体制转变与民族经济

建立和完善社会主义市场经济体制是加快民族经济发展，促进各民族共同繁荣的必由之路。民族地区在由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，要充分利用各种有利条件，努力克服不利因素，尽快建立起能促进民族经济发展的市场经济体制。

一、计划经济体制与市场经济体制

中国共产党第十四次全国代表大会明确提出了我国经济体制改革的目标，是建立社会主义市场经济体制。这标志着我国的改革开放和社会主义现代化建设进入了一个新的历史发展时期。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这是从计划经济体制向市场经济体制的重大转变。

计划经济体制与市场经济体制是两种不同的经济体制。

计划经济体制是人们按照计划经济客观规律的要求而建立的一整套组织管理经济的制度和方法，中央计划部门通过各种计划、专业管理部门，用计划指标安排资源配置。计划经济体制是在20世纪初产生的，它在前苏联和我国经济建设初期，曾发挥过积极的作用，在较短的时间内实现了工业化。但随着经济条件的变化，高度集中的计划经济体制越来越不适应经济发展的需要，必须加以改革。

市场经济体制，是指通过市场机制来配置资源的经济体制，它要遵循价值规律、供求规律和竞争规律。市场经济是建立在社会化大生产基础上的发达的商品经济。商品经济的发展先后经历了偶然的商品交换、简单的商品经济、发达的商品经济等几个阶段。在前两个阶段里，自给自足的自然经济占主导地位，市场机制在社会经济生活中还不能起到资源配置的作用。不仅商品生产的规模小，生产者都是以产定销，不重视市场的供求状况，生产什么就卖什么，相当部分的生产者是为买而卖；在发达的商品经济阶段，市场在社会经济中居于主导地位。从宏观上看，市场机制对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化；从微观上看，人们的一切生产、储蓄、投资、消费等活动，都与市场息息相关。只有这种发达的商品经济，才是市场经济。

市场经济及其体制，它不姓“社”，也不姓“资”，资本主义可以利用它，社会主义也可以利用它。社会主义经济的本质，既不是自然经济，也不是产品经济，而是市场经济。因此，我们在理论上应该理直气壮地承认它，并在实践中加快发展民族地区市场经济。在由计划经济体制向市场经济体制的转轨过程中，占全国国土面积64.3％的民族自治地方的市场经济发展如何，民族关系处理得如何，将会直接影响到我国市场经济体制的建立，影响到我国第二步战略目标的实现。

二、民族地区发展市场经济的重要意义

建立和完善社会主义市场经济体制是我国人民的正确选择，是进一步解放和发展社会生产力，振兴中华的必由之路，也是增强各民族团结、巩固和发展社会主义民族关系、促进各民族共同繁荣的必由之路。“加快由计划经济体制向市场经济体制的转轨，扩大市场机制调节的范围，增强市场机制调节的作用，进一步深化改革，扩大开放，必将会对民族发展和民族地区经济社会发展带来深刻的影响。”少数民族和民族地区发展市场经济具有重要意义，具体说就是：

——有利于加速民族地区潜在的资源优势，全面转化为现实的经济优势。过去在计划经济体制下，国家对水利电力、林产品、矿产品等是低于价值的价格调拨，忽视了民族地区产业结构、产品结构的特点，造成民族地区创造财富的流失，民族地区创造的价值无法在民族地区实现的现象。这种政策性价值转移，形成民族地区经济长期“出血”，与民族地区靠中央财政补贴过日子，占用大量投资而使用效益极差的“输血”现象，形成恶性循环。向市场经济转轨，给民族地区经济带来了历史性的发展机遇。市场经济要求遵循价值规律，要求尽快调整不合理的价格体系，并通过市场的作用，使各种商品的价格真正反映价值和市场供求关系。随着市场机制作用的增强，市场行为的规范化，以及计划调节价格的弱化，上下游产品价格的理顺，民族地区在区域分工中的不利地位将得到根本改变。市场经济从根本上能改变过去那种“出血”、“输血”的畸形发展状况，使民族地区经济走出越“出血”越穷，越穷越“输血”的怪圈。市场经济的发展，还将有利于打破民族地区资源转换的封闭系统，发挥民族地区自然资源富集的优势，使民族地区的资源优势转换成经济优势。

——市场经济的发展有利于使我国各少数民族由传统民族转变为现代民族。资本主义国家和民族的现代化进程是随着工业文明和现代经济的发展而得以实现的。我国的少数民族是由解放前的前资本主义各种形态直接过渡到社会主义社会的。由于历史和自然的原因，我国的许多少数民族虽然在名义上成为社会主义民族，但是经济文化还十分落后。市场经济是我国民族地区和少数民族摆脱经济文化落后状态，实现社会生产力发展，转变为现代化民族的必由之路。随着国际国内统一的、开放的市场的形成，以及由此产生的人口流、信息流、资金流，必将冲破长期以来民族地区自然经济、产品经济的禁锢，从根本上改变过去那种自给自足和闭关自守状态，并呼唤新的价值观、消费观、新的思维方式和行为方式，最终从政治经济、文化素质、心理状态、民族意识等多方面多层次消除和发达地区、先进民族的差距，实现各民族共同繁荣。

