社会主义市场经济体制下的行业管理

社会主义市场经济体制下的行业管理^[1]

党的十一届三中全会以来，伴随我国市场取向改革的发展，适应社会主义市场经济要求的行业管理工作也取得了重要进展。但总的说来，这方面的成果还是初步的。而当前深化改革，扩大开发和加强社会主义现代化，全面建设小康社会的形势，又迫切要求大力推进这项工作。但要做好社会主义市场经济条件下的行业管理工作，在理论上、政策上和实践上还有许多问题有待进一步深入研究。下面仅就社会主义市场经济体制下行业管理问题，提出一些研究意见。

一、社会主义市场经济体制下行业管理的概念和特征及其实施的必要性和基本条件

（一）社会主义市场经济体制下行业管理的概念和主要特征

第一，行业管理的概念。为了准确地把握行业管理的概念，必须把传统的行业管理和现代的行业管理区分开来。传统的行业管理是指在古典的市场经济（没有国家宏观管理）的条件下，从事某种生产活动的人们，为了保护同业者的利益，自发地按照商品的性质和用途成立“行会”和“同业公会”等行业组织，并由这种组织所开展的协调内部矛盾、抵制外部竞争方面的管理活动。现代行业管理是指在现代的市场经济（有国家宏观经济管理）条件下，既要加强和充分发挥行业组织自律性的协调、服务功能，又要政府为防止市场机制的盲目危害，而发挥引导、推动和协调功能的管理活动。这是通过政府的行业管理机构和民间的行业自律协调服务组织，对全社会同类生产经营活动共同进行引导、协调、监督、服务的行业管理。

当代我国要实行的行业管理，也是现代行业管理。它是适应社会主义市场经济体制和社会主义基本经济制度需要的行业管理，是以精干的政府综合经济部门和众多的行业组织为管理主体、以经济政策和协调服务为主要管理内容、以间接管理为手段，涵盖全社会同类生产的行业管理。简言之，它是在社会主义市场经济下，通过“双主体”对全社会同类生产经营活动，进行规划引导、生产协调、全面服务、法制监督的管理方式。但要全面把握行业管理概念的内涵，还必须明确界定行业管理的主体、客体和职能。

1．行业管理的主体。即由谁来进行行业管理，这是实施行业管理必须解决的首要问题。谁是行业管理的主体，在我国改革实践中出现了多种看法。

第一种看法认为，行业管理是指民间行业组织进行自律性民主协调的管理，其管理主体是行业组织，而不是公司等经济组织，也不是政府部门。这种看法实际是传统行业管理实践的反映，显然不适应现代行业管理的要求。

第二种看法认为，行为管理是政府管理经济的一种重要职能，所以行业管理主体无疑是政府部门。行业协会等行业组织只能作为政府行业管理部门的助手，而不能作为行业管理主体，因为他们没有管理手段，解决不了行业发展中的大事。持这种观点的人主要是由于对我国经济体制改革的方向认识不清所致。实际上在建立社会主义市场经济体制的条件下，行业管理应体现两种职能：①国家（政府）管理行业的职能。②行业组织民主管理行业的职能。这样，才能适应现代市场经济的要求，也才能反映社会主义经济实行民主集中制决策的优越性。对实行社会主义市场经济的我国来说，有必要也有条件使两种不同性质的行业管理组织机构，在坚持两者性质不变和划清决策性与非决策性职能的基础上，适当划分职能，分工合作，有机结合，形成“双主体”行业管理的结构。这样，能使两种组织机构的不同优势得到更好的发挥。

第三种看法认为，我国的行业管理要建立“三位一体”（即三主体）的新体制。这就是由一个精干的政府机关、一批社会团体和一群经济实体组成各具功能优势、相互支持配合的“三位一体”的大工业行业管理新体制。这种构想是由原化工部领导在行业管理研讨会上提出的。但实际上，原轻工部改成轻工总会和原纺织部改成纺织部会，都是按照这种模式进行的。实践证明，采取这种行业管理模式不符合政企分开、政资分开和政社分开的原则要求，不能与社会主义市场经济体制相适应，所以它是没有生命力的。

第四种看法认为，社会主义市场经济下的行业管理必须是现代的行业管理，其管理主体既要有能发挥引导、协调和推动行业发展功能的政府部门，又要有能充分发挥行业自律协调服务功能的行业组织。市场经济发达国家的政府虽然形式上没有明确的行业管理职能，但在实践中这些国家的政府在行业管理上都发挥了很大的作用，也是不可否认的行业管理主体之一。

2．行业管理的客体。管理对象是什么，是同行业企业，还是全社会同类产品的生产。这也有两种看法：一种看法认为，行业管理的对象是同行业企业；另一种看法认为，行业管理的对象是全社会同类产品的生产。这两种观点实际上恰好反映了传统部门管理和现代行业管理的实质性区别。传统部门管理的主要特征，就是政府部门按照企业的行政隶属关系，管理同行为系统内的企业；而现代行业管理的主要特征，是对全社会同类产品生产进行规划、协调、监督、服务等管理。企业和产品是既有联系又有区别的。如果一个企业只生产一种单一产品，企业和产品是一样的；如果一个企业从事多种类型产品生产，那么该企业就要接受与产品相关的多个行业的管理了。这种行业管理的主要好处是有利于克服同类产品管理分散、生产建设盲目重复、资源利用严重浪费、效率效益十分低下等旧体制的弊端。

3．行业管理的基本职能。在这方面也有两种看法：一种看法认为，行业管理就是要按照“管理”应有的全部内涵对全行业的经济活动进行计划、决策、组织、指挥、监督和调节等管理活动；另一种看法认为，行业管理不直接管理企业，而主要是运用经济和法律手段对企业进行间接管理，因此只需要对全社会各企业生产的同类产品进行规划、协调、监督，并为它们提供各种服务，而无需承担组织指挥等职能。这两种看法也是涉及部门管理和行业管理的重大区别，前者是部门直接管理企业的反映，后者是现代行业管理职能的体现。要做好行业管理工作，对行业管理职能是必须明确的；否则就会产生该管理的没有管好，不该管的管的太多的偏向，落得个成绩不大、效率低下的结果。

第二，行业管理的主要特征。

1．行业管理是适应社会主义市场经济的要求而产生的，是以社会主义市场经济体制和作为市场主体的企业为基础的。

2．行业管理由“双主体”组成，具有由政府行业管理优势和民间行业组织自律协调优势叠加而成的行业管理总体功能优势。这对于加强和改善行业管理，推进政简高效的行业管理目标实现，更好的适应社会主义市场经济发展要求，都具有十分重要的意义。

3．行业管理是推进经济民主和集中决策有机结合的最佳途径。经济民主是经济管理体制改革的重要目的所在，“双主体”的行业管理是实现这种目标的有力保证。行业管理易于在企业经济民主的基础上，形成行业中经济民主；把行业组织作为行业管理的重要职能组织后，政府行业管理部门即可在行业经济民主的基础上，形成宏观经济民主，并由此制定民主、科学、先进的决策。这样，可有效的减少决策的主观性和政府与企业间的矛盾，促进行业经济快速健康地发展。

4．行业管理具有科学而先进的管理方式。即政府行业管理部门和行业组织对行业企业的管理是：平等而不偏废，指导而不干预，协调而不强制，服务而不争利，监督而不卡压。这种优越的管理方式是由改革赋予行业管理的要求决定的，即在工业管理体制改革中，不仅行业组织要以服务的宗旨，来做好行业协调服务工作，而且政府行业管理部门也要变行政性管理为服务性管理，积极主动地为行业企业提供各种服务。这种管理方式的创新和管理行业的改变，不仅可以大大减少行业管理的困难和阻碍，有效地提高行业管理的效率和效益，而且可大大提高行业管理的公平性、公正性和权威性。

