在轨道交通沿线特别估价区征收税费

第三节　在轨道交通沿线特别估价区征收税费

国外很多国家每当完成新的交通设施投资时，就会建立起“特别估价区”或者“受益评估区”。一般认为该区域中的业主获益于交通设施投资，将被征收一个现存税种之外的附加税（费）。相关机构必须划出特殊估价区的边界，对业主因交通设施投资所获得的利润进行评估，并以此作为税基课征具有溢价回收性质的税费。

一、特别估价区的基本概况

特别估价区研究与制度建设最为成熟的美国，早于19世纪就开始运用特别受益费制度向因公共开发而受益的不动产权利人课征特别受益费。所谓特别受益费，在原理上即根据立法的授权向土地及不动产课税以回收因公共开发形成的特别利益，这是现今美国实施开发利益回收的主要方式。

美国洛杉矶是在理论上完全按照溢价回收机理进行运作的一个经典案例。洛杉矶于1980年代后期开始建设地铁线路，为了筹集地铁建设资金，当时曾经设立了两个“特别收益评估征税区”，对地铁站点方圆三分之一英里半径内的物业征收税费，征收额度则依据地铁线路建设带来的土地预期收益按照一定比例确定。其中，住宅和福利机构的物业不需要支付费用，对于零售、宾馆与写字楼用地，收费的额度根据实际建筑面积来计算，其他用地则按照地块面积来计算。两个“特别收益评估征税区”的收费时间是1985年至2007年期间，回收的资金达1.3亿美元，约占地铁建设总成本的9%。

二、特别估价区产生和发展的主要原因

（一）城市化进程要求财政扩大收入来源

以美国为例，在19世纪后期进入基本城市化阶段，为了有足够的资金投入到城市的建设之中，以公共负担平等理念为理论基础，先后设立和扩大了特别受益费、行政规费等非税形式的财政来源。

因为轨道交通所产生的级差效应相对显著，这一方面表明其所生成的特别利益比较明显，社会可接受度相对较高，另一方面针对轨道交通项目开征特别受益费，从实际功能上说可以起到打击土地投机的效果。

（二）服务于受益之间的逻辑关系得到了负税人的普遍认可

在判断一项公共服务是否给受益财产带来了特别利益时，其标准并不是该服务是否带来了唯一的利益，也不是说该利益在类型和程度上与普遍利益是否一致；而是，服务与受益之间是否存在逻辑联系。尽管公共服务给整个县带来了利益，但是大多数利益仍然由特定区域财产所有人获得。

（三）特别收益税

通过分析发现，各国往往通过费的形式具体实施开发收益的返还，甚至特别强调开发收益公共还原与一般税收的区别。这样的考虑主要基于，开发收益公共还原的前提要件是受益人获得的收益是区别于其他人的特别的或特殊的收益；而一般税收则是基于社会成员普遍受益而应承受的货币负担。由此可以厘定两者之间的区分标准，也即开发收益公共还原的构成要件是其中存在特别收益。

三、特别收益税在我国的适用性

从国情特殊对应到实施制度的特色，分析其中的背景性因素，对于我们的比较研究具有相当大的意义。

（一）开征特别收益税需要完善的分区和不动产评估系统

美国的特别收益税（Windgall Tax）和特别估价区建立在完善的分区制、开发规划和不动产评估系统之上。分区制，是指在统一规划下，将土地划分为一系列不同的区块，分别作为居民区、商业区、工业区；确定所有地块使用、建筑类型及开发强度。再分区制则是在分区制的基础上，对土地使用作出进一步的细分，以满足地块产权转让的需要，这一过程控制得非常细致。例如，在居民区内，把不同的地块划分为独户住宅区、多户住宅区和公寓住宅区。开发规划，则是通过预选规划，引导和管理房地产的开发进程，以保护有限的资源和历史古迹与风貌。

在优化资源配置的基础上，通过对投资外溢地段采取一定的租金收取方式和税收政策来调控收益的合理分配。然而现实中投资引发周边土地区位的改变具有辐射性，很难界定其具体的辐射边界。而且，多元化的土地增值因素带来土地增值收益管理的复杂性。在实践中区分出不同原因引起的土地增值收益比例，进一步分析土地所有者、使用者和管理者等相关利益各方获取收益的比例是非常困难的，甚至不具备可行性。因此，实际的操作中应当变通的方式解决。

（二）开征特别收益税需要判定明确的受益逻辑关系

美国在开征特别利益税之初，就不断受到负税人的质疑。核心问题在于公共开发对毗邻不动产到底有没有带来实际的和唯一的利益，或者带来的利益是否实质的超过了普遍利益这个核心问题。很多人认为开发项目为整个社区带来了利益，那么普通税是一种合适的筹资方式，因而面向学区课征的特别受益费是无效的。法官在驳回质疑的报告中指出，确定一项特别受益费是否为有效的两个要件：第一，不动产必须从开发项目中获得特别的利益；第二，赋税额与特别利益之间必须存在合理联系。

这种征收方式下，具有显著受益影响的少部分个人和单位负担了征收数额的绝大部分，征收弹性高于普通税收。这就要求征税机关在税制设计上明确纳税对象的选择标准，在征收环节取得令纳税对象信服的征收理由。征税机关还需要说明税款的用途和管理办法，使得税款足额有效地回流到特别纳税区的公共事业建设中来。目前，我国还没有与此相同的税收征管先例，在推行环节需要充分计量和测评。