资金是科技创新的保障

2014年，国家统计局、科学技术部、财政部联合发布的《2013年全国科技经费投入公报》数据显示，2013年，全国共投入研究与试验发展经费11846.6亿元，比上年增加1548.2亿元，增长15%；研究与试验发展经费投入强度（与国内生产总值之比）为2.08%，比上年的1.98%提高0.1个百分点。这是我国研究与试验发展经费投入占国内生产总值比重首次超过2%。

研发经费支出是衡量一国在科技创新上努力程度的重要指标。科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，在国家发展全局中应当居于核心位置；科技投入则是创新发展的物质基础。国家财政始终将科技作为重点支持领域，2000年以来，我国研发经费支出以年均23%的速度增长，2009年达到5802亿元，已跻身经费投入大国之列。

从研发经费投入看，虽然我国已进入大国之列，但与发达国家相比仍然存在较大的差距。2007年，世界各国纷纷大幅度增加研发经费支出，研发经费占GDP比重排名为：以色列（4.68%）、韩国（3.47%）、日本（3.44%）、美国（2.68%）、德国（2.54%），中国（1.44%）位列第9位。同部分国家地区以及世界各国平均值的比较来看，我国在科技投入方面仍然存在很大差距。在工业化第一阶段末和第二阶段初，发达国家政府研发投入占GDP的比例均在1%以上，20世纪90年代以来我国财政科技投入占国内生产总值的比重一直稳定在0.5%-0.7%的水平。相比众多国家的财政科技投入水平而言，我国的财政科技投入总量比较低。在工业化第二阶段，除日本外，主要发达国家政府研发投入占全国研发投入的比例均在50%左右，而在第一阶段，政府研发投入所占的比例更高。这表明在工业化的第一阶段末和第二阶段初，政府在科技研发投入中占有重要地位，发挥着主导作用。近年来，尽管我国政府研发投入的绝对量不断有所增加，但占全国研发投入的比例偏低。

虽然科技投入总量大，但人均比差距较大。从人均科技投入经费的比较来看，我国的差距明显。2013年，我国的人均科技投入经费仅为143美元。美国2011年研发投入4360亿美元，占GDP比重的2.8%，占全球研发投入比重超过31%，人均达到1406美元。我国人均科技投入经费不足美国的10%，也仅是韩国的15%。这是由于我国人口众多，科研经费总量的增加对于人均经费增长来说显得杯水车薪，而其中最主要的原因还是我国对科技投入力度的不足，以及我国经济基础的相对薄弱。

我国研发经费投入还存在着结构不合理问题。科技投入结构不合理，基础研究投入比重过低。在基础研究中，我国的投入水平远低于其他国家，与该比重最高的瑞士相比还不及后者的1/5。2001年基础研究、应用研究、试验发展的投入比例为1∶3.25∶14.92。基础研究投入过低的状况一直没有改变。2013年，全国用于基础研究的经费为555亿元，比上年增长11.3%；应用研究经费1269.1亿元，增长9.2%；试验发展经费10022.5亿元，增长16%。基础研究、应用研究和试验发展经费占研究与试验发展经费总量的比重分别为4.7%、10.7%和84.6%，基础研究比重过低。根据全国人大的调研报告，目前我国基础研究经费占科研总经费的比重不足5%，远低于一些发展中大国，与主要创新型国家的平均水平差距较大。比如，2011年我国高校的基础研究经费占高校研发经费约1/3，应用研究则占54%。而科研院所基础研究投入和能力不足，研究层次甚至不如一些创新型企业。基础研究不以任何特定的应用或使用为目的，其研究成果主要是创立新的理论或是对原有理论的验证。基础研究具有典型的公共产品的性质，研究成果的非排他性和非营利性，因此，这部分研究的投入应全部或主要来源于政府财政资金。

中央财政投入力度相对较小，地方财政支出占比较大。2013年，国家财政科学技术支出为6184.9亿元，其中，中央财政科技支出为2728.5亿元，占财政科技支出的比重为44.1%；地方财政科技支出为3456.4亿元，占比为55.9%。地方财政高于中央财政11.8个百分点。

政府所属研究机构、高等学校经费过低。2013年，各类企业研究与试验发展经费9075.8亿元，比上年增长15.7%；政府所属研究机构经费1781.4亿元，增长15%；高等学校经费856.7亿元，增长9.8%。企业、政府所属研究机构、高等学校经费占全国经费总量的比重分别为76.6%、15%和7.2%。高等学校经费比企业和政府所属研究机构分别低69.4个百分点和7.8个百分点。

