社会的关系

第二节　政府与市场、社会的关系

一、政府与市场的关系

现代社会经济运行的基础是市场机制，市场机制在资源配置中起基础性作用，同时，政府作为公共部门的核心，在经济和社会发展中也起着重要作用。政府与市场，是一国经济和社会发展不可缺少的两种机制、两种手段，但是这两种手段都不是完美无缺的，都天然地存在着缺陷。“政府失灵”和“市场失灵”现象是客观存在的，单纯依靠市场机制、政府缺少必要干预和单纯依靠政府手段、以计划取代市场这两种极端方式都会阻碍经济和社会的发展。只有将政府干预与市场调节紧密结合，相互配合使用，才能弥补二者的不足，发挥各自的优势。因此，如何界定政府在市场经济中的职能范围和干预方式就成为公共管理的重要问题。

（一）市场失灵与政府干预

市场机制是现代社会中经济运行所依靠的最有效的机制，是资源配置最有效的手段，当今世界各国基本上都不同程度地采用市场机制，完全摒弃市场机制的单纯的计划经济已被证明不符合现代社会经济发展的要求。然而，市场机制这只“看不见的手”并不是完美无缺的，它也存在着天然的缺陷，而且这种缺陷是市场机制自身无法弥补的，这就是“市场失灵”现象。市场失灵只能由公共部门的代表——政府运用其强大的公共权力和有效的经济手段来加以纠正。具体来说，市场机制在以下几个方面是无能为力的：

1.宏观经济的稳定和长远发展

自由放任、不加干预的纯市场机制往往导致经济运行出现很大的波动。这是因为，市场机制的调节作用是一种自发调节，供给和需求总是处于不断变动中，这就导致价格的不断变动，价格的变动又引导生产者改变生产，引导消费者改变购买，这一调节过程比较漫长，总是滞后于市场上最新的供给情况的变化，所以很容易导致生产过剩、需求不足、通货膨胀、经济衰退、失业增加等一系列宏观经济问题的出现。市场机制内在的自由竞争性使得这一问题无法通过自身得到解决，只能由政府运用财政政策和货币政策来调节宏观经济运行，减少经济危机发生的可能性，在促进经济增长、减轻通货膨胀、实现充分就业等各个经济目标中保持平衡。此外，一国经济发展不能只注重眼前，可能要为了长远的经济发展而牺牲眼前的利益，市场机制本身无法实现这一目标，只能由政府制定和执行长远的经济发展战略和产业政策，促进产业结构的调整和升级。

2.消除自由竞争导致的垄断

自由的市场竞争使那些生产效率较高而成本较低的企业脱颖而出，这些企业凭借自身优势战胜竞争对手，最终在本行业内占据垄断地位。垄断企业为了维持其垄断地位，不再致力于产品技术水平的升级，而是致力于防止竞争对手的出现。垄断由自由竞争所引起，反过来又会破坏市场经济的自由公平竞争，对公平的破坏又会扭曲市场机制正常运行的秩序，降低市场机制运行的效率。从长远来看，一国垄断企业的增多不利于国民经济的长远发展。而市场机制对这一问题无能为力，必须由政府运用公共权力制定反垄断和反不正当竞争的法律法规，制止恶性竞争，限制各行业内垄断行为的出现。

3.公共物品的提供和外部性问题的解决

公共物品具有消费的非排他性和不可分割性，因而对公共物品的使用进行收费变得非常困难，“免费搭车”行为也在所难免，个人和私人企业没有足够动力去生产公共物品；此外，很多公共物品的生产需要巨额的沉淀资本和规模经济效应，这也是个人和私人企业无力负担的。市场机制在提供公共物品方面无能为力，因此，提供公共物品的责任只能由以政府为核心的公共部门来承担。

与公共物品相关的一个问题是外部性问题。所谓的外部性是指某一企业或组织的生产活动对其他人、企业、组织的利益产生了正面的或负面的影响。正面的外部效应如公共物品的提供者能使广大公众和企业受益而不必付费；负面的外部效应如某一企业排放废水、废气而使周围居民深受其害。外部性问题不是通过市场交易产生的，因而也就不能通过市场机制来加以解决。正面的外部效应对社会有利，它的缺失可以由公共部门通过提供公共物品的方式加以解决。而负面的外部效应对社会有害，企业却不愿增加成本和费用来消除这种外在效应，只能依靠政府来解决。政府可以制定各种排放污染的标准强制企业执行，也可以由政府对企业采取财政补贴或税收优惠的方式，促使其增加费用，消除负面的外部效应。

