象、“拍脑袋”的情况，检查方式也多采取全面检查方式；即使是专项检查在选择检查对象和内容时也会出现一定的偏差，造成检查力量的浪费。其次是现场检查时效性不强，外汇检查部门更多的是充当“消防队”的角色，大部分现场检查是待问题暴露、酿成风险后才得到线索去查处，丧失了介入的最佳时机，工作被动且难以达到有效监管的要求。实践证明，通过对被监管对象的外汇业务数据、报表和其他相关信息进行动态与静态的对比、分析，可以有效解决现场检查效率低、实效性差的问题。在2003年全国收汇、结汇专项检查中，一些数据整合和共享工作做得较好的分局，通过业务监管部门的非现场数据支持，便掌握了企业背景、查处线索以及收结汇方面的信息，取得了较好的检查成果。如福建省分局根据非现场检查发现的香港居民ABC近3年来为该省100多家企业办理投资汇款的线索，会同公安机关破获了莆田市陈某某经营的“地下钱庄”，取得了陈某某与ABC从事“打数”交易的证据，并基本弄清了外汇非法交易活动中“打数”的资金运作流程。

随着外汇管理模式由事前审批向事后监管、直接管理向间接管理转变进程的加快，如何找准外汇现场检查的切入点，提高外汇检查的有效性和针对性，这是摆在外汇检查部门乃至整个外汇局面前的一项迫切任务。鉴于当前非现场监管与现场检查相结合的现状，检查部门需要思考并着手解决的重要问题是积极探索和实践如何运用非现场手段来增强现场检查的有效性。

三、发展和利用非现场手段的主要方法

当前，外汇检查部门有效利用非现场手段，必须解决好三个问题：一是业务监管部门发现的异常情况或案件线索，如何及时、有规律地反馈给外汇检查部门。二是外汇检查部门需要共享业务监管部门的哪些信息。三是外汇检查部门在以现场检查工作为主的同时，如何利用现有信息系统独立开展非现场检查工作，以及如何最大限度地利用各种非现场的手段。

（一）与外汇局内外各业务部门形成传导通畅、良性互动的信息共享机制

较理想的信息共享机制是在中国设立一个类似美国的金融犯罪执法网络（Financial Crimes Enforcement Network，FinCEN）。Fin－CEN负责收集来自金融领域的情报信息，并把这些信息与其他来源的信息整合在一起，从而把金融领域的执法工作和当局的执法、司法活动联系起来，再通过向其他部门提供情报服务，把各个部门组织在一起，以情报为纽带建立起部门间的紧密合作关系。以外汇局目前的职能尚无法建立类似FinCEN的执法网络，这只能作为外汇现场检查与非现场结合的长远目标。

根据外汇局拟定的非现场监管由国际收支、资本及经常项目部门负责，现场检查工作由检查部门承担的内部职能分工办法，外汇现场检查与非现场监管结合的中短期目标是：优先构建外汇局内部信息共享机制，并争取建立与公安、工商、海关等部门的局部信息共享机制。为推进此项工作，应抓紧做好：

1．建立健全外汇局内部监管信息的共享制度。该制度应明确外汇局各业务监管部门将有关案件线索及日常监管中发现或感觉到的外汇资金异常及违规信息，包括国际收支某一领域出现的超常变化、企业或银行某项业务数据波动过大、异地收付汇出现异常情况等，通过联席会议、定期通报及内部计算机管理平台等方式及时传递给外汇检查部门，以利于外汇检查部门更好地开展现场检查工作，充分发挥现场检查的时效性和针对性，及时发现警醒、提示度高的案例，查处苗头性、倾向性的违规问题。同时，共享制度应明确外汇局内部业务监管部门须及时满足外汇检查部门提出的现场检查资料需求。外汇检查部门对外汇违法行为实施行政处罚后，应及时通过联席会议、外汇检查信息管理系统等方式向业务监管部门反馈检查、处罚结果，以及改善外汇政策的工作建议，以利于业务部门加强对处罚对象的非现场监管。

2．积极推进以外汇账户系统为基础的监管信息平台建设。为了推进外汇管理从现场管理向非现场管理、从对交易行为监管向对交易主体监管的转变，外汇管理信息化发展规划中明确提出，要在开发、整合和利用外汇局内外部信息资源的基础上，建立外汇监管信息平台。当前应致力于加强外汇局内部已开发系统的数据整合，提高监测预警能力，为有的放矢地开展现场检查工作提供强有力的信息支持。现行的外汇非现场监管各系统，通常是各业务部门根据自身非现场监管需求而设计的，数据的兼容共享能力不足，缺乏整体和长远的规划，主要存在以下两大缺陷：①部分系统监测指标重叠，来自不同监测体系的相关数据内容相近但采集渠道各异、口径不一；而且相关数据间的一致性和可比性不够高，其中既有银行在统计时的差错，也有统计系统的制度性缺陷，根源在于外汇局各监测系统统计口径不一。②现有统计监测系统无法完全满足非现场监管和现场检查的需要，如对非居民个人外汇收支汇兑、外汇质押人民币贷款等通过非汇兑环节进行的本外币转换行为均为现行外汇统计监测的盲区。对此，有必要跳出各业务部门的单一视角，加强对外汇局各业务监测管理系统的统一、长远规划，并围绕“统一口径、统一平台、消除重叠、弥补缺口”的目标，积极整合现有的数据系统。

