宁夏助学贷款管理体系的构建

宁夏助学贷款管理体系的构建

国家开发银行宁夏分行　李　锐

摘要：我国从1999年就出台了国家助学贷款的有关政策，随着国家助学贷款工作的开展，国家也不断对原来的政策进行修正和完善，但在新的政策背景下，国家助学贷款工作开展的并不十分顺畅。

一、宁夏助学贷款管理现状

（一）管理体系

总体来说，宁夏的助学贷款管理体系主要是国家助学贷款管理的一个执行体系，该体系应包括领导体系、内容体系与方法体系三个部分，而宁夏国家助学贷款管理的内容体系已经能够体现领导体系与方法体系的内容，因此本文首先介绍宁夏助学贷款管理的内容体系。该体系主要包括在高校集中办理助学贷款和生源地助学贷款两部分。

1.高校集中办理助学贷款。宁夏目前的“高校集中办理助学贷款”是对2004年6月教育部、财政部、中国人民银行和银监会共同制定的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》（以下简称《意见》）的执行。《意见》主要包括贷款政策、贷款实施机制、贷款偿还的风险防范与补偿机制等。

2.生源地助学贷款。为贯彻落实国家助学贷款政策，帮助经济困难学生完成学业，宁夏于2007年底出台了《宁夏回族自治区国家生源地信用助学贷款管理办法》（以下简称《办法》），《办法》主要包括办理银行、贷款的金额、利率与期限、贷款贴息、贷款风险补偿等。

此外，《办法》还规定了政府、银行、学校等相关部门的管理职责。

从以上的阐述中可以发现，高校集中办理助学贷款模式与生源地贷款模式都享受国家有关的优惠政策，因此在贷款贴息、还款期限、税收减免、风险补偿机制等方面是相同的，有所不同的仅在于业务运作、担保方式、借款学生的地域分布等方面。因此，二者各有利弊。

（二）运行机制

在国家助学贷款的运行机制上，区学贷中心招标确定提供助学贷款业务的银行，并且给学校一定的政策导向；有贷款需求的学生向学校申请贷款，而学校给银行提供有关学生的信息；银行审核学生的信息，并确定是否给相应学生贷款以及贷款的额度，并负责将款项支付给具体单位；在学生获得款项之后，学校考查并督促学生的还款。一般地，学生以分期形式偿还贷款。宁夏现行的助学贷款运行机制可简单表示为图1。

图1　宁夏国家助学贷款运行机制图示

二、宁夏助学贷款管理工作中存在的问题及原因

（一）存在的问题

1.违约率高。宁夏从2005年开始推广国家助学贷款政策，截至目前，已经有一部分学生毕业离校，应该进入还款的行列。为作好毕业借款学生的还款工作，学校进行了一系列以“诚信”为主题的教育活动，银行和学校联手也对这些学生进行了还款事项的说明。据统计，从2005年3月到2008年底，宁夏共有3146人获得助学贷款，截至2008年底贷款余额3530万元，目前到还款时期、并主动联系银行还款的学生的比例并不是太高。这是高违约率的前兆，也是有些学生诚信意识不强的结果，更是助学贷款各方要密切配合、提高助学贷款回收率的直接要求。

2.助学贷款供需不平衡。统计数据显示，从2005年3月到2008年底，宁夏共有3146名学生获得国家助学贷款，而2008年底宁夏共有本专科生70454人，由于获得国家助学贷款的学生是三次办理累计而成，因此宁夏国家助学贷款获得率仅为4.4%左右，这与国家规定的获得助学贷款的人数可占在校生人数的20%的目标还有很大的距离。况且已获得贷款的学生只能获得每年最高6000元的助学贷款，除去3000元左右的学费，1000元左右的住宿费和书本费，剩余约2000元远不够这些贫困学生一年的生活费用。低“获贷率”与低“获贷额”共同说明了助学贷款的供给与需求之间有很大的差距。