5．“双向服务”是行业管理行为的普遍原则。过去我们只讲行业组织要进行双向服务，即既为企业服务，也为政府服务。现在根据加快转变政府职能的要求，政府部门、特别是政府行业管理部门也要发挥双向服务的功能，即既为国家和社会的利益服务，也积极地为企业、尤其是中小企业服务。这不仅是我们实行社会主义市场经济国家的需要，市场经济发达国家的政府也是这样的，他们都在搞好国家经济调控的同时，积极主动地为企业、特别是中小企业服务，帮它们开拓国内外市场、解决资金和技术方面的困难，使它们在激烈的市场竞争中能够生存和发展，促进社会稳定。因此，我国在建立起行业管理新体制后，政府行业管理部门应该把为国家服务和为企业服务明确定为自身的一项管理职能，并从规制上加以规定，以便更好地适应社会主义市场经济的要求。

我国正在建立的适应社会主义市场经济要求的行业管理，是以传统的计划经济体制所形成的部门管理转变而来。因此，为了说明前者的特征，有必要把它同部门管理的区别列表说明如下：

续表

（二）社会主义市场经济体制下实行行业管理的必要性

第一，实行行业管理，是社会主义市场经济和社会化大生产发展的客观要求。

1．实行行业管理是社会主义市场经济发展的客观要求。伴随我国社会主义市场经济的发展，企业之间开展了各种形式的竞争。这种竞争局面的形成，为我国经济发展带来了新的生机和活力，推动我国经济很快出现了兴旺繁荣的新面貌。但是，市场经济和其他任何事物一样，有其利也有其弊。市场经济发展易于出现大起大落的不稳定状况。因此，市场经济国家往往要采取某些措施防患于未然。实行社会主义市场经济的我国更不能取消政府管理经济的职能。就工业生产来说，国家务必从宏观上加强政府行业管理部门的引导、调控职能，建立和不断完善工业行业管理体制和防止市场经济盲目发展的机制。只有建立起这种体制和机制，使行业管理真正成为宏观管理的一个重要层次，通过制定和实施行业规划，运用经济的、法律的和必要的行政手段，引导企业经济活动向符合社会经济总体发展目标的方面发展，才能确保社会主义市场经济不受盲目性的干扰和危害，而快速健康地发展。

2．实行行业管理也是推进社会化大生产发展的必然要求。行业管理是社会分工和专业化协作发展的客观需要。随着科学技术的进步和社会生产力的不断发展，社会分工就越来越细，企业间的生产协作就越来越多，这些都对实行加强和改善行业管理的要求越来越迫切。因此，在深化改革中必须大力突破旧体制下部门分割和地区分割的界限，尽快建立起适应社会化大生产发展要求的行业管理新体制，特别是要坚持大力协同，形成推动我国工业快速健康发展的社会协作体系。这是我国工业管理面临的一项十分紧迫的任务。在现代社会大生产中，搞好行业管理是一个最重要的中间环节。它既要搞好行业内部的协调发展，又要搞好与行业外的协调关系，为宏观调控奠定良好的基础。实践证明，只有行业管理把行业企业在生产规模、技术发展、质量保证等方面的统一决策搞好了，保持企业生产稳定协调地发展，才能实现宏观经济的协调发展。因此，在建立和实施行业管理的新形势下，政府综合经济部门应把国民经济管理建立在行业协调发展的基础上，行业管理机构也应把行业管理建立在企业协调发展的基础上。只有这样，实现社会大生产协调发展才有坚实的基础。

专业化生产和社会化协作是确保社会大生产高质高效运行的重要基础，而搞好专业化生产和社会化协作则必须有强有力的行业管理。随着科技和社会大生产不断发展，生产专业化和协作社会化必然要相应发展，这就要求行业管理工作越做越细。在行业技术、生产、管理方面的专业性越来越强、技术经济特点越来越突出的新形势下，如果仍采用粗放的一般性行业管理，就势必难以适应生产专业化和协作社会化的要求。因此，行业管理必须针对行业技术经济快速发展的特点，不断地予以加强和改善。

随着社会大生产发展程度的提高，行业管理的任务会越来越重，作用会越来越大。在工业生产的复杂化、多样化程度日益提高的情况下，国家制定各种技术经济政策和运作信贷、税收等各种经济杠杆，都要以行业管理的要求为基础，国家采取的许多宏观经济管理措施也要通过行业管理来落实。所以，政府综合经济部门应该把加强和改善行业管理作为加强宏观经济管理的关键，使行业管理在加强和改善宏观经济管理中发挥更大的作用。

第二，实行行业管理，是克服部门管理体制弊端和建立充满生机活力的行业管理新体制的迫切需要。

1．实行行业管理是克服部门管理旧体制弊病的重要途径。部门管理体制存在政企职责不分，同类产品生产分散管理、政出多门、重复建设、盲目发展，企业“大而全”、“小而全”、行业“大而散”等弊端。这些弊端迄今仍然严重影响工业的改革和发展。彻底克服这些弊端的重要途径就在于彻底变部门管理为行业管理。

在部门管理体制下，各工业部门都以管代营、直接指挥企业的生产经营活动，企业没有经营自主权，完全成了政府机构的附属物，从而失去了应有的生机和活力。实行行业管理，政府不直接管理企业，主要采取经济的和法律的手段，调控经济环境，规范经济秩序，实行政企分开，割断政府与企业的行政纽带，使企业全方位进入市场，成为市场竞争主体。同时，进行政府机构改革，转变政府职能，充分发挥行业协会作用。这样，就能实现政企分开。

在部门管理体制下，许多同类产品的生产企业被分割封闭在各行政部门的禁锢中，各部门为了自己的需要对企业实行各自为政的管理，很多应该统一的技术经济政策和管理措施，各部门也政出多门，割断了企业间的生产协作，严重束缚了工业生产的发展。实行行业管理，政府行业管理部门可以根据社会经济发展规划的要求，引导企业从自身的和行业的利益出发，统筹全行业的技术改造和产品发展，统一制定全行业的各种技术经济政策和产品质量标准，消除政出多门所造成的矛盾。这样，不仅可以促进同类产品生产经营的公平竞争，通过优胜劣汰，实现工业经济健康发展和经济效益不断提高，而且也可为政府统一运用经济政策，充分发挥财政、信贷、税收等经济杠杆的调控作用创造条件。

在部门管理体制下，尽管各工业部门都是按照大行业设立的，但是谁也不考虑全行业的利益，既不搞全行业的发展规划，也不搞涵盖全行业的管理，都是只顾本部门的利益，对本部门的直属企业（国有企业）进行直接管理。因而导致了各部门、各地区长期争投资、争项目、搞重复建设、盲目发展的局面。实行行业管理，就是要对管理目标、管理对象、管理内容、管理手段全面进行改革，从体制和机制上彻底铲除重复建设、盲目发展的制度。当然，这是一个难度很大的改革，彻底克服这种弊端，需要一个相当长的过程。

在部门管理体制下，企业由部门和地区分别管理，各部门、各地区都想自成体系，不想和其他部门与地区的企业搞专业化协作，因而都把企业搞成了“大而全”“小而全”的形式。这样，生产同类产品的企业就分散到各部门、各地区，形成了行业“大而散”的局面。从而导致了工业行业两个严重积弊：①同类产品生产按部门、地区的局部需要，禁锢在各个行政部门中，造成了建设分散，规模狭小，技术落后，资源浪费，效益低下。②工业管理和各级政权机构相对应，不论企业多少，都要层层设置一套机构，造成了工业管理体系庞大、层次重叠、机构臃肿、人浮于事、效率低下。两个低下的必然结果就是使国家宝贵的资源不能发挥最大的效益。实行行业管理，企业可以从原来的行政部门禁锢中解放出来，使同类生产可以根据合理组织生产力的要求，按照高效率专业化协作的原则，实行经济联合，调整产业结构、产品结构和企业组织结构，形成规模经济，大大增强行业整体实力和竞争力，提高生产效率和经济效益。

2．实行行业管理，是形成充满活力的新行业管理体制的重要途径。为适应发展社会主义市场经济的要求创立的行业管理体制，其最大好处是可以大大精干庞大的政府工业部门，转变政府管理职能，充分发挥行业协会在工业管理中的重要作用。这样，既可精机简政，又可大大提高工业行业管理的效率和效益。这种新体制，不仅能够正确引导、协调、推动工业行业快速健康发展，而且能使行业管理工作体现出社会主义经济制度的优越性，激发工业行业管理工作充满生机和活力。

