我国税收制度的产生与发展

第一节　我国税收制度的产生与发展

新中国成立以来，随着国家政治、经济形势的发展变化，我国税收制度的产生和发展经历了不断完善和健全的过程。从总体上来看，50年来我国税制改革的发展大致上经历了三个历史时期：第一个时期是从1949年新中国成立到1957年，即国民经济恢复和社会主义改造时期，这是新中国税制建立和巩固的时期。第二个时期是从1958年到1978年底中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议召开之前，这是我国税制曲折发展的时期。第三个时期是1978年党的十一届三中全会召开之后的新时期，是我国税制建设得到全面加强，税制改革不断前进的时期。

在上述三个时期内，我国的税收制度先后进行了五次重大的改革：第一次是新中国成立之初的1950年，在总结老解放区税制建设的经验和全面清理旧中国税收制度的基础上建立了中华人民共和国的新税制。第二次是1958年税制改革，其主要内容是简化税制，以适应社会主义改造基本完成、经济管理体制改革之后的形势的要求。第三次是1973年税制改革，其主要内容仍然是简化税制，这是“文化大革命”的产物。第四次是1984年税制改革，其主要内容是普遍实行国营企业“利改税”和全面改革工商税收制度，以适应发展有计划的商品经济的要求。第五次是1994年税制改革，其主要内容是全面改革工商税收制度，以适应建立社会主义市场经济体制的要求。

一、1978年以前的税制状况

从1949年中华人民共和国成立到1978年的29年间，我国税制建设的发展历程十分坎坷。

新中国成立后，我国立即统一全国税政，着手建立社会主义新税制。中央人民政府政务院于1950年1月30日颁布了《全国税政实施要则》，明确规定了新中国的税收政策、税收制度、管理体制、组织机构等。规定全国除农业税外，统一设置货物税、工商业税（包括营业税和所得税两个部分）、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用牌照税14个税种。不久，相继公布了各税的税法和实施细则，并制定了《契税暂行条例》，开征了契税，从而统一了全国税政，建立了新的税收制度。

在执行中，对税制做了一些调整。例如，1950年6月，中央做出了关于调整税收的决定，将房产税和地产税合并为城市房地产税，将特种消费行为税并入文化娱乐税（新增）和营业税，增加契税。1951年独立开征棉纱统销税，1952年9月，开征船舶吨税。经过调整改革，形成了比较完整的税制体系。到1952年底，全国共开始征了17个税种，建立了以流转税和所得税为主体，其他税种相配合的复合税制，促进了恢复国民经济任务的完成。

从1953年到1958年，我国根据当时的政治、经济状况，为配合国家对于农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造和第一个5年计划的实施，于1952年底，根据“保证税收，简化税制”的原则，国家对税制进行了一次修正，试行商品课税，修订货物税，修订工商业税以及其他各税的修正，共设16种税，于1953年1月1日起施行。这套新税制的建立和实施，对于保证财政收入，实现国家财政经济状况的根本好转，促进国民经济的发展，以及完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，建立社会主义经济制度，发挥了重要的作用。

1958年，为实行第二个5年计划，开展“大跃进”，我国进行了建国以后第一次大规模的税制改革，其中心任务是简化税制。这次税制改革的主要内容是：试行工商统一税，统一农业税制，调整工商所得税制，停征利息所得税。甚至一度在城市国营企业试行“税利合一”，在农村人民公社试行“财政包干”。1962年，开征了集市交易税。到1966年“文化大革命”前，全国共设13个税种，即工商统一税、工商所得税、盐税、关税、农业税、牧业税、屠宰税、城市房地产税、车船使用牌照税、集市交易税和牲畜交易税（无全国性统一法规）、船泊吨税、契税。在“文化大革命”当中，已经简化的税制被当做“繁琐哲学”遭到批判。

1973年到1978年的税收制度。1973年，我国进行了建国以后第二次大规模的税制改革，其基本指导思想是，“合并税种，简化征收办法，改革不合理的税收制度。通过合并税种，简化税目、税率和简化征收办法，到1978年底，我国共设13个税种，即工商税（包括盐税）、工商统一税、工商所得税、农业税、牧业税、城市房地产税、车船使用牌照税、牲畜交易税、屠宰税、工商统一税、契税、船舶吨税和集市交易税。对国营企业只征收一道工商税，对集体企业只征收工商税和工商所得税两种税，城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税仅对个人和极少数单位征收，工商统一税仅对外适用。

回顾我国从社会主义改造基本完成到1978年的二十多年税制发展的历史，不难看出，我国税制虽然几经变革，但走的都是一条片面简化的路子。特别是在“文化大革命”中，税制改革受到严重干扰，税务机构被大量撤销合并，大批税务人员被迫下放或者改行。其结果是，税种越来越少，税制越来越简单，从而大大缩小了税收在经济领域中的活动范围，严重地影响了税收职能作用的发挥。

二、党的十一届三中全会以来我国的税制及其改革

1978年底，党的十一届三中全会胜利召开，自此以后，我国进入了一个新的发展时期。随着国家政治、经济的不断发展和改革开放的逐步深化，特别是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，我国的税制改革也在不断向前推进，取得了一系列的重大成果。从时间和内容上来看，二十多年来，我国税制的改革进程大体可以划分为两个阶段。

