西方现代社会变迁与福利国家的演变

二、西方现代社会变迁与福利国家的演变

从西方社会管理的历史发展来看，社会管理成为政府必不可少的职能是福利国家兴起之后的事情。甚至可以说，社会管理是福利国家框架内的问题。这里所说的福利国家是抽象意义上的，与“战争国家”和“守夜人国家”相对。抽象意义上的福利国家存在着这样一些必要的前提：首先，人民的福利是国家的重要目的（与战争国家相区别）；其次，市场经济是存在缺陷的，不能绝对保证人民福利的顺利增长（与守夜人国家相区别）；再次，国家保障人民福利的增进不仅需要对市场经济进行干预，而且需要与公民社会合作，即国家的宏观调控职能和社会管理职能是必要的（与战争国家和守夜人国家都区别开）。只有在福利国家之中，社会管理才能成为基本的社会政治制度。福利国家的诞生和成熟，从一个侧面看，就是社会管理制度逐步成熟和完善的过程，而不同的福利国家类型则可以被视为社会管理基本制度的不同安排。

（一）社会管理与福利国家

当今西方各国都出现了“后福利国家”的改革方案，但这并不意味着福利国家的基本模式已经完全过时。“后福利国家”仅仅是福利国家的管理手段和方法的改变，市场的不完善性以及社会公共事务管理的必要性，决定了以福利国家为基本模式的政府社会管理在本质上仍然充满生机与活力。我们必须返回福利国家的内在宏观机制，来考察它作为社会管理基本框架的历史必然性。

西方国家实行大规模的社会福利政策始于19世纪末，强大的民意和资本主义自我调整的需要，使得西方各国纷纷开始实行以医疗保险和社会保障为主干的社会福利政策。德国首相俾斯麦于1883—1889年制定的“社会保险法”，被认为是现代福利国家产生的主要源头。在20世纪30年代的经济危机背景下，以美国的罗斯福新政为标志，西方各国都开始更多地介入社会福利事务，也就是从这个时候开始，福利国家逐步形成。二战后福利国家大规模膨胀，发达国家奉行涵盖社会保障、医疗健康保险、收入保险、住房补贴在内的全面的社会福利政策，公民“从摇篮到坟墓”的一生几乎都受到福利网络的保护。20世纪六七十年代，肯尼迪政府的“向贫困宣战”和约翰逊政府的“伟大社会”运动更是将福利国家实践推向了顶峰。

20世纪30年代（大萧条）以来，西方各国社会福利政策对于确保全体公民最基本的生活需要的满足、保证经济长时间的良性运行和社会稳定起到了至关重要的作用。然而70年代以后，西方各国普遍受到社会高福利带来的沉重压力，纷纷开始改革。庞大的社会福利政策带来的最大的负面影响就是政府和企业不堪重负，社会经济发展动力减退。高福利积累使得政府和企业背上了沉重的包袱，企业投资积极性下降，创新和竞争能力受挫，经济发展受到抑制。

资本主义发展的内在动力是市场机制激发的个人创造性，西方各国的社会福利制度在很大程度上抑制了积极进取的个人主义。鉴于福利国家的内在缺陷及其带来的大量社会问题，从英国撒切尔政府和美国里根政府开始，西方各国都开始进行改革和调整，通过提高接受福利者的资格、福利项目市场化、适当加重个人负担等措施减轻政府的负担，增强社会自身的福利运作能力。迄今为止，西方各国社会福利政策的调整仍在进行之中，其国家职能弱化、社会市场职能强化的趋势仍然在延续。

（二）福利国家与国家功能

福利国家不仅仅是社会保险、公费医疗，也不仅仅是家庭福利或社会救济计划，甚至不仅仅是社会保障或社会政策，以及它们的总和。福利国家具有政治学意义上的规定性。

福利国家是一种国家形态，福利是这种国家形态的特性，是用来界定国家的。福利国家这种国家形态强化了现代国家的社会功能，所以它是一个政治学的概念，而社会福利则是社会学概念，福利本身更是经济学的概念。当然，这些学科之间彼此并非互不相干。研究社会福利政策的原因、条件和方式，应该注重政治学和社会学领域的理论；研究社会福利政策的效果评估，应该注重经济学领域的理论；研究福利国家的基本意义、制度框架和历史走向，则必须注重福利国家这种国家政治形态的内在变迁逻辑，在此逻辑中，经济环境是国家决策的条件和基础，而社会福利则是国家决策的结果。⁽¹⁾因而我们必须了解在福利国家出现之前，国家以什么样的形态存在，对比历史上曾经出现过的国家形态，有助于我们深入理解作为一种国家形态的福利国家的内在逻辑。