——向市场经济体制转轨，有利于民族地区对外开放的扩大，加快沿边开放步伐，扩大民族地区与周边国家的经济技术贸易的交流与合作。市场经济是开放经济，它必然打破地区和部门之间的分割状态，实现城乡市场、国内市场与国际市场的紧密结合和相互衔接。进入20世纪90年代后，随着我国改革开放的不断深入，国务院于1992年决定进一步开放13个边境城市，并先后在13个城市建立边境经济贸易合作区。同时，对内陆地区的省会（首府）城市昆明、贵阳、银川、南宁、乌鲁木齐、呼和浩特等实行沿海开放城市的优惠政策。这标志着我国的沿边开放进入了一个崭新的发展阶段。沿边开放，为边疆民族地区经济带来新的生机。短短几年就使昔日冷清的边关变得商旅云集，人声沸腾，边境贸易额大幅度提高，资金、技术劳务出口不断增加。现在，我国内陆边境线上已有182个国家级口岸，地方级口岸159个。沿边开放，吸引着世界各地的人们前来经商贸易，进行经济技术交流，使广大边疆少数民族地区由对外开放末端一跃成为开放的前沿，与沿海、沿江开放遥相呼应。沿边开放战略的实施，推动着民族地区对外开放和边境贸易的发展。全国边贸总额已由1989年的10.6亿美元，发展到1993年的50亿美元，对促进当地的发展和建设起到了重要的作用。沿边开放战略的实施，还为民族地区开拓国际市场提供契机，民族地区应该把握这个机遇，充分利用国际国内两个市场，两种资源，优化资源配置，积极参与国际竞争和国际经济合作。

——向市场经济转轨，有利于民族地区产业结构的优化，根据市场的原则和市场的需要，加速现存的传统产业和新产品的改造，开发新技术，开发新产品，推动企业集团的组建，形成民族地区的主导产业、优势产业。向市场经济体制转轨，有利于理顺民族地区的产权关系，使民族地区的企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场的主体，加快民族地区现代企业制度的建立。向市场经济体制转轨，有利于促进民族地区非国有经济的发展，东西部的互补互促、互利互惠、合作开发，共同发展。

总之，加快民族地区由计划经济向市场经济的转轨，将使我国民族地区的经济整体素质和各族人民的生活水平上一个新的台阶。

一、有利条件分析

1．党的十一届三中全会以来，民族地区同全国一样，对束缚社会生产力发展的高度集中的、僵化的计划经济体制进行了改革。从农村到城市，从生产领域到流通领域，从微观搞活到宏观加强管理，从所有制形式、经营方式到政府职能转变，从沿海开放到沿边开放，都进行了不同程度的改革。在农村和牧区实行了家庭联产承包责任制和牧区草原双承包制，发展了乡镇企业；城市改革围绕增强企业活力为中心环节，实行了承包经营责任制；非公有制经济有所发展；对外开放和横向经济联合步伐加快；对计划、财政、金融、投资、物资、流通、劳动、工资、价格等管理体制进行综合配套改革，缩小了直接管理的范围，减少了指令性计划，市场配置资源的作用逐渐增强。

尤其90年代后，民族地区加快了经济体制改革步伐，一些地县（市）相继被国家确定为改革开放试验区和试点，并已初见成效。内蒙古呼伦贝尔盟经济体制改革试验区，1992年以流通体制改革为突破口，以转换企业经营机制为重点，进一步加大了试验区改革的力度，加快了改革的步伐。呼伦贝尔盟把商业、粮食、供销、物资、外贸等机构合五为一，重新组建企业管理委员会，统管企业的发展。全盟国有商业企业全部实行“四放开”经营。有13个旗（市）、82个企业进行了七种形式的转换经营机制的试点工作。内蒙古乌海市经济体制改革试验区在经历了试验起步、破题攻坚两个阶段后，1992年进入了以建立市场经济体制为目标的全面配套改革阶段。在企业改革、产业结构调整、市矿联合及机构、粮食、住房、社会保障体制等方面的改革取得了新的进展。宁夏南部山区各县普遍推广了“同心县流通改革试验区”的经验和做法。吉林省延边朝鲜族州首府延吉市，被吉林省批准为少数民族经济开发区。其他如贵州黔东南苗族侗族自治州的林业改革，湖北恩施土家族苗族自治州的农业综合开发试验，甘肃临夏回族自治州临夏市的流通改革及个体经济发展等都有突破性的进展或取得阶段性的成果。1994-1997年，国家民委和国家体改委等部门先后批准内蒙古呼伦贝尔盟和乌海市、新疆伊犁哈萨克自治州、青海格尔木市、甘肃临夏回族自治州、贵州黔东南苗族侗族自治州、吉林延边朝鲜族自治州、四川凉山彝族自治州的西昌市，湖南湘西土家族自治州的吉首市等9个盟州市作为民族地区建立市场经济体制和综合试验点。1994年5月，国家民委和国家体改委在关于民族地区建立改革开放试验区的文件中指出，试验区要充分发挥资源、地缘和人文优势，加强同国内外经济发达省市的对口支援和横向经济联合，探索经济发展的路子。通过扩大对邻国及其他国家的贸易和经济技术交流，探索民族地区对外开放的新途径。根据民族地区在改革和发展中普遍存在的财政困难、资金短缺、企业亏损、产业结构不合理、乡镇企业发展缓慢、贫困人口多、人才流失严重等问题进行探索，寻找解决的办法和途径。有关省、自治区对改革开放试验区给予了一定的特殊政策。上述试验区和试验点的确立和实践，为民族地区向市场经济体制的整体转轨摸索了宝贵的经验，创造了有利的条件。

