稳定经济职能

3.3　稳定经济职能

一、财政稳定经济职能的主要手段

目前世界公认的宏观经济稳定的四大目标是：①充分就业；②物价稳定；③经济增长；④国际收支平衡。在政府所可采用的各种宏观经济政策手段中，财政政策的地位举足轻重，它在影响总需求方面有着不可替代的作用，这体现在两个方面。

（1）相机抉择的财政政策，这是指通过调整预算收支来调节社会总需求。在经济过热时，财政可以减少支出或增加税收或者两种手段同时采用，在经济萧条时则相反。

（2）自动稳定器，这是指通过财政的某些制度性安排来发挥对经济的“自动”的稳定作用。比如，失业救济金制度就可以发挥这种功能。由于它规定了领取失业救济金的收入标准，当人们的收入因经济过热而普遍增加时，可领取失业救济金的人数自然减少，救济金支出随之减少，从而财政总支出“自动”得到压缩；反之，当人们的收入因经济不景气而普遍下降时，有资格领取失业救济金的人数自然增加，救济金支出随之增加，从而财政总支出“自动”获得增加。

当然，现代世界各国的稳定政策相当复杂，各个经济学流派的主张各不相同，我们对此暂不赘述。

二、城市财政稳定经济职能的范围

由城市政府来解决城市失业问题，也面临着缺乏有效的政策手段的困难。

几乎所有国家的货币发行权都由中央政府所掌握，地方政府没有制造新货币的权力。其原因很明显，如果地方有权制造货币，则意味着某一地区的地方政府对其他地区的实际资源有无限的要求权，地方政府将通过创造新货币来增加对商品和劳务的购买，而不是对其居民征税。这样，将出现货币发行混乱，货币量迅速扩张，造成巨大的通货膨胀压力。可见，城市政府是不能通过使用货币政策来实现消除失业的目标的。

一国范围内各地区的经济体系间具有高度的开放性，要素和产品在国内市场上的流动性很大，这种高度的开放性和流动性严重地限制了地方政府使用反周期的财政政策工具的能力。如果某城市政府想要单独地使用扩张性财政政策，通过减税或增加政府开支来刺激本地区经济的发展，在没有其他地区政策配合的情况下，最终它只会发现新增的购买力大量地用于对其他地区的商品和劳务的购买上了，即形成了大量的进口漏损（Import Leakage），而财政政策对本地区的收入和就业影响很小。然而，国家间的经济开放度远远小于一国之内各地区间的开放度，由中央政府来执行扩张性的财政政策，会降低进口漏损的程度，因而财政政策更加有效。另外，消除失业往往需要政府实行赤字财政政策，而地方政府发行债券面临很多限制，这也影响了城市政府实行财政政策的能力。

在使用传统的货币政策和财政政策的作用都不大的情况下，城市政府若要承担起稳定经济、消除失业的职能，就必须采取其他做法，如给予新进入该地区的企业以低息贷款和税收优惠。这种政策有助于吸引大量的资金和企业涌入该地区，对地方经济的发展确实有很大的促进作用；然而从整个国家的角度看，却带有很明显的“以邻为壑”的特征，仅仅是把企业和资金从其他地方吸引到该地而已，不仅不能扩大整个国家的就业量和产出，还容易形成各地区间的税收竞争，对增进资源配置效率是不利的。

因此，城市政府消除失业的能力是有限的，应由中央政府应用广泛的货币和财政政策工具，应当承担消除城市失业的主要职能。

综合以上分析，城市政府独立执行的财政职能应以资源配置为主，即提供城市公共产品等。在稳定经济和收入分配职能方面，虽然城市政府可发挥重要作用，但主要应是作为上级政府的代理，基本政策取向宜由中央政府来制定和把握。

城市财政职能的确定为城市财政总体框架的建立奠定了基础。根据事权与支出相对应的原则，城市财政支出的确定应以城市财政职能为依据。由于城市财政承担的主要职能是城市地区的资源配置，城市财政支出则应以城市地区公共产品及服务方面的支出为主。当然，当城市政府作为上一级政府的代理而执行收入分配和稳定经济方面的职能时，亦要安排相应的支出。城市财政收入的规模应以能满足财政支出需要为限，而其来源的具体分布则要考虑税收征管方面的效率，一般应以非流动性税基的税收为主，如土地税、房产税等，对于城市财政收支的缺口，应通过上级政府的补助或城市公债来弥补。