在古代希腊的城邦国家时期，国家有三种基本的政权组织形式——专制、寡头和民主，出现了国家所必需的三个关键要素——强力、权力和权威。强力用于组织对外战争或抵御外侮的武装力量，权力用于对内进行控制和管理的统治，而权威则是国家行使这些力量的合法因素或政治责任。在这三个要素中，有两个要素，即权力和权威，都与现代国家内部的社会功能直接相关。现代民族国家通过社会管理获得政治权威，又利用政治权威来维持对社会的控制。

权力和权威的意义一直在发展变化。古罗马的国家比起古希腊的城邦国家更加强大。罗马利用强力去扩大国家，然后通过法律塑造国家的权力和权威。罗马国家将商业扩张和军事扩张结合在一起，但不太重视国家的社会功能。基督教正是由此获得了从社会低层传播和发展的机遇。从罗马后期到中世纪晚期，西方基督教会为人们提供社会服务，包括救助贫民与赡养老人、儿童，并且实施社会管理，包括进行结婚登记和解决财产纠纷。教会因此成为在千年中世纪中行使国家权力的超国家机器，享受着至高的权威，并具有强大的社会动员力。

中世纪以后崛起的欧洲民族国家要替代教会的政治力量，不仅需要继承古代国家的传统功能，而且还必须承袭或替代教会的社会功能。新兴的欧洲民族国家突出了主权观念、民族观念，基本上以民族居住地为边界，强化国家的主权，不断增强国家的强力、权力和权威。民族主权国家用世俗的力量挑战宗教的力量，其早期的理论大多以传统的国家强力观念来论证国家的必要性。马基雅维利认为，国家首先是对于安全的保障。他主张主权者依靠常备军，用武装力量获得建立统一的新国家的合法性和权威。⁽²⁾布丹区分了国家的对外和对内职能，把主权界定为制定法律、宣布战争、维持和平、执行法规的权力，而把私有财产界定为连主权者也不可侵犯的领域。⁽³⁾当时的民族国家的功能尚未包括属于教会传统势力范围内的社会管理和社会服务。

国家社会功能的世俗化经历了一个很长的发展过程。个人需要人身保护、需要为了利益而和其他人交往，于是人和人的群体以及人和人之间的交易关系和责任关系开始引起思想者们的重视。近代自然法理论兴起以后，人站到了历史舞台的中心地位。霍布斯把人看成自然的动物，他们之间交换和交往的结果是产生了社会。在社会中，“每个人都应当力图使自己适应其余的人”⁽⁴⁾，社会就是私利协调和汇总的场所。

霍布斯是近代个人主义之父，自他之后，个人具有完全独立的价值，不再是国家的工具，而成为国家目的。人为了自己的利益而结成社会，组织成国家。“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利。”⁽⁵⁾个人主义的兴起必然导致社会契约论的盛行，社会契约论从根本上改变了人们对国家权威和合法性的基本认识，即国家应当是被动的，听命于人民的集体意志，人民可以根据集体的利益赋予国家以适当的功能。

从卢梭的“社会契约论”到“公民享受国家福利的权利”，仍然存在着一个历史过程。在此过程中，欧洲各国逐渐转向民主政体，当然这种转变并不平衡。在尚未形成民族国家的德意志，国家被认为是一种至高无上的绝对理性。黑格尔说，国家的目的应当是以公共的和军事的设施保护共同的财产。在黑格尔看来，这种国家绝不是功利主义的机制，不需要涉足于提供公共服务、实施法律、充当警察、协调工业和经济利益，这些都是公民社会的职能。国家是绝对理性的，是精神的必然存在，是上帝在世界上的足迹。国家为公民社会提供的是道德依据和行为监督，公民社会是国家借以实现其道德目的的工具。在黑格尔眼里，国家仍然是目的，社会才是工具。现实社会必然要让位于统一的、强大的德意志民族国家利益。为了这个目的的实现，君主和国家可以凌驾于社会之上。⁽⁶⁾