4.收入的再分配

市场经济的基本原则是效率至上，激烈的市场竞争导致优胜劣汰，财富不断流向拥有稀缺的生产要素（如资本、技术、信息等）的生产者手中。从整个社会来看，这种资源配置和财富归属的机制是最有效率的，能够实现“帕累托最优”，使社会财富最大化。但从收入分配结构来看，财富集中于掌握稀缺资源的人手中，而众多劳动者的收入水平和自身付出的劳动并不相符，最终会导致贫富两极分化越来越严重。这是一种事实上的不公正。社会贫富差距过大会导致公众需求不足，进而经济增长缓慢，甚至会使整个社会陷入动荡。收入分配不公的问题是市场机制自身无法解决的。这就需要政府采取种种措施对收入进行再分配，以缩小贫富差距，实现市场经济效率与公平双重目标的平衡。

正是由于市场机制存在着种种天然的缺陷，在宏观经济协调、垄断的消除、公共物品的提供、外部性问题的解决、收入再分配等方面无能为力，所以，只好由政府运用公共权力来干预市场经济的运行。自由放任、不加干预的市场机制最终会导致灾难性的后果，这已经被西方国家市场经济发展历史中出现的种种经济危机现象所证实。

（二）政府失灵

市场失灵的存在客观上要求政府对市场经济的运行进行必要的干预，但是，政府干预也具有局限性，“政府失灵”的现象同样存在。政府失灵同样会给经济和社会发展带来严重的后果。二战后，各个市场经济国家普遍推行凯恩斯主义政策，由政府运用强大的行政权力干预市场经济的运行，政府的职能越来越多，政府的规模也越来越大，对市场经济的过分干预终于导致了灾难性的后果，20世纪70年代，西方国家普遍爆发了严重的经济危机，产生了经济停滞和通货膨胀共存的“滞胀”现象。在这种情况下，西方各国开始反思凯恩斯主义的局限性，各国普遍开始不同程度地削减政府职能，精简政府机构，下放政府权力，减少不必要的干预。政府失灵的类型主要有以下几种：

1.政府的内在性与政府规模膨胀

公共选择学派认为，政府部门官员同私人部门一样，是“经济人”，他们都有使自身利益最大化的倾向。政府机构及其官员这种追求本组织及个人利益最大化而不是公共利益最大化的性质，被称为“内在性”。内在性被认为是导致政府失灵的重要原因。政府官员为了追求不断的晋升和轻松的工作，总是招录更多的人员充实到政府机构，以便作为他们的下属，这就导致政府机构的规模不断扩大，人员不断增多。同时，在现代社会公共事务日益复杂多变的情况下，政府官员不是思考如何通过改革政府职能、增进政府绩效来应付更多的公共事务，而是简单地通过增加工作人员的方式来解决，这也是导致政府规模膨胀的重要原因。政府规模膨胀直接导致政府预算不断增加，国家财政越来越不堪重负，更多的财力物力作为政府机构的办公费用被浪费，而与此同时，政府决策过程却更加繁琐复杂、效率低下。

2.提供公共物品的低效率

公共物品具有非排他性和不可分割性，无法通过市场机制由私人部门来提供，因而也就没有明确的价格，其真实成本和价值也无法得到有效评估。同时，仅仅由政府来提供公共物品毕竟缺少必要的竞争机制，政府官员缺乏追求公共物品效益最大化的动力。此外，很多公共物品本身具有高投资性和低利润性，政府官员仅仅把提供公共物品当作一种不得不承担的责任，缺少利益驱动。以上原因都会导致政府提供公共物品的低效率。正是由于私人部门不愿或无力提供公共物品，所以才由政府来承担这一责任，而政府在提供公共物品时的低效率表明，市场机制做不好的事情，由政府直接来做也未必能做好。

3.寻租和腐败

寻租行为产生的原因在于：政府由于拥有了干预经济和社会生活的极大权力，使得私人或小集团希望通过贿赂政府官员而获得某种经济利益。寻租行为是一种非生产性活动，它并不创造任何财富，反而使大量的资源浪费在寻租活动中。它使一小部分人通过不正当的手段攫取巨额社会财富，导致资源配置的扭曲和公共利益的破坏，同时使很多政府官员陷入腐败陷阱，公众不满和敌视情绪会增加，政府公信度下降，其执政的合法性会降低，从而导致国家的政治、经济和社会生活陷入动荡。