国外研发经费投入恰恰相反，其特点是：第一，发达国家政府研发投入主要投向政府研究机构和大学。日、德、法、英政府研发投入主要投向大学和政府研究机构。美国政府研发投入则主要投向政府研究机构，其次是产业界和大学，最后是非营利机构。其中，投向产业界的资金呈下降趋势，而投向大学的资金增速最快，这与政府投入向基础研究倾斜，而大学是基础研究的主要执行者有关。第二，基础研究所占比例呈现上升趋势，开发研究所占比例呈逐年下降趋势。以美国为例，政府研发投入向基础研究倾斜，其经费总额和占政府研发投入的比例逐年增加。2000年，联邦政府投入的基础研究经费233亿美元，占基础研究总经费（479亿美元）的48.7%，其中32%、5%、55%、8%分别投向政府研究机构、产业界、大学和非营利机构。联邦政府投入应用研究的经费呈上升趋势，占政府研发投入的比例变化很小。2000年，联邦政府投入的应用研究经费144.6亿美元，占应用研究总经费（550亿美元）的26.27%，其中53%、15%、23%、9%分别投向政府研究机构、产业界、大学和非营利机构。

引进消化吸收再创新投入过低。2009年，我国规模以上工业企业引进国外技术经费支出422亿元，消化吸收经费支出182亿元，比重为1∶0.43，远远低于日、韩等国1∶5-8的水平，是导致生产线升级和产品改进只能依靠重复引进的一个重要原因。

研发经费必须提高资金的效率，我国研发经费的管理和使用上存在着较多的问题。

——没有明确的科技投入战略。政府科技投入和企业科技投入带有一定的不确定性，国家重大科技项目投入在国家发展规划中没有稳定渠道。科技投入管理与调控缺乏有效的资源整合机制。由于缺乏顶层设计和统一规划，带来一系列问题，政府科技投入资金政出多门，往往项目重复和支持不足同在；成果研发和成果应用分离；投入不足与浪费低效并存；科技投入资金管理较为粗放，绩效考评和问责机制薄弱。

——政出多门与钱出多门。据了解，目前中央各部门中具有科技管理职能、涉及财政科技经费使用和管理的有几十家。几家主要的部委在其间扮演了重要角色，比如财政部负责中央财政科技经费预算总体安排，具体核定科研机构运行经费、基本科研业务费；国家发改委和科技部主要负责科研基建经费，国家科技计划项目的立项、资金的分配和管理；工信部、教育部、国家自然科学基金委、中科院等相关部门按照职责分工负责相关项目的立项、资金的分配和管理。科技部有国家自然科学基金、科技支撑计划、“973”计划和“863”计划，中科院有知识创新工程，发改委、教育部、工程院和自然科学基金委也都有各自的科技计划。

——科技专项边界不够清晰，资源分散和重复研究，科研项目重复多头申报。一项抽查结果显示，抽查的133个科技项目，共取得2775项专利、技术标准等成果，其中有547项（占19%）成果存在申请或取得时间早于项目的立项时间，或发明人与项目组成员不一致（成果充抵）的问题。据全国人大的一项调查，某家国家级研究所每年从各部门和地方政府申请项目的渠道有近70个。科研人员反映，一个研究内容相同的课题，有时换个名字就可获得多种渠道资助，最后又可以“一果多用”。

——各类科技平台、中心、基地等名目繁多，资源和设备浪费。科研机构大多是按行政区划和行政隶属关系设立的，缺乏全国一盘棋的统一有效布局。比如，青岛一地就汇集了近20家海洋科研机构。目前，我国由政府支持的科研计划种类较多，国家级的包括国家重点基础研究发展规划（“973”计划）、国家高技术研究发展计划（“863”计划）、国家科技支撑计划、国家自然科学基金等，各省市部委也有自己的科研计划。资源布局条块分割，大型科研仪器设备重复购置，部分仪器设备利用率低，共享机制缺乏。

——侵占、挪用经费频发。全国人大的调研报告指出，2010年以来，审计署在科技支撑计划、科技重大专项等审计或调查中，查处课题单位和科研人员未经批准调整预算、扩大开支范围、挤占挪用科研经费等违反财经制度的问题时有发生。这份调研报告说，课题结余资金、利息管理政策可操作性不强，部分单位虚列支出、突击花钱列支。有些项目负责人还有套取侵占科研经费等违法犯罪问题。新华社记者梳理了近几年审计机关对国家各部委、各省份预算执行和其他财政收支情况发布的数百份年度审计报告发现，涉及“问题科研经费”的至少有39份，科研经费“扩大用途”、“挤占挪用”已成普遍现象，问题均发生于2007年至2012年这五年之内。

