以上海为例

（一）总体思路

从国民经济全局来看，现阶段我国外贸依存度依然较高，国民经济水平的提高离不开外贸的发展，而过度的管制范围和不当的管制手段会束缚国家对外贸易发展的进程，不利于国家利益的实现和企业活力的提升。贸易管制的诉求不是单纯的管制，而是管制与发展相融合，以管制促发展。因此，在贸易管制执法过程中，必须更新管理理念，重组管理程序，将平衡贸易安全与贸易便利作为重要的战略考虑融入贸易管制，真正体现和挖掘贸易管制应有的价值。（注：陶黎：《贸易便利化影响下我国海关贸易管制价值取向的转变》，海关内网资料。）

当前，上海正积极推进国际贸易中心建设，自由贸易试验区建设如火如荼。如何结合自身条件，调整贸易战略，优化贸易结构，进一步提升城市贸易功能，营建具有国际竞争力的投资发展环境，是上海市政府需要面对的挑战。2013年1月起施行的《上海市推进国际贸易中心建设条例》指出，“市口岸服务、商务等部门应当在国家有关部门的指导下，加强通关协调服务，支持口岸查验机构优化通关流程和服务、加快口岸监管模式创新，推动进出口货物通关便利化。”同时还要求“市商务、财政部门应当会同市有关部门引导企业以及相关行业协会、商会，按照国际贸易规则和惯例应对反倾销、反补贴、保障措施、知识产权、技术性贸易措施等贸易摩擦案件，加强国外相关措施对进出口贸易影响的统计和分析；指导受进口产品冲击的行业、企业向国家有关部门申请贸易救济，跟踪分析相关措施对产业的救济效果”。所有这些，对海关等口岸部门的管理质量和执法水平实际上也提出了更高的要求。

近年来，上海海关、检验检疫等口岸执法机构相继推出包括提前报关、预约通关、“5+2”工作制、“一单两报”、企业协调员制度、无纸化通关等在内的一系列改革，使得通关效率大大提高，赢得了社会和商界的广泛赞誉。然而，在大力推行贸易便利的同时，如何有效实施监管，确保贸易安全，对于上海口岸执法机构而言仍然任重道远。（注：参见新浪网：《上海海关两月查获近四百标箱洋垃圾》，http://news.sina.com.cn/c/2013-04-11/174026799004.shtml，2013年11月30日访问。）2013年9月，中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（即“负面清单”）公布，使得贸易管制政策与海关执法措施在一定程度上成为焦点。尽管国内外的关注更多地集中在领域开放范围和市场准入条件等贸易管制政策的决策内容方面，但毋庸置疑的是，执行的效率、程序和方式等也将对政策的实施效果产生积极影响，是不可忽视的重要因素。以海关为主的贸易管制执法机构应当全面深入地推进合作，在职能、流程、方式、手段等多方面主动开展改革，科学平衡贸易安全与贸易便利的矛盾关系，在加强监管质量、保障管制政策落实的同时，为企业提供恰当的便利和优质的服务，尽可能减少国内外贸易管制对守法企业的不利影响，为有效提升上海的产业竞争力和企业竞争力作出应有的贡献。

（二）措施建议：基于海关的视角

1.决策支持方面

（1）组建团队开展前瞻性专题研究。建议上海海关以监管通关处贸易管制科人员为班底，联合兄弟海关特别是长三角地区海关，抽调贸易管制方面的业务骨干组成团队，围绕上海外贸发展中贸易管制方面的新问题，如自贸区海关监管模式创新、主要贸易伙伴贸易管制规定影响及趋势分析、跨境电子商务监管模式创新、推动上海外贸结构优化、服务贸易发展与海关职能拓展、重点税号与敏感商品的科学归类等开展专项研究，提出具有较强操作性的建议措施，研究成果及时报送总署和市政府相关部门。

（2）推进贸易管制政策影响追踪评估。依靠基层海关和现场执法人员，充分利用现有的风险管理平台和进出口贸易管制措施海关监测系统，掌握涉证商品进出口地总体情况、分布状况、发展趋势。通过分析挖掘海关统计数据资源，构建完善贸易管制执法效果评估指标体系，对前期贸易管制政策的实施效果进行评估，同时通过关企恳谈、实地调研、问卷调查、网上访谈等形式，了解掌握贸易管制执法中发现的新情况、新问题，以月度报告、季度报告和年度报告的形式，积极向相关贸易管制主管部门、海关总署和上海市政府反映情况，为贸易管制政策完善调整提供参考性建议。