2．民族地区经济发展加快，经济实力有所增强，具备了一定的经济基础，为民族地区向市场经济体制转轨提供了物质条件。1994年，民族自治地方的工农业总产值达到5771亿元，其中，工业产值3777亿元，农业总产值1994亿元；钢产量达到494万吨；生铁产量达到537万吨；原煤产量14860万吨；原油产量1466万吨；发电量1108亿千瓦小时；国有独立核算工业企业固定资产净值达1560亿元。很明显，民族地区经济运行机制的加快，市场机制调节作用的加大，现存的生产要素必将得到更为有效的配置，有着更大的活力，从而获得更快的发展。

3.1993年以来，国家为了改变我国东西部经济发展不均衡的现状，对西部地区的经济发展给予了优惠政策扶持。主要有：允许西部各省区在陆地边境口岸建立外贸代理机构，直接进行对外贸易，享受当地优惠政策；对西部地区的水利、交通、航空、通讯等基础设施和能源、原材料等建设项目，给予适当倾斜。国家确定项目的地方配套资金比例可低于东部地区，对符合国家产业政策的地方自建项目，如果建设条件落实，可纳入国家投资规模。对国有企业自建的生产性项目、市镇公共设施、教育建设项目，其投资规模放开；利用国际金融组织低息贷款和国外政府贷款的项目，优先在西部地区安排。建设债券规模的分配，照顾西部地区。各类扶贫开发资金，适度向西部贫困地区和少数民族地区倾斜。增加西部地区地质勘探经费，为西部地区大规模资源开发做好准备；为促进西部边疆和少数民族地区的经济发展，国家将努力抓好黄河、长江上游多民族地区生产建设区域的开发工作；西部地区工业企业的统配产品，可适当增加地方留成的比例。对民族地区的固定资产投资方向调节税，实行优惠政策。

90年代后期，国家为了促进区域经济协调发展，更加重视中西部地区的发展，实施有利于缩小差距的政策措施，包括：加强中西部地区资源勘查，优先安排资源开发和基础设施建设项目，逐步增加财政支持和建设投资；调整加工工业布局，引导资源加工型和劳动密集型的产业向中西部地区转移；理顺资源性产品的价格，增强中西部地区的自我发展能力；改善中西部地区的投资环境，引导外资更多地投向中西部地区；加强东部地区与中西部地区的经济联合与合作，鼓励向中西部地区投资，引导人才向中西部流动等。可见，随着国家优惠政策措施的逐步落实，将会大大加快民族地区市场经济的发展。

二、不利条件分析

市场经济体制的建立是一项极为复杂的系统工程，是一个较长期的历史过程，在由计划经济向市场经济的转轨过程中，由于历史上遗留下来的民族间的经济社会发展差距的存在，民族地区生产力水平低下，生产生活条件差等因素不仅不可能在短期内消失，而且还可能产生种种摩擦，出现许多新情况、新问题和新矛盾。这就增加了民族地区体制转轨的难度。归纳起来，民族地区向市场经济体制转轨，受到以下几个因素的制约。

1．落后的基础设施的制约。民族地区交通不便、信息不灵、流通不畅、对各种生产要素的吸引力弱，在市场竞争中处于劣势。我国的大部分少数民族地区居住在高原山区和内陆边疆，地形地貌复杂多样，自然屏障重重，造成了交通不便、运输距离长，道路施工难度大，运输手段单一。目前，民族自治地方铁路通车里程约占全国的25%，公路里程仅占全国的27%；而且铁路技术标准低，通过能力弱，公路质量差，等外路比重大，现仍有20％左右的乡镇不通公路。邮电通讯方面，目前民族地区邮路总长度还不到全国的20%，有许多地方不通电话。一些边远地区信件往返时间超过一个月。能源方面，发电量仅占全国的10％左右，农村人均用电量仅为全国平均水平的50％左右，全国数十个无电县绝大部分在民族地区。