在现实政治中，德国不仅利用军事强力实现统一，而且对社会实行了管理，从而产生了被某些人视为“福利国家”起源的德国俾斯麦社会保险法。俾斯麦政府动用国家力量干预社会，是非常时代和非常压力的结果。无产阶级的出现和日益贫困化使得阶级矛盾和阶级斗争日趋复杂和激烈，因此国家动用强力来维持稳定，结果却使国家作为阶级斗争和阶级统治的机器的作用日益明显。恩格斯指出，国家绝不是什么“伦理观念的现实”，国家是表示“这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量就是国家”⁽⁷⁾。

在恩格斯看来，国家的本质特征是和人民大众相分离、凌驾于人民之上、在阶级对立中代表统治阶级的利益，是统治阶级的机器和工具。它按照地区设立公共权力（如监狱和各种强制机关），通过捐税和发行公债，来维持其统治。作为阶级统治工具的国家遇到了普选制带来的新问题，恩格斯认为：“随着无产阶级成熟到能够自己解放自己，它就作为独立的党派结合起来，选举自己的代表，而不是选举资本家的代表了。”⁽⁸⁾马克思、恩格斯的理论在国家社会功能的发展方面具有划时代的意义。此前，社会要么是自我实现的场地，要么是君权神授者的工具或舞台，但是马克思、恩格斯之后，尽管国家仍然是阶级统治的工具，但是被统治阶级开始认识到自己的力量，开始选举自己的代表，进行政党斗争和议会斗争，迫使有产阶级的国家发展社会调节机制——国家开始被赋予了新的职能。

（三）福利国家与工业化时代

从国家具有基本的社会职能一直到福利国家形成，工业革命发挥了重要作用。一方面，工业化使市场经济全面扩张，逐渐成熟的市场经济将人和人之间的关系完全变成赤裸裸的利害关系。一切不符合竞争需要的个人都被无情地抛弃，周期性失业随之而来，而且产业结构调整会淘汰技能过时的工人，这些都会使他们失去工作，丧失生活来源，但同时也逼迫他们组织起来，反对社会制度的不公正与不合理。另一方面，工业化也大大地增加了社会财富，进而增加了政府的税源，使政府代表国家加强对社会进行全面的管理与控制成为可能。

在不同的国家，基于历史和社会的原因，政府采取了不同的社会政策。但社会政策所针对的社会问题却是工业化社会所共有的：由于年迈、疾病、伤残、失业等原因造成的收入损失或生活无着落，不仅是工业社会中个人的问题，而且成为普遍的社会问题，对社会的基本秩序构成严重的挑战。

只有民族国家而没有工业化，国家并不必然走向福利国家的形态。英国的发展历程非常鲜明地反映了工业化对国家变迁构成的重大冲击。英国在17世纪初通过实施“旧济贫法”，重新划分了15000个教区，加强中央政府的社会行政管理。此前，贫民安置主要是各教区的职责。“旧济贫法”潜在的政治对手是罗马教会。民族国家在英国的发展以国家对罗马教会的挑战、英国教会的国家化、教区的重新划分，以及世俗政府的社会行政功能的强化而实现。英国中央政府通过剥夺教会的社会功能，在解决社会贫困问题的同时发展了主权国家的社会管理机制，从而扩大了国家的管理、增加了国家的力量、提高了国家的权威。从这个意义上讲，西方福利国家的源头在民族主权国家形成之初。⁽⁹⁾

如果英国没有工业化，也就不会出现工业化所引发的新社会问题，“旧济贫法”式的社会政策完全可以实现传统农业社会中的社会管理职能。但工业化所带来的巨大社会变革，迫使政府必须更新对社会需求的认识，以新的治理观念和政策取代旧的社会管理模式，最终导致国家功能观念的历史性变革和国家行为方式的根本性转变。变革的根本在于，工业化带来的老、伤、病、失业等社会问题，不可能继续通过传统的家庭、教会、行会和慈善机构提供的社会服务而得到妥善的解决。“人们在面临着工业社会的风险，而社会服务机构还只适应于农业社会。”⁽¹⁰⁾