2.能力建设方面

（1）探索建立贸易管制执法专家制度。上海海关可考虑与海关总署政法司合作，采用个人自荐与部门推荐的形式，通过业务交流、论文评选、课题研究等途径，考察发掘一批贸易管制方面的业务骨干，并积极提供发展提升机遇，推荐安排其参加海关院校培训、兄弟海关交流、口岸单位挂职、国外海关考察学习等，持续提高其理论水平和业务能力，培养和促进海关贸易管制执法专家队伍的形成。

（2）探索调整贸易管制岗位设置。充实上海海关相关贸易管制部门的力量，并尝试在业务现场设置贸易管制专职岗位，强化对现场的指导和对实际货物的有效监控。在岗位设置上充分考虑贸易管制执法工作的重要性和专业特点，保持贸易管制专业性岗位的相对固定，以便在执行政策的末端保持专业人员的人力资源配置。对现行的人员配备结合专业背景和技能素养进行整合，要尽可能地把他们安排在最适合的岗位上，充分发挥其自身特长，更有效地执行贸易管制政策。

（3）重视抓好贸易管制相关业务培训。上海海关应针对不同的需求，面向所有与贸易管制相关的业务岗位，建立系统完整的分级培训体系，依托上海海关学院，采用岗位培训、在职培训、专题培训、实地调研、跟班作业等各种方式，提高各层次培训的针对性和有效性。（注：例如，近期国家濒管办上海办事处与上海海关在上海海关学院联合举办了濒危物种进出口管理专题培训班。参见海关资讯：《国家濒管办上海办事处与上海海关联合举办濒危物种进出口管理专题培训班》，海关内网资料。）在内容方面，除商品归类知识技能外，还应加强对国际经济形势、政策法规、行业状况、监控分析、税则税率、数据挖掘等方面的培训，使每一位关员都能了解贸易管制政策制定的背景和目的，熟知每个监管方式的应证范围和免证范围，在工作中主动地发现贸易管制执法的风险所在，提升海关贸易管制执法的能力。

3.风险防控方面

（1）健全贸易管制风险管理机制。应充分利用现有风险管理平台和贸易管制措施监测系统有关数据，筛选和下发高风险商品目录清单，加强对重点商品和相关企业数据的跟踪分析，查找近期贸易管制政策落实中存在的风险，及时向现场部门反馈，使业务关员能实时把握风险有效进行控制。此外，在很多管制商品无法HS编码化的情况下，审单部门应发挥其专业优势，加强对该类商品的审核，同时风险管理部门也应相应调整风险参数，对这些商品提供有针对性的风险提示，弥补H2000参数设置缺陷而带来的监管漏洞。

（2）建立贸易管制执法质量考评制度。对贸易管制执法质量实行定期考评和动态跟进检查相结合，通过综合执法检查、专项执法检查、统计监测等方式和审单监控系统、风险管理平台两个系统，确保领导层及时掌握海关贸易管制执行情况，并强化执法的自我纠错机制与功能。明确评估考核的要点和领域范围，强调考核的可操作性。将通关效率、监管质量、执法程序、岗位规范等作为基本要素，科学合理地设置具体考核指标，通过系统的自动采集比对和考核人员的抽查相结合及时发现存在的问题。积极探索建立海关贸易管制的长三角虚拟管理中心，实现长三角海关之间密切协作、信息互通和优势互补，提高执法的统一性。

（3）提供贸易风险信息监测预警。上海海关应密切关注主要贸易伙伴国贸易管制政策的变动趋势，对其政策可能给本市相关行业及企业经营产生的影响进行预先评估，及时向市进出口商会、市国际服务贸易行业协会、进出口企业和新闻媒体等发布预警信号，并提供相应的风险提示和应对建议。充分发挥海关统计的监控分析作用，掌握自主品牌和自主知识产权产品、高科技产品、汽车、能源、重要原材料、紧缺消费品等重要商品进出口变动情况，并通过海关统计资讯网以及中国（上海）国际贸易中心网等平台对外公布，减少企业因商品价格、技术标准等方面遭受贸易调查和制裁而引发的风险。（注：柳坤：《金融危机以来美国贸易中的政府管制行为分析》，中共江苏省委党校硕士学位论文，2013年。）