2．社会分工不发达的制约。社会分工是商品经济的基础。社会分工，使劳动产品成为商品，各行各业互为市场。市场扩大的基础在于社会分工的深化。我国少数民族地区的社会分工因生产力水平低而很不发达。解放前，一些少数民族，包括鄂伦春、鄂温克、德昂、怒、拉祜、佤、布朗、景颇、基诺等民族还不同程度地存在着原始公社制度残余。一部分少数民族地区没有经历过人类历史上的第二次社会大分工，手工业还没有从农业中分离出来。一部分地区虽然有了手工业，但长期停留在低级阶段，就连手工作坊也为数不多。解放后，民族地区的社会分工有了跳跃式发展，工业、商业有了较大发展，但远远落后于全国平均水平。1994年，工业产值在工农业产值中所占比重，民族自治地方比全国低17.6个百分点。民族地区社会分工的不发达，既制约着商品供给的种类、数量和质量，也制约着市场需求的结构和规模，影响市场经济的发展。

3．民族地区与东部沿海地区比较起来，经济实力显得明显不足，差距拉大。少数民族地区长期处于自给自足甚至自给不能自足的状态之中，经济实力弱。解放后，少数民族地区在国家的扶持下，如60年代中期开始的“三线建设”，增强了民族地区的经济实力，但与东部沿海地区比较起来，经济实力显得明显不足。1990年五个自治区GNP的总和仅为1016.8亿元，比广东一个省还少31%。而且，近年来民族地区经济发展水平与发达地区差距呈扩大趋势，使得民族地区的总体经济实力大大降低。市场竞争最终取决于经济实力的强弱，民族地区的总体经济实力较弱，使其在全国统一市场的竞争中处于不利的地位，从而制约其市场经济的发展。

4．市场发育程度低，市场的组织形式、机制、功能、结构还不完备。民族地区的市场发育还处于初级阶段，现有的市场还只是低水平低层次的市场。从市场的种类及其组织形式来看，大多数是消费品市场和生产资料市场，专业市场、批发市场少；生产要素市场刚刚萌芽，金融、劳务、信息、房地产、证券等要素市场还没有建立起来；市场营销规模和市场容量小，市场活力不足，竞争力不强。

民族地区市场发育程度，突出地表现为经济的货币化水平低和交换的原始性。经济的货币化是指国民经济中货币使用领域的泛化，它意味着非货币化（自给自足或物物交换）部门的货币使用在时间和空间上的扩展。货币化有两层含义：货币量化，指在国民经济中货币经济份额的扩大；货币深化，指货币功能的转变及相应的金融体制改革。经济货币化是衡量一个国家或地区经济增长与发展的一个重要指标。货币化程度越低，表明自然经济与实物经济比重越高，市场发育水平越低，反之，货币经济和市场发育水平越高。一般来说，发达国家的货币化程度高于发展中国家，城市高于农村。据测估，“世界主要发达国家，经济已基本货币化，一些发展中国家尤其是非洲、东南亚、南太平洋地区，经济的货币化程度在60%-80％之间，尼泊尔经济的货币化程度不及40%”。从货币量化来说，我国城市经济活动已高度货币化，非货币经济活动主要发生在农村。尤其在我国的少数民族地区，经济的货币化程度很低。据对云南省禄劝彝族苗族自治县撒营盘镇撒老乌村1988年10户彝族农民家庭收支的抽样调查，全年总收入中货币收入只占35.3%，总支出中货币性支出也只占44.3%。

在我国的少数民族地区，不仅货币的量化水平低，而且长期以来货币没有得到深化。一方面，货币还没有能真正发挥价值尺度和流通手段的作用，现实生活中，货币还不是唯一的流通手段甚至还不是第一流通手段，手中有了货币还不一定能买得到东西。在一些边远的民族地区，连起码的小集贸点和小商店都没有，加之交通不便、流通网络的残缺不全，人们手中有限的货币很难兑换成商品，往往要走很远的山路去买东西。另一方面，大多数少数民族聚居地方的货币职能还只是传统型的受抑制的职能，还没有具备现代型的被深化的货币职能。

5．传统思想观念意识的制约。由于内陆封闭型经济的长期存在及其影响，少数民族及民族地区市场观念淡薄，自给自足的自然经济、产品经济观念仍较严重，诸如轻商观念、安贫乐命、不求进取观念、宗法观念、闭关自守观念、平均主义思想等等。在一些少数民族聚居地方，人们“知足长乐”，穷不思变，害怕承受风险。缺乏开放观念、担心“肥水流入外人田”。在某些地方，“共产党不会饿死人”的思想观念不仅延续至今且有进一步强化之势。面对改革开放和发展市场经济的大潮，一些少数民族地方的领导干部思想僵化。对于自身的经济落后总强调客观原因，缺乏使命感、责任感和危机感。诸如此类的各种思想框框，束缚了人们的思想与行动，成为民族地区发展市场经济的障碍。

