事实与假设

第二节　事实与假设

我国几千年的封建经济史可谓是一部关于农耕制度和技术相互交织互相促进的历史,农业是国家经济的命脉,因此历朝历代统治者都将其视为统治延续的根基,其中水利灌溉事业具有非常重要的地位。为政必先治水,养民莫大于水利。水利兴则粮仓盈,水利兴则百业兴,水利兴则国强民富。作为一个稍有远见的统治者,国家长治久安和百姓安居乐业是其追求的最高目标,统治者往往要在二者之间进行权衡而选择适宜的制度安排,这种权衡和选择实际上就是一个官与民博弈及博弈均衡形成的过程。一般来说,统治者当以“国家长治久安”为重,如为防止或击退外族入侵,保证国家疆域完整,甚至扩张领土;为维持庞大的官僚统治机构的正常运转;为保证特权阶层的政治经济利益等,这些都需要大量“库银”的支持。同时统治者还必须考虑到国内百姓的“安居乐业”问题,“库银”及获得的成本与农业收成有着极大的关系。因此,作为博弈一方的统治者有使得其“库银”净收益最大化的动机和实际行动,同样作为博弈另一方的农户的策略选择也是最大化自身收益。具有水利灌溉条件或发展潜力的地区,是统治者实际或潜在高收益的重点地区,进行水利投资和加强水利管理当然成为其最佳的选择。基于以上实际,做如下假设：

（1）统治者的支付函数为:

u₁=axy=bx²-c(2-1)

式中:表示统治者按耕地面积在正常年景(灌溉用水可基本保证)征收的税率,其中包含了水资源的使用费，x∈(0,1);表示农户面积为a的灌溉耕地的用水保证度,y∈；axy表示统治者从某一农户处获得的按耕地数为基准并考虑灌溉水保证程度的税收总收入；bx²为征税成本,它是税率x的递增函数。b表示统治者对灌溉农业的管理服务水平,b越小，管理效率越高；c表示由统治者支付的公共水利设施管理成本和投资的平均折旧；b、c均为大于零的常数；u₁在x∈(0,1)内存在最大值。

（2）用水农户的支付函数为:

u₁＝ey-fy²-axy(2-2)

式中:表示用水户因获得y的用水保证度而获得的农业总产出,是关于y的线性增函数（其中隐含了农户产出不受土地规模的限制,这一隐含假设在绿洲农业地区基本是成立的）；e表示产出的综合水平,e越大,产出水平越高；fy²表示用水农户为获得y保证度的水需要承担的各种投入(包括为维护公共和集体水利设施需要付出的劳役、资金、田间劳动和管理等,它是y的递增函数);f表示用水农户的取水成本或用水效率水平,f越小用水效率越高；e、f为大于零的常数;U₂在y∈(0,1)内存在最大值。

（3）该博弈具有完全信息,即假设统治者和用水户在政府征税率、水利投资项目建设情况、对农户用水保证情况、要求用水户承担徭役等方面相互之间可以做出基本正确的判断。

（4）自然因素一定,即假设水资源自然供给是正常年份的平均值。

（5）不存在用水农户联合与统治者进行博弈的可能。用水农户联合起来与统治者进行博弈本身作为一个“公共物品”,由于任何一个农户都具有“搭便车”的动机和实际行为,因此联合博弈往往不具有一般性。

（6）水资源工程供给的边际成本为零,即统治者为管理公共水利设施支付的成本为常数。

水利工程投资管理的博弈均衡

该博弈具有典型Stacklberg竞争模型的特征,是一个两阶段博弈。首先由统治者选择在一定水资源保证状况下的土地税率和水利投资项目、规模等。然后用水农户在准确判断出y后,选择使得自身利益最大化的意愿缴税额。使用逆向归纳法求解该博弈的子博弈精练纳什均衡在给定x的情况下,用水户的最优选择问题是:

maxu₂=ey-fy²-axy(2-3)

最优化的一阶条件是:

y=(e-ax)/2f(2-4)

因为统治者也会预测到当用水保证程度为y时的用水户意愿纳税额,那么,统治者在第一阶段的问题是:

maxu₂=axy-bx²-c(2-5)

通过解其一阶条件就可得到统治者选择的最佳税率:

x₁=ae/(2a²+4bf)(2-6)

若将其代入用水户支付最大化的一阶条件,就可得:

y=(a²e+4bef)/(4a²f+8bf²)(2-7)

（1）水利工程“国家管理”的本质

由以上博弈分析可见:水利是一项强国富民的重要事业,灌溉是增加农业产出的最重要手段,产出的增加既能给统治者带来丰厚的收益,同时也能使农户的收益相比无灌溉耕作有更高收益,水利的农业利用就是一种帕累托改进。简而言之,水利的经济利益是水利国家统一管理的一个基本成因。其次,水利投资一般非私人所能和所原承担,因此需要国家担当。从经济学的观点来看,大江大河及大型水利一般具有非竞争性、非排他性和不可分割性的“纯公共物品”特点。同时举办水利又是一项有综合收益的事项,因为一项水利工程往往具有综合的多用途功能,如漕运,调蓄、防洪等,每一项对统治者而言都具有重要意义。就是说,水利的经济、技术特性决定水利需要国家介入。因此,我国历史上长期存在的水资源“国家管理”,从本质上说是基于水资源经济属性和水利正外部效益的国家收益（主要是农业租金）最大化的制度博弈均衡。