（三）社会主义市场经济体制下实现行业管理的基本条件

在由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的条件下，实现由部门管理到行业管理的转变，需要一系列的条件。其中主要包括经济和政治体制改革，法制建设和行业组织培育等方面。但基本条件是以下四点：

第一，要进一步转变政府职能，政企职责彻底分开。一方面，要根据建立现代企业制度、转换企业经营机制的要求，通过政府机构改革和职能调整，取消对企业的不适当的行政干预，使企业真正成为法人实体和市场竞争主体；另一方面，要建立健全的间接调控手段为主的政府行业管理职能，使政府真正能发挥引导、协调和推动行业发展的作用。

第二，要实现政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开。将政府有关部门监管企业国有资产的职能和行业管理职能分开，切实转变管理和运营国有资产与管理行业混同在一起的状况，为实现行业管理创造应有的环境。

第三，要转换经济调节机制，完善新的宏观调控体系。要通过对现有政府经济管理职能的分解、转移、合并，变直接管理为间接调控，建立和完善包括行业管理在内的宏观经济管理制度，同时努力扩大适应社会主义市场经济体制需要的新的管理职能，并切实做到相互配合、有效协调。

第四，要通过深化政府机构改革，实现政府职能转变，打破地方分割和部门分割的局面，为实现行业管理扫清阻碍。

二、市场经济发达国家的行业组织和政府的行业管理

就基本的社会经济制度来说，我国正在和将要建成的社会主义市场经济与资本主义市场经济是有根本区别的。但就作为社会生产资源配置方式的市场经济来说，二者又有共同点。而且，经济发达国家依据现代市场经济发展的需要在实行行业管理方面已经积累了丰富的经验。因此，在马克思主义指导下，从我国具体情况出发，借鉴西方经济发达国家在行业管理方面对我国有用的经验，无论是对于搞好我国政府的行业管理，或者是对于行业协会组织的健康发展，都会是有益的。

（一）市场经济发达国家的行业组织和政府行业管理的产生和发展过程

在奴隶社会和封建社会，伴随简单的商品经济的发展，行会组织也发展起来。其原因是为了保护本行业的经济利益，限制与外部的竞争，具有明显的排他性和封建性。

资本主义社会的商品经济是发达的商品经济，是涵盖全社会的商品经济。从社会生产资源配置方式这个角度来说，这种商品经济也可以称为市场经济。

从这种市场经济的产生和发展历史过程来看，已经经历了两个阶段。第一个阶段可以叫做古典的市场经济。其特征是反对国家对经济实行干预，主张对企业实行自由放任。就英国这样的资本主义经济发展比较早的国家来看，这个阶段的起点是18世纪的下半期，其终点是20世纪的30年代。第二个阶段可以叫做现代的市场经济。在以市场作为配置社会生产资源的主要方式这个根本点上，现代的市场经济与古典的市场经济是相同的。但二者又有区别，现代的市场经济反对对企业实行自由放任，主张国家对经济的干预。就美国这样的现代市场经济发展比较早的国家来说，第二阶段是从20世纪30年代罗斯福总统实行“新政”开始的。但在第二次世界大战以前，只有美国少数几个国家实行现代市场经济。在这以后，经济发达国家普遍实行了现代市场经济。

与上述的市场经济发展两个阶段相联系，经济发达国家的行业组织的发展也经历了大体相近的过程。伴随古典的市场经济的发展，特别是在19世纪末和20世纪初，经济发达国家的行业组织大大发展起来。在此期间，美国、日本、德国先后产生了一些全国性的行业组织。如1864年美国成立了全国毛纺织厂主联合会，1882年日本纺纱业的第一个行业管理组织——大日本纺纱联合会成立，1895年在美国经济生活中起重要作用的全国制造商协会成立，1905年日本缫丝行业成立了蚕丝同业会，在德国承担同行业企业间价格协调等职能的行业组织——卡特尔也相继成立。

但一般说来，在这期间，除了在“一战”和“二战”中某些参战国实行的战时体制经济以外，并不存在国家对经济生活的干预。与此相联系，也不存在政府对行业和行业组织的管理。这是这个期间经济发达国家行业管理发展的一个重要特征。

但伴随现代市场经济在经济发达国家的发展以后，行业管理的发展也出现了富有重大特征的变化。

1．行业组织得到了空前未有的发展。1929—1933年，资本主义国家发生了历史上最严重的经济危机，资本主义国家实行了国家对经济的干预。在美国，罗斯福推行“新政”的重要内容之一，就是实行《全国产业复兴法》，强制卡特尔化，各行业制订《公平竞争法典》。为此，美国上上下下出现了建立行业组织的风潮，成立了如美国钢铁工业联合会等类型的一大批行业组织。第二次世界大战后，伴随现代市场经济的发展和生产社会化程度进一步提高，生产进一步国际化，国际间经济联系更为密切。为保护本国资本利益，客观上要求有一个组织能在本国资本对外投资、产品和技术出口等方面，协调行业内不同企业之间的矛盾，统一价格水平，以避免相互杀价和最新技术外流。同时，这一组织能在国外资本输入国内市场对本国行业构成威胁时，代表同行业企业共同利益向政府交涉，要求政府采取限制措施对本行业进行保护。因此，经济发达国家出现了新一轮行业组织发展高潮。这个时期行业组织发展的主要特点是：①发展快。现存的行业组织不断扩大，职能不断扩展，新的行业组织不断产生。②范围广。行业组织遍及各行各业，纵横交织，构成庞大的行业组织网络。③覆盖面大。参加行业协会的企业数均在全国同行业企业的70%以上，其中日本为90%以上，意大利为80%以上，德国为90%以上。④产值高。各协会的会员企业所创产值在全国以至在世界同行业中的产值都占有相当大的比重。⑤形式多种多样。既有社团法人，也有非法人性质的组织；既有纯民间的，也有强制性的半官方组织；既有地区性的，也有国际性的。

2．伴随经济发达国家对经济干预的加强，政府对行业和行业组织也逐步进行了管理。从总体上说来，只有到了现代市场经济阶段，经济发达国家才形成和发展了政府的行业管理。

（二）市场经济发达国家的行业组织

第一，市场经济发达国家行业组织的性质及其特征。一般说来，市场经济发达国家的行业组织的基本性质是同行业企业单位在自愿基础上组织起来的、为增进同行业共同利益的民间经济团体。这些为达到共同目标而自愿组织起来的团体，可以是法人，也可以是非法人，但基本上都是非盈利性的组织。

与这个基本性质相联系，还派生了以下重要特征：

1．行业组织工业的重点应是为会员单位服务。经济发达国家的行业组织多为民间性社团组织，经费的主要来源是向会员收取的会费。因此，为会员服务就成为行业组织的首要任务。一个行业组织在会员中的威信如何，取决于它为会员做了哪些卓有成就的工作。

2．行业组织的工作方式注重民主、协商。经济发达国家的行业组织是自下而上组织起来的社团组织，由会员选举出来的领导机构十分注意民主和公正办事的原则，对行业内部许多问题往往要经过充分协商下才作出决议。在许多场合，行业组织的领导机构可以在会员间提出建议，进行协调，但并不将意见强加于企业。两者之间更不存在“管”与“被管”的关系。

3．经济发达国家行业组织的内部关系一般比较松散。行业组织本身不具有强制力，行业组织的章程也不约束会员企业独立自主地开展经营活动。

第二，市场经济发达国家行业组织的类型。市场经济发达国家行业组织是多样的，表现为两方面：①由于各发达国家的政治、经济、社会、文化等背景不同，行业组织的类型也各不相同。②在同一个国家内行业组织类型也表现出很大差异。

1．日本行业组织的类型。日本是行业组织产生较早、发展较快、组织较为发达的国家。目前有行业协会和联合会以及各种形式的组合约5．5万个，分布在32个工业门类中，仅在通产省直接指导下的行业组织就有22600多个。这些行业组织形式和规模各不相同，主要有两类：工业会和组合。

