生态文明体制改革是美丽中国的保障

“建设美丽中国”需要一整套制度体系的保障，需要推进全面的改革，具体亟需从健全自然资源资产产权制度、构建生态文明的评价体系、按照区域经济差异建设生态文明、建立符合生态文明要求的社会主义市场经济机制四大领域着手。

(一)健全自然资源资产产权制度

生态文明体制改革首要解决的问题是要健全自然资源资产产权制度。自然资源资产产权是个新名词，但是产权这个概念在我国市场经济不断深化的今天已经成为民众耳熟能详的概念了。产权是经济所有制关系的法律表现形式，包括占有权(所有人对于所有物的实际上的占领、控制)、使用权(依照物的性能和用途对物加以利用，以满足生产和生活的需要的权能)、收益权(收取由原物产生出来的新增经济价值的权能，新增经济价值包括利息和利润)及处分权(决定财产事实上和法律上的命运的权能)。三中全会首次提出市场在资源配置中起决定性作用。市场能发挥这种决定性作用，基于一个重要的基本条件——资源稀缺性。稀缺的资源要同时具有两个性质——竞争性与排他性，才可以通过市场来有效地生产和分配。竞争性是某些资源的内在属性，即一个人对资源的消费和使用会减少其他人可以使用的资源数量。排他性是指资源只允许其所有者使用，同时阻止其他人使用。排他性需要政府或社会组织为所有者签订社会协议保障其对资源的使用。这种社会协议便是产权。因此，自然资源资产产权就是指为保障所有者对自然资源资产的排他性而设置的社会协议。

改革开放三十多年来，我国市场经济逐步完善，涉及非自然资源资产产权制度，如股权债权、城市房屋产权、知识产权等，已经逐步建立健全。但是在自然资源资产领域的产权还普遍存在缺失。这导致了众多问题：第一，自然资源的定价不合理，价格普遍偏低，导致对许多自然资源的掠夺性开发。第二，民众没有从自然资源的开发中享受到应有的收益。第三，自然资源破坏与环境污染严重。

可以按照“可持续规模—公平分配—有效配置”的模式来推进健全自然资源资产产权制度，明晰其占有权、使用权、收益权及处分权。

首先，由于大部分自然资源本身不具有稀缺性，因此确定其产权必须依靠政府事先确定。自然资源的利用必须遵循自然规律。自然资源可以分为不可再生的自然资源与可再生的自然资源两大类。不可再生的自然资源本身就有使用的限度；可再生的自然资源如空气、水等虽然在长期中是可再生的，但是由于污染严重，清洁的空气、水已经变成了“不可再生的”，这就是说污染是有限度的。这种自然资源的可持续的使用规模就是三中全会中所说的“生态保护红线”，在自然科学领域中称为“阈值”，就是资源使用一旦超过一定的量，就会导致无法恢复的状况。因此，一旦政府根据自然规律确定了一个可持续的规模，自然资源便具有了稀缺性，可以赋予产权。

其次，我国宪法第九条规定“自然资源的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这表明我国自然资源的占有权是全民所有或集体所有。但是具体的使用权必须分配给具体的主体来使用，收益权应当分配给全民共享，因此公平分配使用权与收益权成为了自然资源资产产权制度的重要内容。

最后，要明确自然资源资产的处分权。习近平总书记在《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》中明确指出：“健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。”这种管理体制便是自然资源资产的处分权。我们也要发挥市场在自然资源资产配置中的作用，让自然资源资产产权可以在市场上交易，有效地配置自然资源。

(二)构建生态文明的评价体系

“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”的核心就是改变现有的“唯GDP至上”的经济社会发展评价体系，把单纯的强制性环境约束指标转变为有效衡量生态文明发展的考核标准，从根本上优化GDP为核心的评价体系。

然而，建立一套完善的生态文明的指标体系是一个艰难而漫长的过程。目前世界通行的国民经济核算体系是GDP，它曾经被一代经济学大师凯恩斯所推崇，认为是可以反映经济秩序中有关供给、需求、失业等议题的有用依据，是衡量一个国家是否进步及其进步程度的最重要指标。然而近年来，随着环境问题、能源问题、资源问题等不断涌现和加剧，人们逐渐认识到，传统的GDP指标体系远不能正确反映一个国家在经济、社会、文化等方面的进步程度及可持续发展能力，甚至与生态文明背道而驰。比如，受法国总统萨科奇委托的斯蒂格利茨委员会更将席卷全球的金融危机归因为“监控系统失灵”，他们认为GDP“并不能很好地衡量总体福祉，而且这其实已经有一段时间了”。