民族地区在由计划经济向市场经济体制的转换过程中，应该充分利用有利条件，努力克服不利因素的制约，加快经济体制改革的步伐，尽快建立起能促进民族地区经济发展的市场经济新体制。

从计划经济转变为市场经济，涉及到经济体制的方方面面。自1994年以来，我国在财税、金融、价格、计划、外贸、投资改革等方面迈出了重大步伐。从改革的难度及影响方面来说，财税体制改革是整个经济体制改革的中心环节，它对国家的经济形势和少数民族地区的经济发展产生了重大影响。

财税体制改革是建立市场经济体制的客观要求。加快财税体制改革可以从体制构成和财力诸方面促进市场经济体制的建立。纵观世界市场经济国家，财政税收政策及其体制是政府调控经济的两大政策工具，没有一套适应市场经济体制要求的财税体制很难说能够建立起高效、公平的市场经济体制；即使市场经济体制已经建立，没有一套有效的财税政策及体制的调控机制，这样的市场经济充其量是一种不完善、缺乏效率的市场经济体制。因此，要加快市场经济体制的建立，就必须加快财税改革的步伐。

一、改革前的财税体制及其利弊分析

1．财政体制。民族地区财政管理体制是国家规定民族地区财权与事权划分及其财政管理方式的制度，是我国对少数民族聚居地区实行民族区域自治制度、妥善处理民族关系问题的重要体现。建国50多年来，我国的财政管理体制随着政治经济形势的发展，曾经进行多次改革，民族地区财政管理体制也随之演变。50-70年代，基本上是实行高度集中的“统收统支”的财政管理体制，80年代后主要实行“分级包干”为主的财政管理体制。每一次改革，国家都对民族地区在体制上给予了照顾，同时设立多种专用资金，用以支持民族地区各项事业的发展。比如：1980-1991年，用于民族八省区的该项资金累计达36亿多元；1983年设立的“支持‘三西’农业建设资金”，每年2亿元（其中宁夏的西海固地区属民族地区）；1990年设立的“少数民族贫困地区温饱基金”，从1990-1993年，共安排温饱基金总额2.1亿多元；1990年设立的“民族教育专项补助经费”，每年2000万元；1992年设立的“支援四川‘三州’建设资金”，每年由中央财政和四川省财政各拿出一部分，用于支援三州建设。此外，还有每年“西藏建设专项补助”等。财政上给予少数民族地区的优惠扶持，对促进民族地区各项事业的发展起了极其重要的作用。

实践证明，在计划经济体制的条件下所实行的地方财政包干体制，曾经发挥了应有的积极作用。但也存在着不少弊端和缺陷：削弱了中央财政的宏观调控能力；包盈不包亏；强化地方利益机制，在一定程度上加剧了地区封锁和盲目建设，不利于国家产业结构的调整；包干体制随意性大，类型过多，不够规范；支出基数不够合理等。

2．税收体制。旧税制是1984年利改税及工商税制全面改革后经过不断完善逐步建立起来的。国家在税收方面，赋予了民族地区一定的减免税权利，在有些税收政策中，直接给予了民族地区某些税目的减免。如对民族贸易和民族用品生产的税收减免；对扶贫经济实体的所得税减免；对少数民族贫困地区的农业技术、农业机械服务部门的工农业税予以减征或缓征；对民族地区新办企业适当减免营业税、产品税和所得税；对民族地区的乡镇集体企业进行税收减免；对横向经济联合企业减免税等。以上这些税收优惠政策对促进民族地区经济发展起了重要作用。

应当看到，旧税制存在一些弊端：税负不公平，不利于企业在市场上进行公平竞争；税收在正确处理中央与地方以及国家、企业、个人的分配关系方面难以发挥有效的调节作用；税收调控的范围和程度不能适应生产要素全面进入市场的要求；地方税收规模较小，中央与地方的税收管理权限划分不够合理；总体税收体制偏于繁琐等。由此可见，必须对旧的财税体制进行改革。

二、新财税体制改革的重点

从1994年1月1日开始，我国对旧的财税体制进行了较大改革。改革的重点可以归纳为以下三个方面：

1．改革完善税收制度。在市场经济条件下，税收的作用一方面为政府筹集收入，以满足公共支出的需要；另一方面对经济活动进行调节，以实现政府的经济和社会政策目标。为有效地发挥税收作用，税收改革要有利于保障国家财政收入的稳定增长，不断增强中央政府的宏观调控能力，有效地贯彻国家产业政策，体现公平税负，促进平等竞争，改善分配关系。1994年开始的新税制改革，采取兼并、简化的手法，优化税制结构，形成以流转税和所得税为主，其他税相配合的双主体税制结构。经过对工商税制的改革和简并之后，税种由原来的32个减少到18个，初步实现税制结构与市场经济的接轨和高效、简化。