工业会（社团法人），是由同行业的多数企业共同申请，由政府批准建立的行业。其会员分三类：第一类是正式会员（包括企业）；第二类是副会员（包括批发社和相关行业组织团体）；第三类是个人会员（专家、学者）。规模大的工业会组织设中央和地方两级机构，是上下级关系，但地方组织也可在一定范围内独立活动。工业会的最高领导机构是理事会，其成员由代表大会选举产生，通常以本行业的大企业为主。理事会下设一精干的办事机构，由若干名专职工作人员办理日常事务。工业会的活动经费主要来自会员缴纳的会费。会员有遵守本会章程和缴纳会费的义务，同时享有一定的权利。

组合（任意团体）。包括有企业组合、事业协同组合、协事组合和商工组合等。它与工业会的重要区别是，组合的成立不需政府批准。其规模一般较小，通常是以中小企业为成员组成的地区性组织。规模较大的组合，其成立要报本县知府备案。组合的成员在生产过程中的联系较工业会密切。组合产生的历史较长。其早期的主要任务是防止过度竞争。在20世纪60年代，日本进入高速发展时期后，组合又承担了调整产业结构、促进行业的经营现代化的职能。

此外，日本的行业组织还有特殊法人组织（这是根据日本政府制定的专门法律、为实现某种经济政策和某种发展目标而设立的）和多个很有影响的全国性经济团体，如经济团体联合会（经团联）、日本经营者团体联盟（日经联）和经济同友会等。它们不仅对日本的经济发展发挥着重要作用，甚至有一定的政治影响。

日本的行业组织，从地域上分，有全国性的行业组织和地区性的行业组织。全国性的行业组织分为综合性的行业组织（如各种工业联合会和工业联盟等）和专业性的行业组织（如各种行业协会）。有的行业只成立一个行业协会，有的行业则成立几个行业协会。地区性的行业组织，包括都、道、县、市等地方行业协会，其中有许多都参加全国性的行业组织，但也有不少只联系当地的同行业企业，开展技术交流，为企业提供咨询服务。

总之，日本的行业组织多，有完整的体系。

2．德国行业组织的类型。德国的行业组织对一战时的卡特尔有一定的继承性，经过近百年的演进和发展，到目前已经最终形成了联系着几十万个企业、纵横交错的三层结构的完整组织体系。最上层是联邦工业联合会。它是全国37个联邦行业协会自愿组织起来的最高联合组织。联邦工业联合会的最高权利机构——代表大会，由37个联邦工业行业协会根据各自的就业人数按比例推选代表组成。代表大会选举工业联合会的主席、副主席和决策机构（理事会）。联邦工业联合会有强大的办事机构（总干事会），工作人员约300多人。设有一般经济竞争、基础建设和科研、财政和法律、对外经济、组织和行政管理等五个部门。各部门内设若干专业委员会。联邦工业联合会还在各州和国外一些地区设有派驻机构。中间层是37个联邦工业行业协会。每个行业协会又由若干个更为专业性的协会组成。如德国最大的一个工业协会——机械制造业协会，就是由建筑机械、纺织机械、机床、造纸和印刷机械等30个专业协会组成的。为了便于联系，这37个联邦行业协会还在州一级设立分会。第三层是500多个专业协会及州一级的地区性协会。德国通过以上三层结构的工业行业组织体系，几乎网络了全国所有的工业企业，由此构成了完整的“自主协调”的工业行业管理体系。

德国工业联合会，它主要是为企业特别是广大中小企业服务。它有三大项职能：①行使政府赋予的工作职能：办好各类职工培训教育，国际性业务往来的资料鉴证，城市产业的规划。②定期召开工商企业代表会议，征集意见，代表企业对一些重大问题与政府部门交涉，影响政府的决策，达到更好地发展经济之目的。③免费为企业提供财税、法律、投资、国际贸易、城市规划、市场调查等全方位的信息咨询服务，帮助企业解决一些自己办不了的事情。

3．法国行业组织的类型。法国的行业组织基本上有三种类型，即行业协会、工商会和从事法律、会计和信息等咨询服务的机构。其中行业协会和工商会是联系最广、影响最大、最为重要的行业组织。

（1）行业协会。依照法国有关法律规定，行业协会由一定数量的同行业企业组成。行业协会按范围分为行业商会、行业公会、行业委员会、行业联盟、行业联合会等。法国雇主委员会是全法最大的跨行业协会，由83个全国性行业联盟、联合会和28个地区性协会组成，代表全法200多万个企业的利益。

行业协会代表会员企业的利益，向政府反映意见、困难和建议；负责向会员企业提供该行业的国内与国际发展信息，及时帮助企业了解该行业的新技术和新工艺，促进企业技术进步；协会还设有研究和开发机构，提高本行业的技术水平和产品质量，并将研究成果及时免费提供给会员企业，推进企业的技术和产品创新；行业协会还负责帮助会员企业开拓业务，尤其是开拓国际市场；建立本行业质量监督和控制机构；监督和保证会员企业遵守国家法律及规定，进行行业自律。

有些行业协会还承担了部分政府职能。如从1991年开始，法国广告协会承担了以前一直由政府的视听作品高级委员会承担的检查视听广告的任务。

行业协会的经费来源主要有四个途径：会员缴纳的会费、政府的资助、其他组织或宗教团体的馈赠和协会创办的经营公司向其上交的部分税后利润。其中，会费是协会最基本的经费来源，一般按会员营业额或产品销售额的一定比例缴纳。

（2）法国工商会。法国现有工商会183个，拥有2．6万名直接工作人员，2000名企业顾问和3．1万名教育工作者。分布在法国本土22个大区96个省和5个海外省。随着对外投资的增加，在国外的企业也组织了工商会，目前在国外已有73个分支机构。工商会的工作范围涉及工业和商业各个方面，直到参与领土整治工作。法国工商会目前管理着121个飞机场和30个会议中心。

对政府而言，工商会是代表商业和工业总体利益的公共机构。与行业协会相比，法国的工商会是地区性的和跨行业性的。一个企业应向当地工商会申请注册，自获得批准之日起，即自动成为工商会成员，并接受其指导和帮助。

巴黎工商会是全法最大的工商会组织，成立于1803年，是拿破仑亲自创办的，负责大巴黎的工作，有28．3万个会员企业，有四个分会和一个总部，总部设在巴黎。法国最大的企业有1／3是该工商会的会员，创造全法国民生产总值的20%以上。

工商会主要有四大功能：①企业利益的捍卫者与代言人。工商会代表企业与政府直接对话，组织和发布对企业界有用的经济和法律信息，将企业的现实需要转变成建议转达给政府，成为政府与企业界的桥梁。②咨询与建议。工商会在企业成立和发展的各阶段向企业提供各种咨询服务，如信息服务、出口和招工服务、审计咨询服务，参展服务等，负责提供各国市场信息，帮助和组织企业发展产品出口；通过设立的经济观察中心、产业研究中心等机构，向企业特别是中小企业提供科研成果。③培训。巴黎工商会有法国最高商业和管理专业学府，共有33个教学单位，在校生1．3万人，在校受训人员4万人。在管理学教学方面，有四所享有世界声誉的学院（商业深造中心、高等商学院等）；在高等科技教学方面和工艺技术教学方面，都有许多专业学院和技术培训中心，教育水平很高。教育机构经费除工商会拨款外，相当一部分靠学生缴纳的学费。目前工商会已成为仅次于教育部的第二大教育机构。④管理。巴黎工商会负责法国议会大厦和两个交易会中心的管理（不是产权所有者，只负责管理），还负责塞纳河港口、免税仓库的管理。它还管理着许多为中心企业服务的仓库。

巴黎工商会的资金来源有三部分：①国家从职业税中提取部分税金专门补贴工商会。这部分资金占工商会全部收入的47%左右。②会员缴纳的会费。③有偿服务的收入。这两部分约占全部收入的53%。

4．美国行业组织的类型。美国行业组织种类繁多，尤其是行业协会非常普遍，广泛活动于经济和社会生活的各个领域，目前行业协会达到约20万个。美国的行业协会不仅数量众多，而且已有一批规模巨大、实力雄厚、业务遍及全球的大型行业机构。

美国行业协会主要有两大类。①各个行业都有自己的行业协会。如美国铁路协会、美国银行家协会、美国石油协会等。这种协会约有1800个，绝大多数在华盛顿设有各自的总部。②除了各种行业性、专业性的企业界团体外，还有几个全国性的、综合企业团体。就大企业组成的行业协会来说，主要有以下三个：