构建监管信息平台的具体步骤是：①完善现有的外汇账户系统，把结售汇纳入外汇账户管理，扩大外汇账户系统数据采集口径，使之能涵盖绝大部分外汇收支活动，以夯实监管信息平台的数据基础。②进一步完善企业基础档案信息库的内容，以利用企业基础档案信息库把各个系统中涉及企业的进出核销、外资、外债、收付汇、结售汇等外汇收支信息串联起来。③以外汇账户系统为基础，把利用企业基础档案信息库串连起来的外汇账户、进出口核销、大额和可疑、外债、外资等信息进行整合和共享，构建为非现场监管服务的外汇监管信息平台。

近年来外汇局信息中心借助承担国家十五科技攻关研究专题项目——国家外汇信息管理决策系统的机会，积极探索和开展了数据整合和利用工作，并已经取得了初步成效。首先是信息中心运用数据仓库技术来整合局内国际收支、结售汇、进出口核销、外债统计五个现有系统的各种交易数据和统计数据，并集成来自海关、商务部、国家统计局、人民银行四个部门的宏观经济数据，从而初步建立起数据共享机制下的“数据工厂”。其次是在此基础上，将宏观与微观、内部与外部以及各个系统间的数据进行对比分析，打通数据之间的横向联系，并设定关联分析指标，以便从宏观总体和微观个体两个层次进行外汇资金流动的监测和预警分析，进而发现一些苗头性的东西或有利于开展针对性调研和检查的数据信息。因此，构建外汇监管信息平台的思路和方法是可行的，也是有效的。

3．围绕案例分析，提高检查部门的政策调研水平。业务监管部门的调研重点是以宏观及数据面的分析为基础，反映各自领域外汇资金的动态情况及政策效应，检查部门的调研重点是以现场检查发现的苗头、趋势及典型个案的分析为主。近年来检查部门根据“开展一项检查，做好一篇调研，分析一个案例，提出一个建议”的检查要求，注重开展调研工作，已经取得良好的成效。将业务部门与检查部门的调研两相借鉴、结合，可更全面、细致地反映外汇政策效应，分析外汇收支形势。这也是外汇局内部形成良性循环的表现形式之一。

4．建立与外部监管部门间的局部信息共享机制，稳步实现非现场监管与现场检查结合的中远期目标。目前，外汇检查部门在开展检查中较需要公安、工商和海关等部门的信息支持，在实际工作中与这些部门在某些领域也存在一定的信息共享关系，如通过海关的报关单核查系统查询报关单信息，与公安部门在打击外汇非法交易活动及“反洗钱”等领域相互交流信息等。据了解，这些部门在业务监管中也存在信息共享的需求，因此，建立与公安、工商和海关之间的双向或多向的局部信息共享机制是必要的、可行的，这也符合国家提倡的“数字化”工程的要求。与其他部门建立信息共享机制可分两个步骤进行：一是在外汇、公安、工商和海关之间通过联席会议、指定联络员等形式实现信息共享，并在此基础上通过计算机网络实现实时的信息共享。二是借助国家“数字化”工程、“金关”工程，较为全面地实现部门间的信息共享（可设定处理共享信息的人员范围及保密规定）。

（二）进一步明确外汇局内外各业务部门提供共享的非现场监管信息内容

考虑到部门间信息共享状况以及信息资料保密性和工作需要，目前亟须业务监管部门提供共享的非现场监管信息主要包括：

1．外汇局内部各业务部门应向检查部门提供的信息。

（1）国际收支部门：提供从宏观角度对外汇收支总量和趋势的分析和预警的信息，主要有：外汇收支形势月度、季度、年度分析报告；国际收支、结售汇总量、分项、子项数据同比、环比出现异动的情况，外汇收支的特点及动向；外汇指定银行结售汇头寸超限额的情况，其他监测中发现的异常情况。

（2）经常项目管理部门：提供从真实性和合规性角度对经常项下外汇收支进行非现场监管的信息，主要有：贸易、非贸易收入和结汇的真实性，贸易、非贸易支出和售汇的真实性（着重提供套汇和骗汇信息），对收付汇大户企业的异常收付的监测信息（着重提供逃套汇信息），居民个人外汇收支的合规性（着重提供洗钱和资本外汇行为），外汇账户监管，以及其他监测中发现的异常情况。

（3）资本项目管理部门：提供从真实性和合规性角度对资本项下外汇收支进行非现场监管的信息，主要有：外商投资流出和流入的合规性、外债流入和流出的合规性、境外投资的合规性、国内外汇贷款和对外担保的真实性，对收付汇大户的收付异常情况，以及其他监测中发现的异常情况。