3.参与各方心态不一。从亚当·斯密在《国富论》中所论述的分工的角度来讲，个人、行业等都有其特殊的使命与职责，或者说是个人利益，但是只有这些个人的利益相互结合形成共同利益、进而形成社会利益的时候，这个社会才会进步。就国家助学贷款涉及的政府、银行、学校、学生这四个主体而言，他们也都有其自己的利益。

第一，政府政策至上，缺乏主动。国家助学贷款政策是让为数巨大的家庭贫困的学生进入大学并顺利完成学业的制度，其实质上是一项国家政策，但是这个政策却是由商业银行来执行，虽说有风险补偿金等保障措施，但是银行还要承担拖欠等巨大风险，因此大有“国家请客，银行买单”之嫌。

第二，商业银行利润至上，有苦难言。商业银行的经营是以效益性、安全性与流动性为原则，但是国家助学贷款政策发放的金额小、笔数多、操作程序繁琐，对银行无利益可言，反而会影响银行的流动性，因此对银行来说，国家助学贷款政策着实是一项赔本买卖。

第三，学校管理复杂，参与积极性不高。在国家助学贷款工作中，学校处于银行和学生的中间位置，学校工作效率的好坏对国家助学贷款的效益有直接的影响。但是国家助学贷款不会给学校带来切实的经济效益与社会效应，即使能够取得风险补偿的一部分收益，学校还要冒比较大的风险，况且学校还必须负责助学贷款管理的好多中间环节。在这种责权利严重不对等的情况下，学校参与的积极性是十分有限的。

第四，个人还款负担偏重，诚信文化远没形成。据调查，在借款学生中，具有明确还款意愿的学生并不是很多，这说明了诚信文化建设的滞后。此外，在就业形势异常严峻的今天，毕业生找一份工作已属不易，找一份经济收入可观的工作更是难上加难，况且获得国家助学贷款的学生家境贫寒，因此除自己的生活费用外还要补贴家用，而他（她）们正处于婚嫁时期，这些支出都不菲，因此在六年以内还清贷款是一个比较重的负担。

由于上述四方在个人利益上相互矛盾，因此形成共同利益、社会利益的可能性也比较小。

（二）存在问题的原因分析

宁夏国家助学贷款管理工作存在的问题中，违约率高是最突出也是最复杂的问题，如果能缓解或者解决高违约率这一问题，那么其他问题也将迎刃而解。

影响国家助学贷款违约率的因素众多，是一个涉及经济、政治、法律、管理、教育、文化等多方面因素的复杂系统，具有整体性、过程联系性及多级递阶性等系统特征。笔者认为，引起国家助学贷款违约率高的因素可以归纳为四个层次，每个层次分别表示：学生本人、银行、政府、学校和家庭。我们将个人信用的高低看作表象原因，银行和政府的作用看作中间原因，而根本的原因还在于学校对学生的教育以及个人道德水平的高低。各层次之间的关系如图2、图3所示。

根据以上对模型层次的划分，我们可以得到以下结论：首先，助学贷款违约率高的直接原因是个人信用不高；其次，造成个人信用不高的直接原因又是银行所提供的产品的影响，这些因素包括贷款利率、贷款金额和贷款年限，而银行的风险管理又要求银行对贷款金额与还款年限进行管理；再次，以财政部为代表的政府对银行所建立的风险补偿金的大小及作用机制对银行的国家助学贷款业务有着重要影响，而以教育部为代表的学校助学贷款管理机构对申请人的条件限制对银行助学贷款业务的进行也有重要影响；最后，以学习成绩、个人道德水平等为代表的学校教学效果好坏会通过某种力量影响财政部和教育部政策的实施。

三、政策平台的完善

本文所谓的政策平台的完善就是从引起高违约率的中间原因入手解决宁夏助学贷款管理中存在的问题，也就是通过调整包括政府、银行、学校等在内的各组织的权责利，构建合理、有效的助学贷款管理执行体系，为宁夏助学贷款管理体系的运行提供环境保障。