（1）美国商会。这是美国最大的和最著名的行业组织。建立于1912年。它由7万多个公司和个人、2500多个州和地方的区域性商会以及1000多个行业、专业协会组成。美国商会是一个60多人的董事会，有最后决策权，主要由一些重要企业的经理组成。董事会下设有30个常设委员会和特别委员会，负责提出有关问题的政策立场，商会每年得向60个问题表明自己的立场态度，并对其中一些重要的问题在美国国会以外进行活动。美国商会在华盛顿的总部设有4个管理部门，以及计划发展和执行、经济政策、公共事务和联邦发展、立法行动、通讯等5个部，共有工作人员400多名。此外，美国商会还在6个大城市设有区域性办事处。

（2）全国制造商协会。该组织成立于1895年。最初是一些小公司为促进美国贸易，特别是国际贸易采取联合行动而组织起来的。1993年该协会重新改组后转变成为主要代表大企业的组织。二战后的初期，其会员曾达到2．2万名，此后保持在1．2万名左右。其总部1973年由纽约迁至华盛顿，有200多名工作人员。

（3）企业界圆桌会议。这是一个新兴的企业集团，成立于1972年。其成立的目的即是加强企业界，特别是大企业对政府的影响。企业界圆桌会议由约200个全美最大的公司组成，并且规定只能由这些巨型公司的主要行政负责人参加。其中包括美国铝公司、美国电话电报公司、通用汽车公司、国际商用电器公司、美国钢铁公司、花旗银行、杜邦公司等。每个成员每年缴纳会费从2500万美元到4000万美元不等。它的总部设在纽约，在华盛顿设有办事处。企业界圆桌会议主要通过其会员即大公司的董事长或董事会主席直接对国会议员和行政官员施加影响。由于这些人物有着很高的社会地位、声望，议员和行政官员往往不敢怠慢，都要认真听取他们的意见，因而这种活动往往很起作用。企业界圆桌会议一般只在一些重要的问题上采取行动，较少涉入具体、狭小利益问题。

上述三个企业界团体主要代表大企业的利益。同时，小型企业也有自己的全国性、综合性的团体。其中影响较大的有全国独立企业联盟，有53万多小企业主会员；有5万多会员的全国小企业协会等。

5．意大利行业组织的类型。目前，意大利设有全国工业总联合会、中小工业联合会、农业协会、外贸协会等综合程度较高的行业组织。这类协会下辖众多的划分较细的专业性协会。全国工业联合会重点为大中企业服务。而中小工业联合会的会员以中小企业为主，覆盖面较大，每一行业参加协会的企业通常占本行业企业总数的70%—80%，产品产量占本行业的70%以上。

6．加拿大行业组织的类型。目前加拿大已有各类行业协会3万多个，分为四类：①工商贸行业协会，约占协会总数的40%，如机械与设备制造业协会、制造及出口商协会等。②职业协会，约占协会总数的30%，如律师协会、医生协会等。③不同人员为共同利益而组成的协会，约占协会总数的10%，如消费者协会、房主协会等。④其他协会，约占协会总数的20%，如文化、体育、艺术、健康等协会。从就业方面看，在7万多个协会和教会就业的人数占加拿大就业人员总数的1／5，即每5个就业人员中就有1人在协会或教会就业。在协会和教会就业的人数超过制造业和零售业就业人数之和，是金融业就业人数的3倍。这表明协会和教会在加拿大的影响非常之大。

加拿大的协会是由会员根据共同的利益的需要自愿组织起来的非营利性机构，法人和自然人可以自愿加入协会。成立协会要经过四个阶段：①酝酿阶段，由1—2人牵头提出设想，吸收有共同要求的人参加，成立一个小组进行酝酿。②举行预备会议，就成立协会有关问题在小组中展开讨论，为成立协会做好起草章程等准备工作。③召开正式会议，宣告协会成立，通过协会章程，选出协会领导。④开展工作，做预算，定人员，搞培训，并游说政府和国会议员等。

行业协会的经费来源，主要有三个方面：①会费，占总经费的50%—90%。②专业活动收入，如培训、发行刊物和出版物等。③社会捐款，这部分既不固定，比例也较小。此外，还有一些协会由政府部门提供经费，主要是一些承担政府不宜做的事，所以，拨此经费，专款专用，如慈善协会等。

行业协会在各省设立办事处，其目的是对省政府施加影响，并将协会的任务和服务落实到各省。

第三，市场经济发达国家行业组织的职能。在现代市场经济条件下，市场经济发达国家行业组织的职能比以往大大向前发展了。尽管各个国家行业组织的职能存在差别，但也有共同点。总体上说，有以下八项。

1．信息交流。市场经济发达国家都是十分重视信息的社会，为会员提供全国准确有用的信息是行业组织的一项重要职能。比如，美国有54．5%的行业协会从事资料采集出版工作。各行业组织大都有相当健全的信息渠道：它突破了分割封闭的局限，拥有本行业会员企业生产、技术方面的信息；它在同国际行业组织的信息交流和互换中，扩大了有关国外同行业的信息来源；行业组织都设有专门收集情报信息的部门；行业组织一般都设有专门研究政府、政策、法令的部门，具有了解政府有关方针、政策与财政、税收及信贷方面信息的条件。行业协会提供的信息包括市场经济信息、技术信息、社会和政治情报信息等，其中以市场经济信息为主，内含产销、价格、利率与股票行情等。

2．多向协调。包括三方面的协调：

（1）企业与政府之间的协调。行业协会作为企业利益的代表，向政府反映企业的愿望和要求，形成一种群体的压力，引起政府和社会各界的重视。同时，行业协会与政府通力合作，使政府的政策、法令、计划能在基层企业中得以贯彻执行。

（2）企业与公众、雇主与员工之间的协调。公众与企业都不可能直接面对，因而往往造成某些互不了解而产生的矛盾。行业协会作为企业与公众的桥梁，可开展公共关系活动，组织参观展览，出版报纸刊物，向公众宣传行业企业情况，并举办公益事业，扩大企业和行业的知名度，搞好与公众的关系，使行业、企业获得广泛的公众支持。美国全国制造商协会在协调公共关系方面做得非常出色。该会在章程中明确公告于众：“任何个人、公司或团体，只要在美从事制造业，申请得到理事会批准，就可以成为协会会员。”并根据自身联系面广的特点，把工作瞄准在公共关系方面，利用广播、电影、通信和杂志等多种手段向广大公众、特别是社会中间阶层宣传，大大促进了公众对行业、企业的支持，以及产品的销售。在协调雇主与员工关系方面，美国有一半以上的协会进行了工人工资、工作条件和工作时间的调查，就劳资问题向会员提供建议，为协调好这种关系，发挥了它特殊作用。

（3）行业内部的关系协调。包括本行业组织内部企业之间横向关系的协调，达成认识和行为的一致；行业组织系统内不同层次间就长远目标达成共识，形成内部统一、一个口径对外的纵向协调。

3．疏通政企关系。行业组织代表成员企业利益，提出对政府制定政策、法令的愿望和要求，沟通政府主管部门与企业的关系，这是各国行业组织的重要职能。行业组织既可通过会议和调查表等方式，了解企业的意见和要求，经过协商后，把共同性的意见和要求向政府反映，也可通过动员各种舆论工具宣传自己的观点，向政府施加影响，使政府重视维护企业的利益。同时，政府也需要通过行业组织听取企业意见，宣传的政府意图，使政策、法令的实施有广泛的企业基础。