工业化改变了西方国家的社会结构，新的社会结构存在着新的宏观缺陷，需要国家去解决。从前针对穷人的政府救助已经不能满足工业社会的需要，必须将政府的保护扩展到全社会。政府无须再区分“诚实的穷人”与懒惰的流浪汉，他们都变成了工业化的牺牲者。这一概念上的转变使政府在名义上可以凌驾于资本主义社会之上，承担通过救济和保护贫民来维护整个社会安定的责任。公民由于享有了政治权利，所以也就能够争取政府保护的社会权利。个人的社会需要成了国家的职责，个人的社会需求的改变成了国家社会职责变化的依据。

国家不仅被赋予新的责任，而且需要有新的办法，提供适合于缓解工业社会风险的服务。德国的“社会保险法”是不同于英国传统的、适应工业化社会的新思路，与德国独特的历史传统密切相关。“社会保险法”也负担着统一国家和社会的政治功能，但德国面对的主要对手已经不再是教会，而是各地方的分离主义倾向和资产阶级与无产阶级的对立与冲突。德国必须通过社会职能的强化去挽救脆弱的统一。但社会条件发生了变化，“社会保险法”有自身的创新。英国式“新旧济贫法”的补救模式，以救济贫民和预防贫困为主旨，将政府的支持扩大到全民，政府是救济者；德国“社会保险法”体现的政府社会管理功能着力实现阶级调和，政府以协调者的面貌出现。

在社会实践方面，在欧洲（乃至整个西方）的国家社会功能领域就出现了两种不同的模式或方法：一种传承英国的“济贫法传统”，以有选择地补救和扶助贫困者和贫困家庭作为政府社会功能的基本出发点，进而扩大到把国家的社会保护网扩大到覆盖所有在工业社会可能遭遇社会风险的人群；另外一种则因袭德国的“社会保险法”传统，以制度性的阶级调和作为政府社会干预的基本措施，在阶级之上另外建立起一套机制，使社会各有关成员都为工业社会的风险承担责任。这两种模式在相互借鉴与补充的基础上遵循着自己的轨道发展，并且影响了整个世界：美国和东亚的一部分地区在工业化社会到来以后，以“济贫法”传统为依据，审慎地扩大政府的社会管理职能；而西欧大陆的周边国家，则已经或正在建立以阶级和代际合作为基础的社会保险机制。这两种不同的模式的根源就在于英国和德国在民族主权国家发展过程中那一百多年的时间差：统一的民族国家政权对工业化早期的社会现实作出进行社会的干预的决定，就产生了济贫法；统一的民族国家政权对大规模的工业化社会的矛盾作出进行社会干预的决策，就产生了“社会保险法”。⁽¹¹⁾

20世纪30年代的大萧条彻底更新了西方国家的基本功能和社会管理的定位。在凯恩斯主义的影响下，威廉·贝弗里奇爵士在他最具有影响力的著作《自由社会中的充分就业》中明确地提出：“保护国民免于大规模的失业……这必须确定无疑的是国家的职能，就像国家现在保护国民免于来自国外的威胁和来自内部的强盗和暴力的威胁一样。”⁽¹²⁾西方资本主义国家都已充分认识到，市场的不完善和社会的无力量，必须通过国家权力，保护国民免于社会风险，这种保护已经成为国家观念中必不可少的组成部分，成为政权合法性和政府权威的基本依据。国家对内的社会保护职能与国家的对外职能具有同等重要的地位，已经成为现代工业国家的共识。这种共识具体地体现在三个主要方面的政策上：一是由政府出面提供与个人及家庭收入相应的最低收入保障，二是政府有责任帮助个人和家庭抵御社会风险（如疾病、老龄和失业）可能带来的危机，三是政府保证所有的国民个人（无论其社会地位的高低），享受尽可能最好的，没有确定上限的社会服务。这三个方面的政策的发展导致了福利国家的出现和三个方面政策的不同组合，余下的问题不再是政府干预的必要性，而是干预的方式和方法。⁽¹³⁾