（一）积极开展生源地贷款

1.高校集中办理国家助学贷款的优缺点。优点：第一，银校合作紧密。在这种模式下，银行除办理助学贷款的业务外，还可以承办学校的基础设施建设、教学设备购置、工资发放等其他业务。第二，贷款简便。由于学校承担了一部分助学贷款的管理工作，因此可以减少银行的工作量。第三，办理对象是在校生，无区域限制。缺点：第一，风险较大。高校集中办理助学贷款要求有一到两名见证人，但见证人只负责配合银行了解贷款学生的情况，不负连带责任。第二，追偿难度高。学生的流动性极强，一旦学校毕业后不主动与银行取得联系，这极易造成银行的损失。第三，借款学生的信息的真实度难以确认。借款学生的家庭情况、收入情况等内容完全由学生自己填写，学校和银行都难以对其真实性进行考查。

2.生源地国家助学贷款的优缺点。优点：第一，风险比较小。一般需要家长和一到两名近亲提供担保，一旦学生违约，其家长或近亲就要承担连带责任。第二，追偿难度低。生源地贷款在学生所在地的金融机构办理，而学生家庭的住址也相对固定。第三，借款学生的信息真实度较高。经办银行位于学生家庭所在地，因此可以比较真实地知道学生家庭及亲属的家庭状况。缺点：第一，银校合作比较松散。负责办理生源地助学贷款的银行的业务关系是基于银行内部的行政命令，与学校没有太大的联系。第二，办理手续麻烦。生源地贷款涉及银行、学生、学校、学生家长及亲属，办理时需要各方签字，借款学生还可能要在家庭和学校两边奔走，办理时间较长。第三，借款学生的地域受到限制。

从以上分析中可以发现，生源地国家助学贷款不仅可以降低违约率，还可以使真正需要帮助的贫困学子尽可能都获得国家助学贷款，因此，应积极倡导学生办理生源地国家助学贷款。

（二）引入保险公司

在国家助学贷款业务上，银行“惜贷”或“拒贷”的原因主要是违约率高，风险太大。为解决风险大这一问题，我们理所当然地想起专门经营风险的公司——保险公司。事实上，江苏省和云南省已经在2007年前后引入了国家助学贷款信用保险产品（以下简称“学贷险”），因此，在宁夏国家助学贷款的管理中，也有必要尝试引入“学贷险”。

1.学贷险的经营风险。学贷险承保的是借款学生的合同履约责任，借款学生不能按期履约偿还贷款将会导致保险事故的发生，因此“学贷险”面临的最主要风险就是借款学生的履约风险。

（1）信用风险。目前，我国国家个人征信系统才刚刚开始建立，而且个人征信系统在信息收集量、开放范围、配套法律制度的建立等方面都不完善，个人信用体系的不健全大幅度增加了借款学生的信用风险。同时对借款学生的诚信评价体系也尚未建立。由于缺乏个人信用体系造成的信息不对称，极易产生逆向选择和道德风险，因此，信用风险是学贷险业务的第一大风险。

（2）还款能力风险。还款能力风险主要是指借款学生毕业后由于还款能力低导致无法偿还贷款。借款学生毕业后归还贷款面临三重困难，即就业困难、低收入、高支出。这使得相当一部分人处于恪守信誉与维持起码生存的两难选择境地。

（3）人身风险。人身风险主要是指借款学生由于发生意外、疾病导致死亡或丧失劳动能力而无法偿还贷款。

2.学贷险经营的重点。“学贷险”的经营主要以信用风险管理为主，而信用风险的管理有以下几个重点。

（1）贷款流程的管理。保险公司对信贷风险的管理应该以学生借款流程为主线，从销售期风险、在校期风险、还款选择期风险以及还款期风险全程入手，用流程控制的方法,对学贷险风险进行全过程、全面的控制。

（2）信息的获取。保险公司对大学生借款进行全过程管理的主要目的还是从学生、学校、银行获取所需要的信息，这是“学贷险”整个风险管理的核心，对不同阶段出现的不同风险，通过对学生信息的跟踪和评估，并采取合理的风险管理措施，降低和减少风险。