4．制订行业规划。根据政府制定的国民经济中长期发展计划，研究制订本行业的发展规划和技术经济政策，为成员企业制定发展规划提供参考依据。其内容包括：行业发展趋势，生产规划和国内外市场需求变化的预测，本行业专业化协作、联合、改组的方案，新产品、新技术和设备开发的投资方向，以及有关环境保护、职工福利、加强有效竞争的方案等。行业组织根据国民经济计划要求配合政府对本行业的企业结构、生产方向进行调整；企业则根据行业规划，结合自己掌握的国内外实际情况，制定相应的中长期规划和年度、半年、月度计划。在这方面日本的工作做的较好，成效很显著。例如，20世纪50年代，日本通产省为促进汽车行业发展，制定了汽车零件行业的生产合理化计划。几个汽车零件行业协会会长和汽车工业会的常务理事与通产省重工局的官员组成了汽车零件委员会，负责实施合理化计划，促进企业的改组联合和生产的进一步集中。他们制定了一系列标准，动用经济手段和行政手段，并辅之以动员、劝导，进行了大量工作。经过十年努力，汽车零件工业在生产集中和降低价格方面终于取得了显著效果。在20世纪70年代初，日本电子行业的发展也是电子工业会与通产省配合，按照以生产大型电子计算机为目标，制定了大规模共同事业计划，对各厂商分配任务，发动参与计划的6家公司开展竞赛。政府把工业技术部门掌握的有利竞争的重要技术秘密，交给了3家最大的公司并委以重任。在政府和行业组织的指导下，日本电子工业迅速发展起来了，很快居于世界领先地位。这表明，统筹规划、合理配置生产力是行业组织的一项重要职能。但这项职能只有在政府主管部门的指导和支持下才能得以顺利实现。

5．提供咨询服务。为成员企业提供咨询服务也是各国行业组织普遍厉行的一项重要职能。因为行业协会联系了大批各方面的专家特别是拥有精通本行业事务的专职工作人员，利用他们的知识和经验为会员企业提供咨询服务，确实是有效解决企业改革和发展中许多重要问题的好办法。咨询的内容和范围是广泛的。包括国内外经济发展动向的分析；国内外政策、法律、法令的遵守和运用；企业发展战略和目标的制订；企业存在各种重大问题的检查诊断和改进方案的设计；经贸业务和技术及经营管理知识的介绍；劳资关系的处理；技术引进、设备更新、发展新产品、改善经营管理、选择企业领导人和高级管理人员等方面的咨询。

6．开展培训。帮助企业培训各种专职工作人员，提高企业员工素质也是行业组织义不容辞的重要职能。行业组织为企业培训员工的做法有三种：①根据本行业的特点和具体工种、岗位所必备的知识制定编写或选择适用教材，作为本行业员工的必读课程和考核晋升的依据。②创办职工学校。③对职工培训进行检查、考核和监督。虽然近年来有许多国家都由社会创办了一些职工学校来承担企业员工培训任务，但行业协会在这方面的作用仍不能忽视。

7．组织企业举办展览会、博览会和出口推销活动。为提高企业的生产技术、产品质量和市场竞争力，行业组织需要组织专门人才着力解决企业生产中带有普遍性的问题。如节能问题、改变固定资产折旧率问题、联合同外商谈判问题、联合进行广告宣传、共同进行向立法和行政管理机构申诉等。

8．组织本行业企业同国外同行业企业进行技术交流与合作。其目的在于促进企业生产经营水平和技术水平的提高。

把上述各国行业组织八项集体职能归纳起来，就是以下三大职能：即服务、协调和联系。其中服务职能是行业组织的基本职能，协调职能是行业组织的核心职能，联系职能（也可称为纽带职能）是行业组织的重要职能。然而，不仅各国行业组织职能有差别，即使同一国家的各行业组织职能也有不同，而且不同层次的行业组织的职能又各有侧重。以原联邦德国为例，第一层的联邦工业联合会，主要侧重联系职能，代表所属行业的利益，集中反映成员对政府政策、法令的意见和建议。第二层的联邦工业行业协会，侧重于协调职能，主要围绕各自行业发展中的问题，开展协商和服务工作。第三层的专业性协会，侧重于服务职能，主要任务是研究本专业的有关经济政策和生产技术问题，向会员企业提供技术情报和咨询服务。层次越高，与政府的关系越密切。

（三）市场经济发达国家政府的行业管理

第一，市场经济发达国家政府行业管理的本质及其特征。

1．市场经济发达国家政府行业管理的本质。在古典的市场经济条件下，对企业实行自由放任，反对政府对经济的干预。那时西方国家不存在政府的经济管理职能，其中包括不存在政府的行业管理职能。那时各国虽有行业组织的行业管理，但其职能不在于协调行业经济的发展，而在于保护同行业的利益，并就行业与社会的矛盾同政府谈判，要求政府制定有利于本行业的政策和法规。在古典的市场经济条件下，西方国家经济的发展就是靠市场机制自发调节的。但是，西方国家经济发展的实践证明：市场经济内部蕴藏着引发周期的愈来愈严重的危机的机制，要使经济平稳协调地发展，不能光靠市场机制来调节，还要建立政府的宏观经济管理。就行业管理来说，尽管行业组织具有协调本行业经济发展的良好功能，但由于它存在着只顾本行业利益的局限性，所以也不能只有行业组织的行业管理而无政府部门的行业管理。因此，西方各国就由古典的自由放任的市场经济逐步过渡到现代的有国家干预的市场经济。同时，各国也逐渐形成了政府管理行业的职能以及政府管理行业和行业组织自律管理并存的管理体制。所以，从本质上说，这种职能和体制就是以市场为基础的，并与政府的宏观经济管理相结合的机制的反映。

2．市场经济发达国家政府行业管理的特征。与这个本质联系，市场经济发达国家政府的行业管理具有以下两个重要特征：

（1）政府管理行业不按行业设置专门的管理机构，而由带有综合性的经济部门行使行业管理的职能。从现在的情况看，美、英、法、德、日等国都是这样安排的。如美国把管理工业生产与经营各行各业的商业活动交由商务部负责。英国把贸易和工业部作为工业管理部门。法国也只设工业和贸易部，负责制订政府关于工业发展的政策，通过信贷指导工业企业的发展方向。德国的工业则由经济部管理，工业行业发展的政策由经济部负责制订。日本政府是把通商产业省作为工业管理部门。这些国家对工业行业管理职能部门设置共有三类：即英、法、日是实行工贸结合，统一管理；德国的工业行业管理是由政府综合经济部门负责；美国则由商务部负责。

（2）政府管理行业不包揽行业管理的全部职能，只集中力量搞好决策性职能的履行，而把非决策的大量行业管理事务交由行业协会和其他民间组织承担。具体说来，包括以下四点：

1）政府使行业协会真正成为协调行业经济发展的最佳组织，在行业管理中发挥出更大更好的协调和服务作用。因此，各国政府都很重视加强和行业协会的联系，帮助他们加强组织建设，更好地发挥共同有的民主协调和自律管理的功能优势。使行业协会不仅能进一步做好行业自律管理、协调和服务工作，而且能担当起某些政府管理行业的职能。政府在方针政策上给予行业协会指导，对需要行业协会承担的任务，通过相互磋商，形成一致意见，帮助协会去完成。这样，既减轻了政府负担，政府又可更好的了解行业、企业的要求，制定可行的方针政策和解释政府意图，沟通和密切相互联系与交往，加强行业管理，促进行业协调发展。

2）政府大力扶植各种研究咨询机构的发展，促其有效地为行业、企业服务。美、日、法、德等国都设立了大量的此类组织。在各国众多的研究咨询机构中，有政府的、半官半民的和民间的三类。其主要职能，除研究咨询、参与政府决策、起草和制定战略性计划和具体政策措施外，很重要的一项职能就是协调和调整政府与各行业、企业等社会经济团体的关系。如法国在计划总署下设多个现代委员会，由政府官员、企业主的代表、工会代表、农业经营者、经济学家、律师、工程技术专家及社会活动家3000余人参加。各界人士在这些委员会经过讨论协商，提出各种政策建议，政府以此为制订计划和决策的依据，调整中央、地方和企业之间的关系。在日本为达成政府与行业之间意见一致，一些在国民经济中占有重要地位的行业和政府有关部门建立了各种正式和非正式的协议机构——行业审议会。把行业的各种问题和最后的政策提案都拿到审议会来讨论，取得一致意见后，再以审议会名义发表，经国会批准，即成为政府对该行业的基本指导方针。政府通过这种机构进行行业管理，行业企业也通过它反映自己的意见和要求，形成确定有序的政府与行业的沟通方式。