科技资金要“用到刀刃上”。2014年1月22日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定改革中央财政科研项目和资金管理办法，使财政科研资金突出助优扶强，流向能创新、善攻坚的优秀团队和符合经济社会重大需求的项目，提高资金配置效率。此次国务院常务会议指出，财政资金应积极支持基础前沿、战略高技术、社会公益和重大共性关键技术研究，建立财政投入与社会资金搭配机制，发挥“四两拨千斤”的撬动作用。同时，政府也应鼓励企业联合高校和科研院所，既搞基础科研，又搞应用研究，促进科学与技术、科技与产业融合，推动成果产业化、市场化。

相当长时间以来，科研人员把宝贵时间和精力耗费在“跑项目”和“过考核”上。为此，此次国务院常务会议要求，要简政放权，简化审批流程。建立公开透明的申报、立项、评审和批准制度，健全绩效评估、动态调整和终止机制。在此基础上，要强化资金监管，建立科研信用“黑名单”制度，杜绝一题多报、重复资助等现象，消除行政化定项目、分资金的弊端。

2014年3月，国务院以国发［2014］11号印发《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（以下简称“11号文”），对改进加强中央财政民口科研项目和资金管理作出全面部署。

——规范项目预算编制，及时拨付项目资金。项目申请单位要如实上报资金、设备、人员等情况。相关部门要改进预算编制方法，完善预算编制指南和评估评审工作细则。评估评审中不得简单按比例核减预算。不得在预算申请前先行设定预算控制额度。劳务费预算应当结合当地实际以及相关人员参与项目的全时工作时间等因素合理编制。项目主管部门要及时批复项目和预算。相关部门和单位要及时合规办理资金支付。实行部门预算批复前项目资金预拨制度，保证科研任务顺利实施。

——规范直接费用支出管理，完善间接费用和管理费用管理。科学界定与项目研究直接相关的支出范围，各类科技计划（专项、基金等）的支出科目和标准原则上应保持一致。要进一步下放预算调整审批权限，同时严格控制会议费、差旅费、国际合作与交流费等费用。

项目承担单位要建立健全间接费用的内部管理办法，合规合理使用间接费用，科研人员的贡献要公开公正地安排绩效支出。

——规范科研项目资金使用行为。科研人员和项目承担单位要依法依规使用项目资金，不得擅自调整外拨资金，不得利用虚假票据套取资金，不得通过编造虚假合同、虚构人员名单等方式虚报冒领劳务费和专家咨询费，不得通过虚构测试化验内容、提高测试化验支出标准等方式违规开支测试化验加工费，不得随意调账变动支出、随意修改记账凭证、以表代账应付财务审计和检查。项目承担单位要建立健全科研和财务管理等相结合的内部控制制度，规范项目资金管理，在职责范围内及时审批项目预算调整事项。对于从中央财政以外渠道获得的项目资金，按照国家有关财务会计制度规定以及相关资金提供方的具体要求管理和使用。

——完善科研信用管理。建立覆盖指南编制、项目申请、评估评审、立项、执行、验收全过程的科研信用记录制度，由项目主管部门委托专业机构对项目承担单位和科研人员、评估评审专家、中介机构等参与主体进行信用评级，并按信用评级实行分类管理。各项目主管部门应共享信用评价信息。建立“黑名单”制度，将严重不良信用记录者记入“黑名单”，阶段性或永久取消其申请中央财政资助项目或参与项目管理的资格。

“11号文”采取了四个方面的措施：一是建立健全统筹协调与决策机制。科技行政主管部门要会同有关部门，切实发挥会商与沟通机制作用，在科技发展优先领域、重点任务和重大项目安排等方面加强统筹协调，形成年度科技计划（专项、基金等）重点工作安排和部门分工，报国家科改领导小组审议后，分头落实、协同推进；涉及国民经济、社会发展和国家安全的重大科技事项，要按程序报请国务院决策。财政部门在科技预算安排方面也要统筹和综合平衡。科技行政主管部门要牵头会同相关部门，在2014年年底前形成科技工作重大问题会商与沟通机制工作规则，并持续实施。

二是明确了新设科技计划（专项、基金等）的有关要求。各部门在设立科技计划（专项、基金等）时，要根据国家的战略需求和科技发展需要，明确计划的功能定位，设定具体的经济社会和科技发展目标、考核指标，以及实施的具体期限，建立滚动支持和终止机制。

三是明确提出健全绩效评估、动态调整和终止机制。各部门要按照科技计划（专项、基金等）的功能定位，优化整合现行各类科技计划（专项、基金等），对定位不清、重复交叉、实施效果不好的，通过撤、并、转等方式进行必要的调整和优化，力求保质量、控数量。目前，中央相关部门管理的科技计划（专项、基金等）优化整合工作已经启动，在2014年的部门预算中已经得到初步落实，下一步还要持续实施、不断深化。