（2）我国水利工程投资现状分析

我国水资源总量为28000亿m³。按其自然和地理特点可以大致分为四类地区：第一类地区包括东北黑龙江、鸭绿江、西南雅鲁藏布江、怒江、澜沧江、红河以及西北伊犁河、额尔齐斯河等国际界河或出境河流域，简称外流区。该区水资源量约为全国水资源总量的28%，人均水资源量为全国平均的3.8%，水资源利用率最低，为5.5%。第二类地区包括长江、珠江及东南沿海诸河等流域，简称为南方区。该区水资源量约为全国水资源总量的32%，人均水资源量为全国平均的1.1倍，水资源利用率为16.7%。第三类地区包括黄河、淮河、海河及辽河等流域，简称北方区。该区水资源量约为全国水资源总量的31%，人均水资源量为全国平均的1/4，水资源利用率最高，为63.8%。第四类地区主要为内陆河地区，简称内陆区。该区水资源量约为全国水资源总量的9%，人均水资源量为全国平均的1.9%，水资源利用率为49.2%，以上各类地区的指标见表6－1。

表6－1　各分区基本情况表

根据世界各国的实践经验和分析结果来看，当水资源利用率超过40%～50%时，就有可能出现水资源严重短缺和生态恶化等一系列问题。由于水资源年际变化的影响，实际用水量也很难再有提高。因此，由表6－1可以看出，目前北方区和内陆区水资源利用率已分别达到63.8%和49.2%。从水资源角度看，水资源利用率已不宜提高，可供水量应基本维持现状，即分别为1500亿m³及500亿m³左右。南方区目前水资源利用率为16.7%，从水资源角度看，还有一定潜力。若按水资源利用率增加到25%～30%计算，该区可供水量将达4500亿～5000亿m³，在现状基础上，可以增加1700亿～2200亿m³。外流区目前水资源利用率为5.5%，从水资源角度看，具有较大潜力，但如向北方区供水，需要长距离引水，开发具有一定难度。通过分析，该区水资源利用率可提高至20%，可供水量为1500亿m³，在现状基础上增加900亿m³。

这样从水资源条件来看，全国的可供水量可达8000亿～8500亿m³左右，全国水资源利用率约为30%。

依据定义5，可将缺水类型分为保护型、开发型（又分为开发资源型、开发工程型两种）、利用型三种类型。根据中国水资源利用的特点，以水资源利用率、人均供水量作为缺水的分类指标，具体分类标准如下：

●水资源利用率＞40%、人均供水量＜500m3的地区，水资源开发已经接近世界公认的极限值，称为开发资源型缺水地区。

●非干旱地区人均供水量＞500m³(或干旱地区人均供水量＞2000m³)的地区，总供水量可以基本满足需求，只是由于各种原因致使该地区出现暂时性缺水，一般可以通过节水挖潜、资源合理配置等措施解决，称为利用型缺水地区。其中由于水质污染造成的缺水，也可称为保护型缺水。

●水资源利用率＜20%、人均供水量＜500m³的地区，水资源尚待进一步开发，称为开发工程型缺水地区。

●其他地区，一般兼有以上两种或两种以上类型的特征，称为综合型缺水地区。

从区域划分来看,外流区由于水资源开发潜力较大,用水可以增加较多，属开发工程型。内陆区单位用水量偏多，应加强管理，属保护型、利用型。随着人口增加，用水总量的增加在几个区域中应该最小。从类型区划分来看，经济欠发达、人均用水量较小的地区，用水增加速度可能较快，而人均用水量较高地区，应把水资源保护作为重点，用水总量增加应该较慢。北方区及内陆区远景需要增加的895亿m³供水量，几乎全部要依靠跨流域调水或长距离引水解决，属开发资源型。根据目前的规划和设想，除从长江调水约500亿m³，东北的北水南调及西北的引伊、引额约100亿m³外，还要考虑从西南诸河流调水约300亿m³，才能基本满足北方区和内陆区远景经济社会的可持续发展需要。

通过以上分类分析，我国水资源总量偏少、分布不均，供需前景不容乐观。但估测的远景总需水量能够控制在8000亿m³以内，与水资源可供水量8500亿m³相比，在总量上可以得到满足。根据国内外有关资料分析，随着综合国力的增强，供水量的低增长能够满足社会经济高增长的要求。因此，只要做好水资源的节约保护、开发、利用，特别是优化配置工作，水资源供给可以保证我国经济社会的可持续发展。