3）在政府机关下设置公共事业团体。确认其特殊法人地位，赋予其部分政府管理职能，以求建立富有活力的管理体制。政府作为决策机关，主要进行法律规范、政策指导和预算协调。大量的组织管理和监督等职能由依法成立的公共事业团体承担。这些事业团体既是研究开发组织和咨询服务组织，又是相应的管理机构。由这些公共事业团体行使部分政府管理职能，有利于精简政府机构，下放管理权力，实现宏观决策权与微观管理权分开，既加强政府机关对各个行业的宏观指导，又推动有关方针政策和法律法令的贯彻实施。如日本从20世纪60年代以来，相继设置了一系列承担和执行政府管理职能的事业团，并在法律上确认它们为特殊法人。它不同于一般私法人，其资金和经费70%—95%由国家拨款，其目的、任务和业务范围与组织机构由法律规定，依法行使一定的政府管理职能，接受主管首长监督。事业团又不同于作为公法人的政府机关，它不适用国家行政组织法对国家机关在编制、预算和活动范围等方面的规定，不但在执行管理职能方面有一定的灵活性和自主权，而且可以开展其他业务，取得经营收入。事业团的领导为“役员”，由内阁总理大臣或主管省、厅长官任命，享受相应的文官待遇，遵守官厅纪律，一般职员不属于国家公务员。日本机械振兴协会就是这种性质的组织。它是由全国机械行业的各行业协会参加的，并受通产省资助和指导的半官方的财团法人。该协会下设事务局、技术研究所、经济研究所。其主要任务是：对机械行业的发展动向和对策等长远的共性问题进行调查研究，提出研究报告，供政府部门制订政策和企业决策参考；设置一些先进水平的试验研究设施和特殊加工设施，为机械企业特别是中小企业服务；经常开展技术交流、学术讨论活动；提供情报信息等。

4）充分发挥民间企业的自主活力。实行市场经济的西方国家是以私有制为基础的，其政府要在此基础上实行行业管理，就往往会与企业活动的方向造成矛盾。因此，政府在行业管理中务须寻求与企业合作，共同解决好政策性问题，使企业既能根据自己的决断进行自主活动，又符合政府行业管理要求的发展方向。为此，日本把政府、企业和相关社团组织起来，共同研究制定能充分发挥民间企业自主活力的行业管理政策。

第二，市场经济发达国家政府行业管理的职能及其作用。当代市场经济发达国家政府不直接经营企业，但有管理经济的职能。政府的经济管理职能主要是对经济进行引导、服务、协调、控制。政府看重是抓经济法规、经济政策、经济发展战略和中长期经济规划的制定与实施，引导经济稳定发展。就行业管理来说，行业协会是有效协调经济发展的最佳组织，要充分重视和支持他们发挥协调经济发展的功能优势。所以，政府通过立法，规定行为界限。质量要求和发展目标，运用指导、协调、资助、奖惩等方式，即可让社会各行各业在法律规定的范围内自行发展。这样，市场经济发达国家政府在行业管理中的职能，主要是引导、扶持、服务、促进和监督。这是政府管理经济职能在行业管理中体现。

这种职能是通过以下五方面作用具体表现出来的：

1．政府通过制定行业规划、政策、法规对各行业的发展进行引导。

（1）通过行业规划，提出行业经济发展的目标、重点、趋势及保证其实现的措施，引导行业、企业的经营活动，保证国家宏观发展目标的实现。尽管市场经济发达国家政府制定的行业规划是以私有制为基础的，但它是运用市场机制、按照市场需求变化趋势制定的。因此仍能对行业、企业的发展起到一定的引导和约束作用。如日本从1955年开始制定和实施正式的经济计划以来，一直坚持这种办法，特别是制定了1961—1970年的“国民收入倍增计划”，使日本基本上实现了国民经济的现代化，一跃成为世界一流的先进工业国之一。

（2）通过制定经济法规，规范经济活动的合法范围，使行业、企业在合法的范围内充分发挥自身的能动性。如日本在战后，为促进机械、电子行业的发展，制定了《机械工业振兴临时措施法》和《电子工业振兴临时措施法》；为扶植中小企业的发展，制定了《中小企业法》等类法律，对行业、企业的设备投资、产品产量、价格等实行政府干预。据日本公正交易委员会调查，仅1979年日本政府就制定了175项法律来规范企业和行业的行为。美、英、德、法等国政府也都重视法规对引导行业发展的作用，他们都制定了一系列法规来引导和规范行业企业之间和行业之间的经济行为。

（3）通过制定和运用产业政策对行业的发展和企业的经营活动进行指导。通过政府的年度经济报告、经济咨文等，明确经济发展的取向，引导行业、企业向符合社会经济要求的方向发展。

2．政府通过财政金融政策扶持国家规划中重点发展的行业、企业和大批中小企业。财政政策包括：①由财政直接向公共设施投资，为行业的发展创造条件。②通过公营银行，有重点地发放财政性贷款，直接扶持国家规划中重点发展的行业、企业，并给予中小企业低利贷款，以促其加速发展。③运用税收政策，鼓励或限制某些投资，对需要扶植的重点行业、企业和大量中小企业，给予税收上优待，对要限制其发展的行业、企业，则加重征税。④通过财政补贴或折旧率的调整来激励或抑制某些行业、企业发展。金融政策主要是指各国的中央银行采取的政策。一般采取的做法主要是通过中央银行，控制贷款额度、存放款利率、再贴现率、法定存款准备金等经济手段进行的。

以美国在这方面的财政金融政策为例，政府长期以来就重点扶持高科技产业的发展。战后20年间，美国联邦政府的科研拨款平均每年增长15%。仅1984年，政府通过拨款、军事订货和委托课题给予高科技产业发展的科研经费就高达5000亿美元。为扶持中小企业的发展，美国中小企业管理局通过直接贷款和政府担保贷款资助方式，向小企业提供资助，担保贷款的担保金额可达贷款额的90%。如1982年小企业管理局给近45万个企业提供了342亿多美元贷款，其中绝大部分是担保贷款。为了保护一些重要传统工业，美国政府采取加速折旧，加快设备更新，并提供资金保证及市场保护等措施。在赋税上，对发展新兴工业提供优惠。如1981年的经济税法规定，给在额外研究开发中投资的公司减税25%。另外，还降低资本收益税，1969年美国资本收益税是49%，1978年降到28%，1981年再降到20%。

日、英、法、德等国也都采取了和美国类似的做法，对于需要重点发展的行业，进行重点扶持以促其加速发展，并通过制定法律，保障中小企业的地位，提供财政资助，无息贷款和减免税收，以扶持中小企业的发展。

3．政府为行业、企业的发展提供各种服务。主要包括：①经济信息服务。政府经济部门通过经济白皮书等形式，发表对经济趋势的预测，并收集消费者对商品的意见和要求，向行业、企业提出改进生产的建议。②培训服务。政府主要是帮助各行业、企业培养各个层次的技术人才和管理人才。③科研成果服务。政府利用国立和私立大学以及研究机构等方面的科研力量，研究国家急需解决的经济技术问题，并把研究成果提供给行业和企业。④设施服务。政府拨出巨额资金兴办那些投资多、利润少、周期长、风险大的公用基础设施，为行业、企业的发展创造有利条件。⑤贷款服务。政府帮助一些行业、企业解决急需发展而资金不足的矛盾服务，对政府指定的一些急需发展行业、企业和经地方经济主管部门领导批准的地方产业中需要振兴的行业，当企业需要合并和共同出资时，经政府主管部门领导同意，可得到所需资金65%的银行贷款。这种贷款和一般商业银行贷款相比，其利率都低得多，年限也要长得多。

日本政府在为行业、企业发展提供服务方面的做法是很好的。日本政府在财政投资方面优先为支柱产业建设公共基础设施。如1954—1982年，日本政府推行了8个“道路整备计划”，计划投资72万多亿日元，每次执行中都是大大超过计划投资额。这对于日本汽车工业的发展具有决定性的作用。在提供信息服务方面，日本政府做得也是很出色的。日本的政府机关、科技情报中心、贸易振兴会和中小企业情报中心等，都将原始情报和调查资料整理成为企业容易理解、便于运用的情报，用日报、旬报和其它有效形式提供给企业。情报机关还提供各行业的人才情报和技术情报。政府建立的企业诊断机构也向行业企业进行改行转业的个别指导，提供有关行业的情况和转产时应注意的问题。全面系统的情报和有针对性的指导，为行业、企业决策提供了可靠的信息，避免了行业、企业发展的盲目性。在税收方面，日本政府明确规定，凡执行政府规划的行业协会成员企业的机械设备等可以加速折旧，协会的研究试验用资产可以按照特别规定减税，企业合并可以减少登记税，免征土地所得税。