2．分税制财政管理体制改革。在当今世界范围内，许多国家都把分税制作为在市场经济条件下处理各级政府之间财政分配关系的基本制度。我国也借鉴国际上较成功的做法，并根据我国的国情，作出了实施分税制的选择。所谓分税制，就是以税种来划分政府间财政收入的财政管理体制，实施的主要目的是适应社会主义市场经济建设的需要，把各级政府之间主要是中央政府和地方政府之间的财政分配关系理顺，并使之规范化。我国从1994年开始全面推行的分税制财政管理体制的内容主要是：

（1）按照中央政府与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费、调整国民经济结构、协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。

（2）按照税种划分政府间的财政收入。新体制根据事权与财权相结合的原则，按税种划分为中央固定收入、地方固定收入、中央与地方共享收入三种。属于中央固定收入的主要税种有：关税、海关代征的消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方和外资银行及非金融企业所得税，铁道、银行总行、保险公司等部门集中交纳的收入，中央企业上交的利润，债务收入、其他收入等；属于地方政府固定收入征收的税种有：营业税（不包括银行总行、铁道、保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，农牧业税，城乡维护建设税，地方所属企业收入，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，耕地占用税，契税，遗产和赠与税，土地增值税，国有土地有偿使用收入，其他收入等；属于中央与地方共享收入的税种是增值税和证券交易税。其中，增值税的分享比例为：中央政府75%，地方政府25%；证券交易税实行中央和地方“五五分享”，各分享50%。此外，资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋资源税作为中央收入。

（3）中央财政对地方税收返还数以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入的划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额（即消费税+75％增值税-中央下划收入）。 1993年中央净上划收入，全额返还地方，保证地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率1:0.3系数确定，即两税全国平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。如若1994年后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。

（3）为顺利推行分税制，1994年实行分税制以后，原体制的分配格局暂不变，过渡一段时间再逐步规范化，原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同体制类型执行。原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。要逐步建立中央财政对地方税收返还和转移支付制度，并逐步规范化。

（4）建立健全分级预算制度，硬化各级预算约束。中央和地方财政之间不得互相挤占收入。

（5）分设中央税务机构和地方税务机构。

3．国家与国有企业收入分配关系改革。国有企业均按调整统一后的所得税税率缴纳所得税，相应地取消对企业征收的能源交通、重点建设基金和预算外调节基金；企业新老固定资产贷款利息进入成本，本金一律用企业税后留用资金归还；国家作为资产所有者有权处置企业税后利润，具体办法根据企业的实际情况确定。上述分配制度的实行，有助于企业转换经营机制和政府转换职能，可以大大减少目前国有企业普遍存在的不公平竞争问题，符合市场取向的改革方向。

三、新财税体制改革对民族地区的影响

1994年开始实行的新财税体制，有力地推动了社会主义市场经济体制的建立。这次财税改革虽然没有像以往改革那样，对少数民族地区作出特别的明确规定，但这并不意味着这次改革忽视了少数民族地区。从长远看，中央财政适当集中一部分财力，增强中央财政的宏观调控能力，也有利于促进少数民族地区的经济发展。新财税体制改革明确要求既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造；新体制有利于维护地方利益，中央财政即使再困难，也不能再打地方财政的主意，更不能向银行透支借款，而只能用发行国债的形式来解决。对地方的收支，中央无权干预。这就杜绝了包干体制下中央财政为弥补困难而平调地方财政收入的做法；资源税作为共享税，基本上全部留给地方，这对增强地方的财政实力，促进地区经济发展十分有利。

但在改革初期，财税体制改革也对少数民族地区产生了一些不利的影响：

1．中央集权过高，地方能集中的财力有限，民族地区财政困难加剧。财政分税制改革调节了地区之间的财力分配，促进了国民经济布局合理化，从长远来说，是有利于民族地区发展的，而且可以调动地方增收节支的积极性。然而，由于转移支付制度不可能很快建立起来，而民族地区财政过去基本上是超收全留，新财税改革后，财政收入的增量却减少了，而财政增收潜力有限，收入也不稳定，致使民族地区财政困难成了一个紧迫的难题。实行新税制后，国家取消了对国有企业征收的能源、交通重点建设基金和预算外调节基金，减少了地方应得的“两金”收入，加上进行工资改革增加了很大一笔开支，许多地方经不起这“一减一增”，财政困难加剧。

同时，财税改革增加了资金往返时间，削弱了民族地区资金自给能力。新税制规定，凡属中央级的消费税和增值税中央分成部分全部上划中央，基数内部分中央通过税收返还给地方，这样做势必增加了资金往返时间，无形中给社会带来了一些不安定的因素。

2．民族地区许多企业税负增加。1994年我国对工商税收制度进行了较大幅度的结构性调整改革，除校办企业和福利企业外，取消了减免税照顾，致使民族地区过去享受减免税照顾的企业负担加重，流动资金紧张，亏损面扩大，尤其是民族贸易和民族用品定点企业减免税照顾被取消后，多数企业经营亏损，纷纷转产、停产，影响了民族特需用品的生产和供应。