（一）1979年至1993年的税制改革

党的十一届三中全会明确地提出了改革经济体制的任务，为了全面贯彻党的十一届三中全会所制定的路线、方针、政策，实事求是，解放思想，1979年以来，在认真总结建国二十多年我国税制建设的历史经验和教训的基础上，进行拨乱反正，纠正了一系列轻视税收工作、扭曲税收作用的错误思想，正确地提出了从我国国情出发，按照经济规律办事，扩大税收在财政收入中的比重，充分发挥税收的经济杠杆作用，为社会主义现代化建设服务的指导思想。从组织上来说，各级税务机构迅速恢复和加强，税务干部队伍很快得到了大力充实。财税部门从1978年底就开始研究税制改革问题，提出了包括开征国营企业所得税和个人所得税等内容的初步设想与实施步骤，为了配合贯彻国家的对外开放政策，第一步先行解决对外征税的问题。从1980年9月到1981年12月，第五届全国人民代表大会先后通过并公布了《中外合资经营所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》，国家制定了三个税法的实施条例。同时，对中外合资企业、外国企业和外国人继续征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。这样，就初步形成了一套大体适用的涉外税收制度，适应了我国对外开放初期引进外资，开展对外经济技术合作的需要。

为了保护国内生产，扩大产品出口，1980年对关税进行了调整。为打破建国以来对国有企业统收统支的做法，1983年，国务院决定在全国试行国营企业利改税（第一步利改税），将建国以后实行了三十多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税的制度，并取得了初步的成功。这一改革从理论上和实践上突破了国营企业只能向国家缴纳利润，国家不能向国营企业征收所得税的禁区。这是国家与企业分配关系改革的一个历史性转变。1984年10月起在全国实施第二步利改税，以利改税为中心，全面改革工商税制，这是我国改革开放以后第一次、建国以后第四次大规模的税制改革。把原工商税划分为产品税、增值税、营业税、盐税四种，并开征资源税。1985年以后，国家相继发布了《集体企业所得税暂行条例》、《城乡个体工商户所得税暂行条例》和《私营企业所得税暂行条例》及其实施细则，这样最终形成了我国按经济性质设置税种的所得税制。为了控制耕地占用，加强土地管理，1987年开征了耕地占用税。为了合理引导消费和加强对商事凭证的管理，1988年分别开征了筵席税和印花税。1991年，第七届全国人民代表大会第四次会议将中外合资所得税法与外国企业所得税法合并为外商投资企业和外国企业所得税法。

经过上述改革，我国建立起了以流转税和所得税为主体的多税种、多环节、多层次调节的复合税体系。1993年底，我国共有产品税、增值税、营业税、资源税、盐税、城镇土地使用税、国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、国营企业奖金税、集体企业奖金税、事业单位奖金税、国营企业工资调节税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、烧油特别税、筵席税、特别消费税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、集市交易税、牲畜交易税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税等32个税种。初步建成了一套内外有别的，以流转税和所得税为主体，多税种、多环节、多层次调节的复合税体系。大体适应了我国经济体制改革起步阶段的经济状况，税收的职能作用得以全面加强，税收收入持续稳定增长，宏观调控作用明显增强，对于贯彻国家的经济政策及调节生产、分配和消费，起到了积极的促进作用。

（二）1994年以来的税制改革

1992年9月召开的党十四大明确提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。建立社会主义市场经济体制，不仅给我国的经济改革指明了方向，而且也对我国的税制改革提出了新的要求，同时为全面推行税制改革提供了一次极好的机遇。在市场经济条件下，税收调节经济的作用越来越大，税收制度已成为保证市场秩序必不可少的法律规范。从市场机制的角度来看，要求统一税法、简化税制、公平税负、促进竞争。从国家经济管理的角度来看，国家要运用税收等手段加强宏观调控，体现产业政策，调整经济结构，优化资源配置，调节收入分配，保证财政收入，并配合其他改革的推行。从国际的角度看，我国税制应当借鉴外国税制的先进经验，遵从国际惯例，以适应扩大对外开放的需要。

为此，1993年6月，中共中央、国务院做出了关于加强宏观调控的一系列重要决策，其中的重要措施之一，就是要加快税制改革。同年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了税制改革的基本原则和主要内容。1993年，我国制定了全面改革工商税制的总体方案和各项具体措施，并完成了有关法律、法规的必要程序，于1993年底之前陆续公布，从1994年起在全国实施。这是我国改革开放以后第二次、建国以后第五次大规模的税制改革。

1994年税制改革的指导思想是：统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。其主要内容是：第一，全面改革了流转税制，实行了以比较规范的增值税为主体，消费税、营业税并行，内外统一的流转税制。第二，改革了企业所得税制，将过去对国营企业、集体企业和私营企业分别征收的多种所得税合并为统一的企业所得税。第三，改革了个人所得税制，将过去对外国人征收的个人所得税、对中国人征收的个人收入调节税和个体工商业户所得税合并为统一的个人所得税。第四，对资源税、特别目的税、财产税、行为税做了大幅度的调整，如扩大了资源税的征收范围，开征了土地增值税，取消了盐税、奖金税、集市交易税等7个税种，并将屠宰税、筵席税的管理权下放到省级地方政府，新设了遗产税和证券交易税（但是一直没有立法开征）。

可以说，这次税制改革是我国建国以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革，如此之大的举动在世界上也属罕见。经过这次税制改革和几年来的逐步完善，我国已经初步建立了适应社会主义市场经济体制需要的税收制度，对于保证财政收入，加强宏观调控，深化改革，扩大开放，促进经济与社会的发展，起到了重要的作用。

经过1994年的税制改革，我国共设23个税种，并按税收管理权限划分为中央税、地方税、中央地方共享税。并以此为基础，划分各级政府的支出范围，实行转移支付制度和分级预算。这就是我们常说的分税制。但是，随着市场经济的发展和建立公共财政体系的要求，我国现行税制和分税制仍然存在许多不足，需要进一步加以完善。