为此，一些经济学家和统计学家尝试将环境和生态要素纳入国民经济核算体系，进而完善GDP这一重要指标，这便有了绿色GDP的提法。绿色GDP，环保部副部长潘岳将其定义为“扣除经济活动中投入的环境成本后的国内生产总值”，从落实科学发展观、实行可持续发展的层面看，用绿色GDP代替传统GDP是一种进步，也是一种发展方向。事实上，从2004年开始，国家统计局和国家环保总局已成立了绿色GDP联合课题小组，正式启动绿色GDP研究项目，积极进行研究和试验，但直到现在也没有绿色GDP数据对外公布。GDP的问题在于经济学味太浓，都是以货币单位衡量，只有以其他单位做一些附属账户；绿色GDP只是GDP的扩大化，无法构建一个指标，绿色GDP只是在生产法上一小步的修正，不好操作。全国人大常委、财经委副主任委员吴晓灵提出要用福祉指数替代GDP，她认为要克服GDP导向的政府行为，就应考虑在“十二五”规划中改进人民福祉。福祉指数，包括居民生活、生态环境、社会环境、公共服务共四个方面，其中涵盖收入与消费、收入分配、健康状况、环境治理、环境满意度、安全感、政府治理(政府廉洁、司法公正等)、义务教育、医疗卫生、社会保障、公共设施等44项指标。这与一些地方政府单纯追求GDP增长相比，显然增加了“民生”的分量。其实，所谓福祉，也就是幸福、利益、福利，这在很大程度上，只是一种感受。所以，“福祉指数”里面主观指标多达15项，据称“这一设置是为了能够对客观情况和主观情况都有所反映”。福祉指数是沿袭西方经济学中的福利概念，只是绿色GDP的另一种说法，没有统一的方法论，其综合评价体系中很多指标还没有理论依据，还不如GDP严谨。

还有一种观点是用竞争力替代GDP，GDP是从生产角度测算的，不能涉及整个经济社会层面，有近20%的问题解释不了。这解释不了的方面正是竞争力所能解释的。竞争力从宏观角度，虽然不能解决微观问题，但从测度上寻求了多计量单位或自然单位与货币单位相结合认识客观的发生过程、技术过程和经济过程。因此，可以用竞争力构建起一套生态文明相关的指标体系。

目前，需要解决的问题是，中央政府要改变对地方政府的传统GDP的考核方式，向生态文明的统计体系转变，通过收集更加精确、完善的基层数据，建立起切实反映、衡量生态文明的指标体系作为考核体系。这样的考核体系促使地方政府、企业以绿色低碳循环发展为目标，中央政府更加严格地要求企业提供基础数据，企业更加自愿地提供基础数据，这样便形成了“中央政府—地方政府—企业”的良性互动循环。这样才能真正构建起“可测量、可报告、可验证”的生态文明的评价体系。

(三)按照区域经济差异建设生态文明

我国陆地国土空间辽阔，但适宜开发的面积少。扣除必须保护的耕地和已有建设用地，今后可用于工业化城镇化开发及其他方面建设的面积只有28万平方公里左右，约占全国陆地国土总面积的3%，必须走空间节约集约的发展道路。而且我国区域经济发展差异很大，发展不均衡，因此，国家对区域经济发展的调控应该区别对待、分类指导。

2011年6月8日，我国首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》由国务院正式发布，并明确提出要将国土空间开发从占用土地的外延扩张为主，转向调整优化空间结构为主。

该规划从建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家、确保中华民族永续发展出发，推进形成主体功能区要着力构建我国国土空间的“三大战略格局”。

(1)构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。推进环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区的优化开发，形成3个特大城市群；推进哈长、江淮、海峡西岸、中原、长江中游、北部湾、成渝、关中—天水等地区的重点开发，形成若干新的大城市群和区域性的城市群。

(2)构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局。东北平原农产品主产区，要建设优质水稻、专用玉米、大豆和畜产品产业带；黄淮海平原农产品主产区，要建设优质专用小麦、优质棉花、专用玉米、大豆和畜产品产业带；长江流域农产品主产区，要建设优质水稻、优质专用小麦、优质棉花、油菜、畜产品和水产品产业带；汾渭平原农产品主产区，要建设优质专用小麦和专用玉米产业带；河套灌区农产品主产区，要建设优质专用小麦产业带；华南农产品主产区，要建设优质水稻、甘蔗和水产品产业带；甘肃新疆农产品主产区，要建设优质专用小麦和优质棉花产业带。

(3)构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。构建以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。青藏高原生态屏障，要重点保护好多样、独特的生态系统，发挥涵养大江大河水源和调节气候的作用；黄土高原—川滇生态屏障，要重点加强水土流失防治和天然植被保护，发挥保障长江、黄河中下游地区生态安全的作用；东北森林带，要重点保护好森林资源和生物多样性，发挥东北平原生态安全屏障的作用；北方防沙带，要重点加强防护林建设、草原保护和防风固沙，对暂不具备治理条件的沙化土地实行封禁保护，发挥“三北”地区生态安全屏障的作用；南方丘陵山地带，要重点加强植被修复和水土流失防治，发挥华南和西南地区生态安全屏障的作用。