四是建设统一的国家科技管理信息系统。作为实现科技资源统筹协调、优化配置的重要手段，“11号文”要求，到2014年年底要基本建成中央财政科研项目数据库；2015年年底基本实现与地方科研项目数据资源互联互通。中央部门之间、中央与地方之间的信息共享，将会为宏观统筹和项目查重提供强大的技术支撑。

此外，“11号文”还强调要加强相关制度建设。建立健全信息公开制度。除涉密及法律法规另有规定外，项目主管部门应当按规定向社会公开科研项目的立项信息、验收结果和资金安排情况等，接受社会监督。项目承担单位应当在单位内部公开项目立项、主要研究人员、资金使用、大型仪器设备购置以及项目研究成果等情况，接受内部监督。

建立国家科技报告制度。科技行政主管部门要会同有关部门制定科技报告的标准和规范，建立国家科技报告共享服务平台，实现国家科技资源持续积累、完整保存和开放共享。对中央财政资金支持的科研项目，项目承担者必须按规定提交科技报告，科技报告提交和共享情况作为对其后续支持的重要依据。

“11号文”加大了对违规行为的惩处力度。建立完善覆盖项目决策、管理、实施主体的逐级考核问责机制。有关部门要加强科研项目和资金监管工作，严肃处理违规行为，按规定采取通报批评、暂停项目拨款、终止项目执行、追回已拨项目资金、取消项目承担者一定期限内项目申报资格等措施，涉及违法的移交司法机关处理，并将有关结果向社会公开。建立责任倒查制度，针对出现的问题倒查项目主管部门相关人员的履职尽责和廉洁自律情况，经查实存在问题的依法依规严肃处理。

为了明确和落实各方管理责任，“11号文”也有相关要求：有关部门要落实管理和服务责任。科技行政主管部门要会同有关部门根据意见精神制定科技工作重大问题会商与沟通的工作规则；项目主管部门和财政部门要制定或修订各类科技计划（专项、基金等）管理制度。各有关部门要建立健全本部门内部控制和监管体系，加强对所属单位科研项目和资金管理内部制度的审查；督促指导项目承担单位和科研人员依法合规开展科研活动，做好经常性的政策宣传、培训和科研项目实施中的服务工作。

要增加政府研发投入总额，大幅度增加对基础研究的投入。基础研究是技术创新的源泉，它代表和反映着一个国家的科技水平，也是一个国家科技、经济和社会发展的潜力和后劲所在。基础研究同时也带有明显的公共产品的特征，使得基础研究的经费来源主要也是以政府投入为主。从国家科技战略的长远发展考虑，政府应对此承担更多的责任。在政府财政科技投入的资金分配上，应加大基础研究的比例，加大科研基础设施的建设，培养一流的研究。

用政府科技投入政策引导和刺激企业增加科研投入经费。各国政府都在积极探索科技投入的有效方式，选择投入的重点，建立有良好回报的科技投入机制，制定政府法规，鼓励企业增加研究开发的投入。美国的信息高速公路公司计划需投资4000亿美元，其中政府只投资300亿，其余绝大部分的投资政府以规划目标、制定标准、修订法案的办法，引导私营大企业通过竞争分摊。各国还对企业的科技投入实行不同形式的税收减免政策，鼓励企业增加科技开发投入。在一些发达国家，高新技术产品的高附加值及其企业的高收益，吸引了大批风险资本。一方面政府不断完善和规范市场，为高新技术的发展提供了市场融资的条件，如美国就有科技股票和债券发行；另一方面这些国家有较完善的中介服务和大批风险资本家，动员了大量社会资金投入高新技术领域。此外，政府通过制定对风险投入的税收政策、建立风险基金等形式，鼓励高新技术企业风险投入。

建立个人和企业捐赠制度，鼓励个人及企业捐助科研机构和项目。国外发达国家都建立了完善的个人和公司捐赠公益事业包括科研的法律法规、税收等制度。我国要借鉴国外的经验，探索建立个人和公司捐赠制度，调动民间资本和社会资本捐助科研的积极性。在哈佛、耶鲁和斯坦福等大学，捐款早已超过学费总额，成为其主要经费来源之一。2008年全美各大学共收得310亿美元的捐款；2010年哈佛大学的校友共捐款6亿美元，而哈佛的捐赠基金总值已经超过275亿美元；2011年耶鲁大学校友捐款7亿多美元，加上投资回报，截至年底，该校的捐赠基金总额已超过了200亿美元。