（3）我国水利工程管理体制现状及分析

我国现行的水资源管理体制，是一种“统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制。这种管理体制实质上就是一种“统一管理和分散管理相结合”或“流域管理与部门的管理和行政区域管理相结合”的管理体制。按照这种管理体制，理应是以流域管理为主，以部门管理和行政区域管理为辅。然而，在我国的水资源管理实践中却逐步形成了国家与地方条块分割，以河流流经的各行政区域管理为主，各有关部门各自为政，“多龙管水，多龙治水”的分割管理状态。为何会出现现在这种状态呢？原因固然是多方面的和复杂的。主要还是由现行的管理体制本身所造成的。

①流域管理上“条块分割”

中央直属的流域管理机构目前有四类：第一类是水利部直属的七大流域水行政管理机构，为水利部的派出机构，代表水利部行使所在流域的水行政主管职能；第二类是国家环境保护局和水利部共同管理的流域水资源保护机构，管理范围与水利部直属流域机构相同；第三类是一些中央有关部门的跨省际的有关水的管理机构，如直属交通部的长江航务管理局；第四类是属中国电力总公司的若干个跨地区的电力集团公司等。对水资源实行分行管理，这必然会导致“多龙管水，多龙治水”的现象产生。而“多龙管水，多龙治水”又势必会导致“多龙”各自为政，各自作战的分割管理状态的出现。目前我国在流域的开发利用和保护方面享有一定管理权限的部门多达7～8个，这么多的部门，在水资源管理的活动中，包括上下游，左右岸，干支流、地表和地下水的协调及水量调度、防汛抗旱、排涝治污以及水土保持、河道航运等方面，往往因为部门之间的利益关系，或意见不一致，产生相互争权或相互推诿、相互扯皮、各行其是的现象。

在对同一流域的水资源管理上，我国目前是以行政区域划分为主和分块管理，这必然会导致“以地方行政区域管理为中心”的分割管理状态出现。因为在市场经济条件下,由于经济利益的驱动,流域的各地方政府为了本地方的利益，势必会对流域自然资源、自然环境的开发、利用和保护的统一管理产生不同程度的抵触，势必会“充分”的利用其行政区域管理方面的权力,大力开发和利用其行政区域内的流域自然资源和自然环境,为本地经济的发展谋取利益。他们不会自觉地、主动地从全流域的利益，有利于可持续发展的高度来考虑其开发、利用本行政区域内的流域自然资源和自然环境的行为，而只会从本地区的利益出发去考虑，这样也就不可避免的会出现流域管理以地方各行政区域管理为主的分割管理状态的出现。

②在区域管理上“城乡分割”

水利部门一直归属农业，主要负责大江大河的治理，水利工程的修建，农业灌溉及城市输水等。而城市供水、排水则归属城建部门。用水体制上形成的“城乡分割”导致城市和乡村在防洪减灾、城市供水、污染治理、生态环境保护等方面不可避免地存在许多争取自身利益最大化的短视行为，尤其是在水资源的开发、利用和保护上存在着竞争性开发、掠夺性经营、粗放性管理，用水效益低以及不重视水生态保护等问题。

③在功能管理上“部门分割”

作为统一属性的水资源，在同一区域内，按照不同的功能和用途，被水利、公用、市政、环保、规划、地矿等各个部门分别管理，形成“管水量的不管水质，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用”的尴尬局面。

④在依法管理上“政出多门”

从法律的规定上来看，我国目前在流域管理方面实行的是“统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制。然而，实践中，“统”与“分”的尺度，界限极不易掌握，在很大程度上弱化了各级水行政部门统管水资源的职责，强化了分管部门的权限，各部门在自己的管辖区内，均以自己为管理主体，各自为政，制定各类法规和规章，造成管理职能相互延伸交叉，政令相互抵触，导致事实上的有法难依。如我国各流域统一管理机关，像长江、黄河、淮河、珠江等水利委员会，长期以来并不具有实施统一管理必须拥有的足够的管理权限。1994年以前，这些统一管理机关的主要职责是管理流域干堤和与流域干流的主要一级支流。1994年以后，由于国家强调水利行业管理和水资源的统一管理，各流域管理机构的职能才逐步加强，但其实际的管理权限并未得到落实。目前大多数流域统一管理机关仅能行使部分取水许可权及河道管理范围内的建设项目审查权。直至1999年，才依据《防洪法》赋予流域机构相应的行政处罚权。另外，流域统一管理机构在流域水资源保护方面的行政执法权，也没有明确的规定。目前的这种现状决定了流域统一管理机关在流域的统一管理方面不可能有什么大的作为，只会导致流域各地方行政区域分割管理和各有关管理部门分散管理局面的进一步形成。

上述分析表明，我国现行的流域管理体制不仅不能适应流域可持续发展战略的需要，相反有碍于流域可持续发展战略的实施。因此，必须改革现行的流域管理体制，建立一个新的科学的流域管理体制。近年来，关于加强水资源统一管理的呼声日渐强烈，一些地区和城市率先进行了水资源一体化管理的探索，如建立水务局。但目前就整体而言，这一改革还未取得更大的发展，造成改革知易难行的原因，主要来自改革的理论支持不足。因此，必须加大理论研究的力度，促进新的管理体制的建立和实施，彻底改变我国水资源短缺的状况，为国民经济的健康、稳定、可持续发展提供足够的动。