（3）费用问题。对银行和学校来讲，如果引入保险公司和“学贷险”，他们必然就要为保险公司支付一定的费用，在目前助学贷款政策下，可能使用的费用只能是“风险补偿金”，但是关于风险补偿金的收入与支出政府又有明确的规定，因此，学校和银行有必要与政府协商解决保险费问题。

综上，宁夏引入保险公司，将国家助学贷款的风险转嫁给保险公司的同时，需要加强保险公司、银行、学校之间的联系，进行全过程的管理，并且还要加强对信息的管理、解决保险费用的问题。

（三）引入社会保障机构

从博弈论的角度来分析国家助学贷款高违约率问题，个人之所以选择违约，是因为他们认为国家助学贷款是“一锤子买卖”，即这种博弈只进行一次。因此，如果我们能够想方设法把大学生的借款纳入到他们一生多次与社会的博弈上来，让每一次违约都记录在他们的信用记录上，使之影响其此后每一次博弈的结果，那么大学生国家助学贷款的违约率很可能会下降。为此我们可以将社会保障机构引入到国家助学贷款管理中来，原因是：第一，一般单位都会为其员工设立社保账号，该账号也将伴随员工一生，我们若以此账号为依据，我们就可以把一次博弈变为重复博弈；第二，该账号上还有能够体现我们的毕业生收入状况的信息，因此，还可以比较恰当的衡量学生收入从而为助学贷款还款展期提供依据；第三，利用社保机构还可以为我国个人征信系统的建设提供支持。本文所设计的引入社会保障机构后助学贷款管理的运行模式可表示为图4：此后国家助学贷款的具体运行说明如下：

图4　国家助学贷款实施模式示意图

第一，借款学生首先向社会保障机构申请编号，同时必须提供自己的身份证号码。这个编号要具有唯一性和一致性，在学生毕业工作后，与用人单位为其缴纳社会保障基金并在社会保障机构为其申请的社保账号保持一致。社会保障机构具有“强制性扣除贷款的能力”，如果学生违约，可以强制扣除。当然，在学生首次申请贷款时，学校可代理社保机构的此项业务，然后再与社保机构协商。

第二，学校要做好国家助学贷款的宣传工作，使更多符合贷款资格的贫困生了解助学贷款的政策和宗旨，并在贷款前做好贷款学生的诚信教育。学校还要采取有效措施对学生的贷款资格进行审查，为符合贷款资格的学生发放贷款申请表，并指导学生填写。

第三，将通过学院（系、部）、学校审核的学生名单提交给银行，银行再对学生的申请材料进行复审，最后决定是否贷款及贷款金额。

第四，贷款银行将款额发放给学校，由学校全权负责贷款的发放工作。

第五，学生从学校获得贷款。

第六，学生与社保机构联系并确定还款事项。学生毕业后，按收入比例偿还国家助学贷款。如果收入水平低于当年平均收入水平，学生可以向社保机构提出延期还款申请，等待社保机构确认。

第七，社会保障机构将回收的贷款上交给银行，同时把借款学生的年均收入等信息及时准确反映给区学贷中心，区学贷中心及时掌握学生收入信息并对低收入的学生做出延迟或减免。

第八，社保机构和银行进行沟通，当借款学生违约后，但是他们在社会保障机构的账户中有资金，社会保障机构可以及时将此信息反馈给区学贷中心，区学贷中心和银行联系，要求银行扣除其在银行个人账户里的等同于欠款数量的资金。此时，银行、社保机构和区学贷中心将为这些违约学生建立不良信用档案。如果违约学生既没有社会保障资金，银行也没有建立其个人账户，可按建立不良信用档案操作，银行以后将拒绝为这些违约的学生提供任何形式的贷款。这样就把银行与学生的一次性博弈转变成为重复博弈学生为了长期利益就会选择不违约——按期偿还贷款。

需要说明的是，区学贷中心作为自治区负责国家助学贷款管理的常设机构，它负责从银行、学校、社保机构甚至学生本人那里得到有关学生国家助学贷款的信息，并形成借款学生的个人信用记录，最后并入国家个人信用征信系统。