4.系统完善方面

（1）加快企业“证明书”签发系统的升级改造。针对企业“海关注册登记证明书”电子上传的需求以及证明书签发过程中的其他相关问题，上海一直在向海关总署提出相关建议。海关总署已同意对证明书签发系统进行升级改造，并委托上海海关实施相关论证设计和开发。目前，证明书签发系统升级改造项目正在按照相关流程开展，已初步通过技术立项和业务论证阶段，应在选择若干企业试点的基础上，总结经验作进一步完善，及早投入实际应用。

（2）完善海关贸易管制的技术参数设置。针对部分贸易管制措施在H2000系统没有参数提示的问题，建议海关总署在H2010系统中尽快推进通关环节的证件参数调整。当前可以在现有的海关HS编码体系下，由海关总署集中整合法规、归类、审单、技术等部门的力量，开展联合研究和专题攻关，进一步推动贸易管制商品的HS编码化，逐步实现所有管制措施都能在证件管理栏目内有提示。对于确实暂时无法在H2000系统维护的，可比照海关估价系统在H2000系统外挂，关员在审核报关单时可以同时打开外挂系统同步审核。（注：田桂琴：《试论海关落实贸易管制政策的执法风险及对策》，海关内网资料。）

（3）推动进出口许可证件联网监管。目前进口货物涉及相关证书，如进口机电证，无法采用无纸化申报，暂不能享受无纸化在清关速度上的优势。由于监管证件数据联网比对尚未有效实现，进口货物涉及的相关许可证件除商检通关单以外均为纸质验放，尚不具备电子通关的条件。海关总署已明确提出要推动监管证件的电子数据联网传输比对，上海海关应积极配合，主动推进与贸易管制主管部门和口岸其他执法机构的证件联网监管机制，逐步实现电子数据许可证取代纸质许可证模式，有效化解伪造假单证的风险。

（4）探索完善舱单电子数据采集和应用。要充分发挥舱单在物流实际监控中的作用，帮助海关借助舱单实际掌握货物的真实品名以及收发货单位等，确定风险要素并进行信息比对，使货物申报进入监管区能够最大限度地实现“一线放开”的需求。目前的舱单数据尚无法满足贸易统计的基本要求，且舱单数据承载的信息量较小，对于相关贸易管制货物缺乏有效的风险分析和监管依据。对此，上海海关应结合自由贸易试验区建设，积极研究解决舱单电子数据在海关通关管理系统的直接转化和自动比对问题，切实提高监管的有效性和便利化。

5.推进协作方面

（1）整合执法信息共享平台。以上海自贸区建设为契机，加强与商检、工商、外汇等管理部门的信息共享，继续推进“一单两报”“三个一”（一次申报、一次查验、一次放行）等合作项目，真正实现“一个窗口”对外服务，通过技术手段消除部门合作的障碍与藩篱。在此基础上，由上海市口岸办牵头海关、商检等部门，协商研究信息平台的整合与共享事宜，按照简化手续、便于监管、提高效率的原则，对原有的贸易管制执法流程进行评审、归纳和总结，建立完善相关口岸监管部门、外贸管制主管部门可以共享使用的基于电子数据交换的“单一自动系统”。

（2）深化海关内部的执法合作。贸易管制措施的落实涉及海关的各个职能部门和现场业务部门，虽然监管通关部门（或法规部门）是贸易管制措施执行落实的主管部门，但是要真正完全有效地落实这些措施，必须要各个职能部门及现场业务部门密切配合。上海海关应通过职务交流和共同培训等途径，进一步加强贸管部门与归类、监管、审单、关税、统计、稽查、缉私及风险部门人员之间的联系和理解，提高贸易管制执法的合作力量与管理有效性。

（3）加强国际层面的沟通合作。依托WCO亚太培训中心（上海），定期开展贸易管制相关专题项目的研讨与执法争议的磋商，扩大与国外海关的业务交流，并搭建我国海关与外国海关的技术合作平台，将我国相关贸易管制政策、贸易管制商品信息以及关员在贸易管制执法过程中发现的风险信息等均发布在该平台上，实现情报资源共享。同时，充分利用中国海关作为WCO归类研讨成员的优势，派员积极参与制定或修订协调制度商品分类标准，努力通过协商解决贸易争端，切实维护我国的经济利益。