4.公共政策失误

政府公共政策的制定和实施是非常复杂的过程。在制定过程中，政府机构内部决策机制是否完善有效、信息是否及时和完备、政府官员个人领导水平是否高超等都是影响公共政策制定水平的重要因素。而在实施过程中，政府的执行机构是否领导得力、人员精干、配合默契、团结一致、灵活应变，都决定着政策的执行效果如何。所以，与市场决策相比，政府部门公共政策的制定和实施更加复杂，涉及面更广，不确定性因素更多，风险更大。而政府官员与私人企业管理者相比却有不利之处，私人企业管理者在利润最大化的利益驱动下，能够兢兢业业、勇于创新；而政府官员则普遍缺乏进取心和竞争压力，不求有功，但求无过，甚至很多官员只关心个人利益得失，不关心公共利益的提高，因此，决策失误的可能性也就大大增加。

市场失灵客观上要求政府进行干预，而政府失灵的客观存在则表明：市场管不好的，政府自身也不一定就能管好。因此，政府应该通过科学的理论研究和实践探索，明确其干预的范围、手段、程度。在市场机制能起有效作用的领域，应该由市场机制起主要作用，政府不要管得过多，管得过死；在市场失灵而政府干预比较成功的领域，政府应该担负起主要责任；而在市场失灵和政府失灵同样存在的一些领域，政府应该由直接干预变为间接指导，鼓励和培育第三部门和非营利组织参与到其中，使单纯的政府管理模式变为政府、非营利组织相互整合、相互协作的公共管理模式，建立起一个以政府为核心的主体多元化的公共管理制度框架。

二、政府与社会的关系

政府与社会的关系问题，是公共管理中的重要问题。这里的社会指的是与政治生活、经济生活相区别的社会生活领域，它的范围非常广泛，涵盖了社会保障、社会服务、公民权益、环境保护、文化体育、教育、卫生保健、社区服务等方面的内容。这些内容与我们所说的狭义的公共事务的范围是一致的。显然，对这种社会性公共事务的管理只能由公共部门来承担。传统上，就是指由政府来管理。西方各国的国家主义理论、福利国家制度以及我国计划经济理论都推崇政府的绝对作用。国家主义认为政府是万能的，主张政府对社会生活进行全面的管理与控制；福利国家政策是在北欧国家兴起的，它主张政府对公众的生活提供全套福利，建立起“从摇篮到坟墓”的全民福利制度；而我国长期的计划经济体制更是强调政府要包揽一切。这些理论和实践事实上都过分夸大了政府的作用，政府对社会管得过多，使社会失去了应有的活力，政府本身的负担也越来越重。北欧国家福利政策越来越难以为继、我国由计划经济体制向市场经济体制转型都证明了这一点。

当前公共管理的理论和实践都表明：在管理主体上，对社会公共事务的管理不能由政府独自承担，必须鼓励和引导非营利组织加入到社会公共事务的管理上来，同时，公众、私人企业也可以在公共部门的授权、监督和指导下参与公共产品和服务的供给。在管理方式上，应该更多地发挥市场机制的作用，在市场机制能有效发挥作用的领域，政府不应该越俎代庖。政府与社会的关系概括成一句话，应该是“小政府、大社会”。

“小政府”包含两方面的内容：一方面是指政府要有所为、有所不为，不应该包揽一切，要让市场机制发挥主要作用。而政府的作用则是维护秩序、制定法律法规、制定宏观政策和发展规划、监督各管理和参与主体的行为、协调各方面的矛盾、提供一些第三部门和私人部门无法提供的公共物品。“小政府”并不意味着“弱政府”，相反，政府从繁杂的社会事务中解脱出来，可以从宏观上制定政策和战略，这反而是政府功能的强化。另一方面则是指政府的规模必须缩减，人员必须精干，同时要明确政府机构及人员的职责范围，减少行政成本，提高行政效率。

“大社会”是指要扩大社会的自治功能，政府给予社会更大的自主权，培育第三部门或非营利组织，让其和政府一起，成为社会公共事务的管理主体。非营利组织要接受政府的授权，承担政府留下来的责任，接受政府的监督。公众和私人部门也可以参与进来，从而建立起对社会公共事务的多元化管理和参与体系。与此同时，要建立社会对政府的监督制约机制。“小政府、大社会”的模式不仅需要政府自上而下地对社会进行宏观管理，也需要社会自下而上地对政府权力进行制约，防止政府权力的滥用，监督政府官员的腐败行为。要逐步建立健全非营利组织和公众的民主参与制度和渠道，使政府各职能部门与相关领域的非营利组织和公众的对话协商成为一种日常制度。