(四)建立符合生态文明要求的社会主义市场经济机制

“建设美丽中国”需要建立一整套既使市场在资源配置中起决定性作用，又能更好发挥政府作用的符合生态文明要求的社会主义市场经济机制。

在生态文明的框架下，资源性产品的价格应该包括两个方面：一是市场供求和资源稀缺程度所反映的产品的市场价格；二是资源性产品对生态系统影响所体现的生态价值。因此，深化资源性产品价格改革，既要放开国家干预，让市场合理定价，还要在市场价格的基础上，加上其生态价值。比如，国内的成品油定价机制还需要进一步改革。2008年12月，国家出台了成品油价格和税费改革方案。2013年3月，又做出了调整。根据现行管理办法规定，国内成品油价格以国际市场原油价格为基础，加国内平均加工成本、税金、合理流通费用和适当利润确定。当国际市场原油连续10个工作日平均价格变化，可相应调整国内成品油价格。但是关键问题在于一方面我国成品油价格都是基于国外石油市场定价，自身丧失了根据本国经济与资源情况的定价权；另一方面还没有加上能体现其生态价值(包括了对环境污染的补偿)的燃油税。

在经济学原理上，生态环境污染被视为市场的负外部性，不能通过市场自主地资源配置来解决。需要政府发挥作用，来解决这种市场外部性，具体手段有三种：环境资源税费、排放(污)权交易及行政惩罚管制，前两种是调节市场手段，后一种为强制行政手段。

经济学家庇古在1920年提出了环境资源税费——庇古税，即对每个污染排放行为征收一个单位的排放税，实质就是给污染确定价格。在资源税费方面，资源，尤其是化石燃料与矿石产品的开采会带来大量污染，需要用资源税来补偿。我国早在2007年就酝酿推行资源税改革，但当时迫于通胀压力未能实行。接着不期而至的金融危机，使得资源税再次搁浅。我国目前资源税征税范围限于原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿等七个品目，而且存在从量计征、税额偏低的问题，仍有许多重要的自然资源未包括在内，如水资源、地热资源、森林资源等。2010年6月，我国启动了新疆矿产资源税改革试点，明确扩大范围，从价计征，提高税率。2010年7月，中央决定矿产资源税改革扩大至整个西部地区，这标志着我国资源税改革拉开了序幕。目前，加快推进煤炭等其他品目资源税从价计征仍是亟待改革的领域。在环境税费方面，我国排污收费制度已执行30余年，征收对象涉及506万家企事业单位和个体工商户。2003年出台了《排污费征收使用管理条例》，但是至今10余年，排污费全国收费标准一直未变，总体偏低，虽然有16个省份微调了收费标准，但收费与治理成本之间依旧有不小的缺口。2014年7月，天津市开始实行新的排污费征收标准，四种主要污染物排污费平均提高9.5倍以上。2015年元旦，北京已经将二氧化硫、氮氧化物的排污费征收标准调整为每公斤10元，比原标准提高15倍左右。即便大幅提高排污费，但是推进环境税费改革还是下一步改革的重点。排污费改税不仅能够增强征管强制力，也是规范政府收入形式的要求，并能解决环保部门依靠“吃排污费”的“尴尬指责”，而且能够调整不同企业间的负担水平，有利于企业公平竞争。

经济学家科斯于1960年提出的科斯定理，指出通过给污染行为确定产权，污染权可以进行交换，从而通过市场交易来使污染得到有效解决。我国在排放(污)权交易已经有了一定进展，尤其是碳排放权的交易。1997年通过的《京都议定书》把碳排放交易作为碳减排的重要工具，之后世界各国纷纷构建自己的碳交易市场。由于我国已经成为世界碳排放的第一大国，遭受了巨大的国内外碳减排的压力，因此我国开展了碳排放交易试点工作。2011年11月，国家发改委确定北京、上海、天津、重庆、深圳、广东和湖北被确定为首批碳排放交易试点省市。目前7个试点已经全部启动上线交易。根据发改委数据，截至2014年8月底，试点地区碳交易量合计1284.2万吨，交易额达到4.9亿元，当然这距离全球每年约1700亿美元的碳排放交易额还有很大差距，但也说明我国碳交易市场潜力巨大。下一步改革的重点应该是进一步建立全国范围的碳交易市场机制，包括研究全国碳排放总量和分解落实机制、制定全国碳排放权交易管理法、建立国家碳排放权交易登记注册系统等工作。

在环境资源税费、排放(污)权交易没有建立或无法推行的领域，国家还是要加强对环境污染的行政惩罚管制，来弥补市场调节手段的缺失。加紧进行生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度的理论研究和现实调研，厘清基本的理论问题。目前，对环境赔偿的根本目的、环境损害的界定、赔偿原则、赔偿范围、免赔条件、追溯时限等一些基本理论还没有具体界定；因果关系的确认、举证责任、赔偿程序、赔偿数额的计算等基本的政策、标准、规范尚未建立；对无法确定环境侵权人的环境损害如何赔偿、损害后果超过环境侵权人赔偿能力时如何赔偿等无法回避的现实问题还没有形成共识，更没有操作依据。2011年，环境保护部在7省市进行环境污染损害鉴定评估试点工作。待试点成熟后，应确定全国统一的环境损害鉴定和评估计算方法，在国家统一规划下，在各地方建立权威的环境损害鉴定评估机构，为环境损害赔偿提供可靠的技术支撑。

(郭兆晖：中央党校经济学部讲师、经济学博士)