公共财政的提出及其意义

第一节　公共财政的提出及其意义

一、公共财政在我国的提出

“财政”一词是从Public Finance翻译而来的，由于其中Public的中文含义是“公共的”，因而人们认为，“财政”一词本身就包含了“公共的”含义，如果将Public Finance直译就是“公共财政”。“公共财政”出现于欧洲，是否定西欧“家计财政”后的产物，它不仅是资本主义否定封建主义的结果，而且更强调为市场提供公共服务，它为市场经济提供了与之相适应的财政类型。

其实，财政是一个古老的经济范畴和历史范畴，在奴隶制国家出现以后财政便产生了。在中国古已有之，但系统的财政理论却不传于世。解放前，我国财政学理论界流行的是西方的“公共财政论”。其后，随着新中国的建立，在20世纪50年代末，作为批判、继承在当时占财政理论主导地位的、来自于前苏联的“货币关系论”的基础上，我国老一辈财政理论工作者提出了“国家分配论”，对社会主义财政的范畴、职能、作用、属性等财政基本理论做出了解释，成为我国社会主义财政理论的基石。“国家分配论”是与计划经济模式相对应的财政理论。改革开放前，我国实行的是高度集权的计划经济体制，计划经济是一种完全不同于市场经济的经济运行模式，这就决定了我国的财政模式是“生产建设型财政”，与西方市场经济国家的“公共财政”有着巨大区别。可以这样认为，这个阶段是把“公共财政”仅仅当做一种与我国财政相对应的财政模式来看待的。

我国的公共财政论，则是在改革开放十几年以后再次提出来的。20世纪80年代，“公共财政”作为一个与西方经济（市场经济）相联系的概念再次被引入中国，最早见到“公共财政”的提法是张愚山同志于1983年翻译美国经济学家阿图·埃克斯坦的《Public Finance》一书时，正式使用了《公共财政学》的书名，但并未在学术界引起过多的关注。然而，在实际工作部门，有一些领导同志已敏锐地意识到，搞“公共财政”应当是一个方向，他们认识到了我国财政分配（主要是财政支出）上存在严重的错位现象，并且支出错位是我国财政难以实现良性循环的重要原因。进入20世纪90年代以后，“公共财政”在理论界一度引起过较热烈的反响。1992年，党的十四大确立了建立社会主义市场经济的改革总目标后，它所引起的变化是非常大的，经过1993年的酝酿，1994年我国进行了经济体制的全面改革。其中财政、税务部门就有两大改革，一个是税收制度的大改革，另外一个是财政体制的大改革，即建立公共性质的财政体制，这个改革是向着公共方向改革。与此适应，财政的职能也应该发生转变，于是就产生了关于财政职能范围的讨论，有些理论工作者从政府与市场分工的角度提出了要建立“公共财政”的观点。“公共财政”一词在我国官方的正式使用是在1998年12月15日的全国财政工作会议上，在这次会上时任财政部部长项怀诚明确提出：我国将在近几年内初步建立起公共财政的基本框架。当时主管财经工作的国务院副总理李岚清同志在讲话中强调公共财政时指出，要“积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架”。在提出这样一个要求的同时，还具体提出了公共财政的四项原则：第一，把保证公共支出作为财政的主要任务，该管的要管好，不该管的不要管；第二，要依法促进公平分配；第三，充分运用预算、税收、国债等经济手段参与宏观经济调控，并且做好转移支付的工作；第四，要调节市场配置资源的偏差，体现国家的产业政策，同时对国有企业实行间接管理，做好国有资产管理工作。此后，财政理论界对我国公共财政问题展开了热烈的讨论，逐步形成了公共财政理论。可见，公共财政的提出，是市场经济的客观要求，为转型时期的财政改革指明了方向。

二、公共财政提出的重大意义

（一）它对建立市场经济的关键意义

市场经济要求的是公共财政，只有公共财政才能适应和服务于并且有利于市场经济的存在和发展，这是数百年来市场经济在西方的发展历程中鲜明昭示的。我国要建立社会主义市场经济，很自然也要建立与之相适应的公共财政。在我国，正是站在建立和完善社会主义市场经济体制，促进我国政治、经济和社会全面发展的高度，党中央、国务院做出了建设有中国特色的公共财政的重要决定。党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》和九届全国人民代表大会四次会议通过的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，对建立公共财政框架提出了明确要求。党的十五届六中全会、十六大、十六届三中全会相继把公共财政改革作为加强和改进党风廉政建设，加强和完善政府宏观调控，完善社会主义市场经济体制的重要举措，写进会议通过的《决定》中。这充分说明了建立公共财政的极端重要性和紧迫性。如果不构建与社会主义市场经济相适应的公共财政，市场经济体制就不能够真正完全建立起来。

（二）对具体的财政制度改革提供方向性的指导

公共财政的提出，使我们财政改革的方向更加明确，在市场经济条件下，哪些事情应该由政府或财政去管、去干，哪些该由市场去干，都应有一个明确的界定。按照公共财政理论，市场能够解决的问题交由市场解决，市场失灵和公共产品或服务由财政去弥补和提供，这样就为财政划定了一个具体的范围，从而有利于解决财政的“缺位”和“越位”问题，使政府财政由过去计划经济时期事无巨细、宏观微观、生产生活均要负责并管理的“全能型”政府财政转变为市场经济下的“有限的”政府财政。

（三）对于我国财政工作的实践意义

公共财政的提出，对于优化我国财政支出结构，进一步规范政府收入机制和财政分配秩序，建立科学的财政预算管理制度和实现财政法治化等都有着非常重要的实践指导意义。