2．国家其他职能部门及中介机构应向外汇局提供的信息。为分析、了解企业外汇收支状况是否与其经营范围、规模相符，以及企业的外汇收支行为是否与某一特定时期的经济形势相背离等情况，以便从中发现企业违法违规行为和一些新的违法动态，外汇局非常需要其他部门重点提供如下一些信息：工商行政管理部门提供的企业注册、注销和经营范围等基本情况；海关分企业、分商品种类提供的企业进出口货物数据信息；国家统计部门提供的相关经济指标及分析、预测报告；会计师事务所提供的企业到资、验资资料等。外汇局各监管部门收到上述信息并进行分析、对比后，应将异常情况及时转给检查部门。但对于那些涉嫌违规或已经违规的信息，则应从公安、海关及工商管理等部门直接交给外汇检查部门。

（三）推动检查部门自身更充分地发展和利用非现场检查的手段

检查部门虽以现场检查为主，但也要积极运用非现场手段，独立开展非现场检查工作，以弥补现场检查工作的不足。除了前面提到的建立跨部门间的良性循环机制外，外汇检查部门还应做好如下一些工作：

1．提高反洗钱数据资料的利用率。反洗钱工作是外汇检查部门在非现场检查领域的一份独特、重要的工作。目前通过各外汇指定银行主报告行收集汇总的大额和可疑外汇资金交易数据量大，信息丰富，在采集内容上其与国际收支、结售汇、外汇账户管理等系统数据既有交叉（如交易主体信息、账务信息）又有延伸（如交易对手信息），是检查部门掌握的非现场第一手资料。但由于数据查询处理、分析技术、查处策略、协调机制等方面有不完善之处，如用于现场检查，利用率尚不充分。要充分发掘反洗钱数据的价值，一是要落实反洗钱各项工作制度，督促银行按照“了解你的客户”原则正确进行交易区分，甄别、规范报送数据。二是充分利用交易信息开展非现场核查。建议尽快组织开发功能强大的反洗钱数据信息分析处理增值软件，提高对现有数据资源的深加工水平，做好分析核查工作，发现洗钱等违法违规行为或线索。三是设立反洗钱信用分类管理库，包括重点关注、“黑名单”库等，以利于排除正常交易，准确找到涉嫌违法的交易。

2．在获得授权后充分利用能共享或查阅到的信息资料库。除以上所述非现场监管部门应定期、不定期地向检查部门传递外汇收支及行为主体的异动信息外，还应以制度形式授权检查部门有关人员查阅业务监管部门的数据库，最主要的是国际收支和外汇账户系统。应重新审视国际收支“保密”条款，把贯彻“保密”条款与达到数据共享有机结合起来。根据外汇局《国际收支统计申报数据内部使用管理暂行规定》，外汇局内部各管理部门经国际收支部门授权后，可以查询、核对国际收支统计监测中与其业务管理范围相关的申报数据。国际收支部门可定期将国际收支统计监测系统中国际收支统计申报数据复制保存到内部使用的数据专用服务器中，设置操作权限，并为检查部门设置查询终端。当然，检查部门只能将国际收支统计申报具体数据用于非现场检查，不能作为检查的依据和处罚的证据对外出示或提供。

3．要求金融机构向检查部门提供有关信息。要求银行报送资产负债及损益表、相关审计报告、半年或全年外汇业务总结报告、新型外汇产品业务操作流程和风险防范措施，以便检查部门掌握、了解银行的运作情况，丰富非现场检查手段、提升现场检查效果。以上资料都是现成的，报送工作应不会给银行带来太大的负担；对资产负债及损益表而言，检查部门甚至可以从局内相关部门直接获取。除此之外，外汇检查部门还应要求保险、证券等开展新兴边缘化外汇业务的金融机构定期报送有关监管资料，并关注其外汇收支的异常情况。

4．善用群众的举报信息。群众举报也是检查部门查案线索的主要来源之一，而且往往能获得大案要案的重要线索。为有效利用群众举报信息，应加大外汇法规宣传力度，调动社会举报外汇违法活动的积极性，并切实落实举报奖励制度。

5．积极从媒体发掘检查信息。检查部门应安排人员认真关注境内外报刊、网络上有关案件或事件的报道，考究某些突发经济事件背后可能引致的外汇兑换及资金流动的趋势，设法从中发现一些现场检查的线索。

6．培育人才，积累经验，为电子检查奠定比较扎实的基础。在外汇管理信息系统成功整合并与银行接口以前，检查部门一方面应探讨性开展电脑检查工作；另一方面应通过培训和出境考察，充分了解国外金融监管当局及国内外商业银行开展非现场检查及电脑稽核的经验和技术手段，并积极协助资讯科技部门及业务监管部门开发相应的信息管理系统。

【注释】

[1]2004年11月发表于外汇局内刊。