另外，由于民族地区的原材料加工企业抵扣的进项税额小，产品利润又低，出现亏损的企业较多。小规模纳税人占有很大比重，其增值税按销售额的6％交纳，实际税负也增加了。

3．转移支付制度不规范，确定基数时基期选择对少数民族地区有一定的负作用。科学完善的分税制的特点之一就是具有一个有效的财政调节制度，也就是中央通过财政转移支付形式调节各地方政府的行政能力，使各地方政府行使必要的行政能力所需要的财力能得到保障。这样不仅可以调节地区之间财源分布不均衡的状况，同时还可以使中央财政通过财源分配控制地方政府的施政行为，从而达到贯彻国家宏观调控政策的目的。而财税改革之初所确定的转移支付制度却不规范。1994年的财税改革，选择地方财政收入增长较快的1993年为基期来核定地方既得财力，这样做可能起到某些地方“弄虚作假”的负作用。问题不仅如此。1994年财税改革的目的之一，是合理调节地区之间的财力分配，扶持经济不发达地区发展和老工业基地的改造，缩小经济欠发达地区与发达地区的差距。而以1993年为基数，较之以前三年平均数为基期或以1992年为基数，经济发达地区在中央让给地方的一块利益中占据相对更大的部分，而经济欠发达的少数民族地方则只有相对较小的份额。这无凝会进一步拉大少数民族地区与发达地区的经济发展差距。

同时应该看到，仅仅以某一年的实际收支水平作为基数，这既达不到均衡各地公共服务水平的目的，又容易使地方政府放松对税收的征管，不能做到应收尽收，甚至出现藏富于企业、事业、团体等收入流失的现象。同时，也不利于地方政府自觉控制支出规模，加强支出管理，提高资金的使用效率，特别是使不少地方政府产生了严重的对中央政府财政补助的依赖性。这是与分税制改革目标相背离的。为此国务院决定，从1995年起不再实行“两税”收入增长与税收返还挂钩的政策，避免了寅吃卯粮和收过头税等问题。同时，根据民族地区财政收入基数低、包干体制中存在部分不合理因素和财政需要解决一些临时性、突发性的特殊问题的情况，中央在1995年预结算中，实行了“过渡期转移支付办法”。过渡时期对民族省区、非民族省区的民族自治州，选用“财政供养人口人均财力”（简称“人均财力”）、“财政供养人口”、“1979年以来的财力递增率”（简称“财力递增率”）等综合性指标，增加政策性转移支付，1997年总额为30多亿元。

4．现行的地方税体系还存在着不少问题。从分税制的收入划分来看，税基广博、税额丰厚的税种划归中央税，将同经济发展直接相关，对全国经济运行起调节作用的税种（增值税、资源税）划为共享税，将零星小额、适合地方征管的税种划为地方税，基本上体现了税种划分的科学原则。但现行地方税体系存在的缺陷十分明显：一是税种多、税源零散，税收规模小，造成地方政府的财权与事权不相称，使地方政府难以筹措到充足的财政资金，以保证完成其所承担的事业，只能仰仗从中央得到的转移收入。1994年，“两税”收入返还部分占整个地方财政收入的53%。二是税权高度集中，地方政府难以因地制宜制定政策，决定地方税种的开征、停征及减免等，这就使地方政府难以“主其权、享其利、行其职”。三是企业所得税仍按企业隶属关系划归本级财政的做法，易使地方政府对本地区的中央企业和地方企业产生亲疏感，不利于企业成为自主经营、自负盈亏、照章纳税的商品生产者和经营者。

四、财税体制改革的完善和配套

从贯彻党和国家的民族政策角度考虑，要对少数民族地区在财政税收方面给予必要的倾斜，以促进民族地区各项事业的发展。从客观需要来看，民族地区各项行政事业支出水平比一般地区高，如同样一个公文需用多种文字印发，同样一个会议要加倍拉长。同时，民族地区工作的政策性强，难度较大。

根据少数民族和民族地区的特殊情况，今后在进一步完善财税体制的过程中，应注意处理好这样几方面的问题：

1．进一步界定政府职能和职责范围，在此基础上调整中央政府与地方政府的事权与财权。财政分配关系是财权与事权关系的统一结合体，财权与事权相应、相称是规范分税制财政管理体制的前提条件。事权是财政关系的核心，行使事权是取得财力与财权的依据，而财权是行使事权的物质基础。由此可见，事权合理界定、明确分工是完善财政体制的首要工作。从建立市场经济体制的要求出发，政府在经济方面的事权应按照“两权分离”、“政企分开”的原则，实现政府职能转变，把政府在经济方面的事权集中在对宏观经济进行调控方面，同时承担起基础设施和基础产业的建设任务。中央政府应侧重承担全国性交通、邮电、大江大河水利设施、能源、原材料工业建设任务；以高科技为基础的重大新兴产业的建设；全国重大基础科研事业以及全国性重要自然资源和环境保护设施建设等。地方财政侧重承担地区教育、科研、城镇住宅、公用事业和公共设施建设等。在中央政府与地方政府之间划分事权、分割财权时，要考虑少数民族地区的实际情况，使之区别于一般地区，适当扩大民族地区地方政府的财权。