福利国家强化了现代主权国家的社会功能。主权国家对于社会的干预有三个决定性的因素：一是国家合法性的构成，二是国家对于工业社会需求的认识和承诺，三是国家在工业化时代调动财源的能力。这三个因素几乎是同时发展，共同成为福利国家发展的主要原因。工业社会提供的新财富，以及国家通过税收制度对这种财富的调动能力使得国家获得了实施大规模社会管理的能力，国家社会管理的方式和重点取决于国家对工业社会需求的认识和承诺，而这种认识和承诺又作用于国家的合法性体现方式：国家的决策机制决定国家的社会管理模式，国家的社会管理的结果可以导致国家权威和合法性的强弱高低。⁽¹⁴⁾

（四）福利国家与政治制度

福利国家通过再分配转移社会财富的数额十分惊人。有两种比例充分说明了西方国家的这种情况。其一，如果说普选制产生的政府是社会再分配的工具，那么可以根据使用国家的社会转移支付占平均所得税的比率，来观察国家社会职能的大小：20世纪80年代福利国家大规模改革之际，在美国，社会转移支付率仅占平均税率的30．7%，而西德则占到55%，瑞典和英国甚至达到78%以上。其二，世界公认瑞典和英国为“典型的福利国家”，很大程度上是由于社会福利占国家职能比重偏大的缘故。如果从国家社会转移支付占国民生产总值的比例来看，那么这一比例在英国是34%，在欧洲大陆福利国家占到44%，在瑞典和丹麦甚至占到了53%。⁽¹⁵⁾

福利国家转移社会财富的这种能力与其政治制度结构密切相关，但福利国家转移社会财富的能力，并不一定与政府规模成正比，甚至不一定与政府中福利部门占政府机构比例成正比。也就是说，福利国家转移社会财富能力大，并不必然意味着需要一个规模庞大的政府来实现，也不必然意味着政府内部专司福利的职能和机制占据了政府的大部分。福利国家小并不意味着福利少，政府规模大也未必能给予公民很高的福利，关键在于福利国家本身有一套特定的制度安排。

福利国家所需要的国家基本制度的改变是民主制度的强化，民意在福利国家中体现为利益的认同。这与民众对传统国家，尤其是“战争国家”的认同相区别。战争国家并不一定以军国主义作为意识形态，但却要求臣民认同某种总体性的使命，并为之牺牲个人利益。但在欧洲，战争（尤其是二战）的残酷与无常，使人们更加向往美好的生活、良好的营养、充分的就业和全民的福利。二战后，西欧各国由于在安全上受到美国的保护，得以减少国防开支，加大社会投入，由此直接导致了国家社会福利功能的扩大和发展。因而，“福利国家”在国家的认同基础和运作机制上与“战争国家”相对立，给国民提供完全相反的条件：发展经济、充分就业、老年生活保障，进而根据各国的国情提供全民最低收入保障。

与“战争国家”相对立，福利国家转向追求福利的最大化，普选制的实现强化了这种导向。福利国家是由民主机制的发展、多数投票权的推行促成的。许多研究福利国家的理论家都倾向于这样一个结论：民主普选制度中各个利益集团之间的相互作用推动了福利国家在二战后的发展。无论是持何种意识形态立场的政党，只要关注社会安定和经济稳定发展，就会发现福利国家是必然选择。只不过社会民主党人更愿意在福利国家中增加社会再分配的力度，而自由民主党人则更愿意在福利国家的项目中加进支持和培育资本主义市场机制的内容。因而，福利国家本身必须包含一种多元博弈的政治机制，在各派力量共同努力下形成的福利国家是一个非常复杂的利益结合体。

在竞争性民主框架内，为了争取各种各样的选民的支持，福利国家发展成为满足各派利益的机器。各派政治和社会力量都向福利国家的政策中添加符合自己利益的规则，也都会在福利国家里找到自己不喜欢却也难以改变的东西，结果使得福利国家变成一台利益错综复杂的机器。但正是在这种复杂的利益博弈机制当中，福利国家的内在缺点逐渐暴露出来：一方面，福利的普及（广度）与公民的资格（身份）构成了一对矛盾；另一方面，福利的质量（深度）与国家、社会、经济的活力构成了另外一对矛盾。福利国家中的制度安排和政策设计始终受制于这两对矛盾。