在财权财力的科学划分上，需要考虑这么几个因素：（1）维护地方各级政府正常运转的财力。分税制应注意弥补民族地区财政上的差距，确保公共服务的最低标准。（2）注意维护地方的税收自主权。西方州地两级政府均拥有地方税的自主权，税制、税率、征管都可以根据当地的情况决定，而我国目前所实行的分税制，“不分东西南北，税制、税率整齐划一，采取一刀切的办法，这对12亿人口的大国过于简单化，对西北老少边穷地区的发展也是不利的。这样做的结果必然是差距越拉越大”。（3）设法解决县级财政赤字。民族地区绝大多数县级财政出现赤字，已成为沉重的包袱，严重阻碍经济的发展。县级财政作为独立的一级财政，也可以通过发行地方债券的办法来达到收支平衡。因而“县级政府发行债券和税收立法的权限是必不可少的，也是应当通过立法从根本上解决的。”

2．逐步建立合理的转移支付制度。转移支付主要有两种形式：（1）一般性补助（体制上解），用于满足各地方政府的一般财力需要，不规定具体的用途和要求。从财政资金的流向来看，分为补助和上解两种。从补助性质来看，分为原包干体制的补助（或上解）和税收返还两块。（2）专项补助，根据一定的条件和目的拨付给地方政府用于特定支出。扣除调进支出基数的部分专款项目外，专项补助不会有过多变化。1994年财税改革中的一个重要任务，就是在国家财源相对集中的情况下，通过转移支付，以体制性补助或专项性补助的方式对财力进行再分配，在全局上体现公平与效率的统一，实现国土利用的均衡化和各族人民的共同繁荣发展。

转移支付是一项涉及面广、政策性强、影响因素复杂的系统工程。为保证其科学性和规范化，从全面推行之初，就要有规范的政策标准，并相应建立转移支付预算，实施有效的监督管理。在确定转移支付标准和数量时，近期应以维持各级政府机关和事业单位正常运转为前提。从长远看，转移支付的财力计算依据是按照各级政府事权划分范围，保证全面实现政府职能。

3．逐步采用因素法核定收支基数。采用因素法核定收支基数，是规范分税制的要求。所谓因素法，即找出影响地方财政收支的各种因素核定地方“标准支出”与“理论收入”作为体制基数。对地方财政有影响的因素主要是：人口数量、土地面积、人均耕地、人均GNP、少数民族、地理条件、自然资源和社会发展情况等。

在核定民族地区的支出基数时，以下三个重要因素需加以考虑：（1）少数民族因素。对少数民族人口较多的聚居地区在财力上给予必要倾斜，以促进民族地区各项事业的发展。（2）贫困因素。我国大部分贫困县集中在少数民族地区。贫困县财源基础薄弱，自我化解财政困难的能力有限。就目前来说，贫困县普遍出现发工资难的现象，公用经费难以满足正常的需要，国家机器难以正常运转，各项方针政策难以及时、完整地得到贯彻实施。有鉴于此，在核定支出基数时就要对贫困县作适当照顾。（3）边境县因素。绝大多数边境县亦分布在少数民族地区，地处我国沿边开放的前沿。由于历史的原因，这些边境县经济开发较为缓慢，有的地区经济发展甚至处于停滞状态，基础设施欠帐较多，财政运行大多较为困难。为体现我国沿边开放政策，对边境县的特殊因素应给予考虑。

1994年开始的新财税改革采取基数法，并且以改革方案出台的1993年收支水平为基数，这不合理。从国际经验来看，采用因素法核定收支比较科学合理。它“有利于避免中央政府与地方政府讨价还价的现象，提高财政管理的科学化程度，也有利于增强民族地区的财政实力。因为这种方法把少数民族特殊性作为一个重要的因素加以考虑，分值计算的结果必然要高于一般地区，中央财政对民族地区的财政补助会适当多一些”。从分税制规定来看，共享税的分成及税收返还在改革初期还没有体现出对少数民族地区的照顾，增值税地方分享比例一律是25%，返还额递增率均按全国增值税和消费税的平均增长率的1:0.3系数确定。这对少数民族地区的发展不利。因此，今后在完善分税制过程中，对民族地区的税收分成比例和税收返还率应适当高出一般地区；中央的一般性补助应由地方政府统筹安排使用，平衡地方预算，保证满足地方政府履行政府职能的基本开支需要；中央所属企业的所得税也应适当留给民族地区一部分，以增加民族地区的财政实力。

总之，财税体制改革的完善和配套，要从贯彻党和国家的民族政策角度考虑，对少数民族地区在财政税收方面给予必要的倾斜，为民族地区加快由计划经济体制向市场经济体制转轨提供强大的财源基础，以促进我国少数民族和民族地区经济社会的快速、持续和稳定的发展。