4．促进行业企业各项结构合理化和现代化的实现。市场经济发达国家的政府都有调控经济发展的职能和手段。他们可以利用这种宏观调控职能和手段，促进行业企业在产业结构、产品结构、技术结构和组织结构等方面存在的问题的解决，特别是中小企业与大企业之间发展不协调矛盾的解决。他们可以通过产业政策、“反垄断法”和扶持中小企业政策的制定和实施，推动行业企业产业结构、产品结构、技术结构和组织结构的合理调整和优化升级，实现各项结构由低层次向高层次转换的目标。各国政府都十分重视在竞争和联合中推进中小企业的调整与改组，把一个个分散的、规模细小、力量单薄、效益低下的企业自下而上地组织成为各种同行业的组合，扩大生产经营规模，改善中小企业的经济地位。为了抑制垄断，促进有效竞争，各国政府都制定了《反垄断法》。政府还利用贷款、税收等经济杠杆的作用，促进产业结构合理调整，实现行业组织管理现代化。如日本非商业性银行都设有特殊贷款，其中包括促进行业现代化贷款和行业转换、结构改善贷款。总之，各国政府都很注意处理好形成规模经济和推动有效竞争的关系，这对促进各种结构调整和行业现代化实现起了重要作用。

5．政府对行业、企业的监督和控制。市场经济发达的美、英、法等国家，政府对行业、企业的管理是依据行业性质与功能的不同，而采取不同方式进行的。对一般性行业、企业多采取行政性指导的方式进行。如日本政府对企业的管理，就采取召开各种会议讲解政策意图，谋求取得共识，并在编制计划中围绕有不同意见的矛盾，进行广泛的接触和游说，缩小分歧，取得谅解。政府对一般行业企业需要进行监督控制的，主要是对生产的许可和认可，对产品技术质量和价格的监督控制，对环境保护和劳动条件的监督控制等。

对某些特殊行业企业，政府就采取行政手段进行严格的监督控制。如美国对仪器药品的监督控制就非常严格。他们不惜重金建立健全强有力的仪器药品监管机构（FDA）。机构中设有立法事务、法令条例事务、卫生事务、政策协调、管理、计划评定等专业办公室。主要管理目标是：确保全国食品安全和精美；确保全国药品安全和有效。FDA的主要职责是：产品上市前的检查、批准和发证；对生产机构的现场检查，深入调查研究产品质量是否符合要求，并进行市场监督；检查各项法规执行情况，对违法者进行纠正和惩罚；颁布各项法规和实施细则；对生物药品研究进行监督控制。美国药品管理的特点是：投入很大的财力和人力健全药政管理机构，承担全国药品的质量监督工作；以一整套药事法规为基础健全有强大活力的药政管理体制；高级科技人才在执法过程中起关键作用；药政机构执法严明，不徇私情，按章办事；执法机构享有崇高威望和信誉，他们与广大人民和社会各界均保持密切联系。由于FDA工作认真，功夫过硬，成效卓著，因此，它不仅被认为是保护美国广大消费者的政府机构，而且在全世界享有崇高威望和信誉。

（四）市场经济发达国家行业管理的几种模式

为了讲清这个问题，首先要做几点说明：

第一，这里所说的市场经济发达国家行业管理，是在完整的意义上讲的，它既包括政府对行业和行业组织的管理，也包括行业组织对作为行业组织成员的企业的管理。

第二，市场经济发达国家的行业管理是现代市场经济条件下国家宏观经济管理的一个组成部分。因此，对这些国家行业管理模式的分析，是不能脱离他们整个经济管理体制的特征的。比如，日本是后起的资本主义国家，企业在要求国家保护方面具有更强的要求；而且日本在“一战”和“二战”期间都实行战时经济体制。美国虽然也是后起的资本主义国家，但在“一战”和“二战”期间都没实行过战时经济体制。由于这些原因以及其他因素的作用日本政府的宏观调控能力是较强的，而美国是较弱的。

第三，区分市场经济发达国家行业管理模式的标准，是可以从不同角度提出的。这里是从政府对行业组织管理的力度强弱和行业组织紧松程度来区分的。

以上述各点出发，并依据前面已经做过的详细分析，似乎可以将日本和德国的行业管理称做是相对的强力型、紧密型的管理模式，将美国的行业管理称做是相对的弱力型、松散型的管理模式，将法国看做是处于上述二者之间的中间状态的管理模式，即不强不弱型、不紧不松型的管理模式。

尽管各国在行业管理模式上各有特点，但正如前面所分析过的，他们在行业管理的性质和职能等方面仍有共同点。

（五）市场经济发达国家行业管理的重要经验

市场经济发达国家在长期的行业管理（包括政府对行业和行业组织的管理，以及行业组织对其成员企业的管理）实践中，积累了丰富的、值得重视的经验。依据前面的分析，可以把这些经验概括为以下几点：

第一，随着古典市场经济向现代市场经济的过渡，经济发达国家在坚持以市场机制作为配置社会生产资源主要方式的同时，也重视加强了政府对宏观经济的管理。与此相联系，也重视加强了对行业和行业组织的管理。

第二，在当代经济发达国家虽然重视对行业和行业组织的管理，但并不是按行业设置专门的部门来进行，而是由综合的经济部门来承担这项职能，以真正有效地实现行业管理。

第三，当代经济发达国家政府对行业组织的管理，一般并不采取直接的行政命令手段，主要是通过制定法律、法规和政策对行业组织进行引导、扶持和保护，并规范和监督行业组织的行为。

第四，政府行业管理部门和行业协会的大力协调。二者共同根据国民经济中长期发展规划，研究制定本行业的发展规划和技术经济政策，并由政府主管部门的官员和行业协会的会长组成实施行业规划委员会，制定系列标准，通过经济、行政手段和动员工作，促进行业规划的实现。

第五，经济发达国家的行业组织，除了在特定情况下承担政府授予的某些行政管理职能以外，一般都把自己的工作重点集中在为本行业组织成员企业服务这项基本职能方面，而不是把自己的注意力分散到分享政府的行政管理权力上。这是经济发达国家行业组织在组织较为松散情况下又能深得成员企业拥护的根本原因，也是它拥有强大生产力的关键所在。

第六，经济发达国家的行业组织对成员企业进行工作的基本方法是民主协商。这是团结成员企业顺利推进工作的有效方法。

第七，有些经济发达国家在那些重要行业领域中还建立了行业组织网络体系。即建成以行业协会为基本层次，行业联合会或工会等行业组织共同构成的行业民主管理组织网络体系。各类行业组织在工作内容、吸收会员的范围、以及与政府的联系密切程度等问题上，各有侧重。这对于加强行业组织在行业管理中的作用也是很有益的。

三、我国行业管理的历史沿革和现状

（一）我国行业管理的历史沿革

第一，新中国成立前的行业管理。我国工商业行业组织的形成和发展已有悠久的历史。作为行业组织原始形态的“行会”，早在春秋战国时代就已经出现了。唐宋元明清时代不断有所发展。由于工商业的发展，为维护同业者的利益，涌现出了许多由同业者参加的“行帮”组织。这些行会组织都带有浓厚的封建性和狭隘性，他们成立行业组织的目的，是为了协调内部矛盾，抵制和排斥外来的竞争，维护自身的利益。

到了半殖民地半封建的旧中国，由于工商业进一步发展，工商业就按生产经营商品的性质和用途，分别组织起仍然带有封建性的各种“同业公会”。在旧中国，特别是20世纪30年代以后，伴随官僚垄断资本主义的最终形成，国民党政府经济部还在一定程度和一定范围内实行了行业管理。当然，这种管理主要是为官僚买办垄断资本服务的。

第二，新中国成立后部门管理的形成和调整。1949年10月新中国建立以后，高度集中的计划经济体制雏型也随之确立。1956年生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，计划经济体制也就完全形成。

在这种计划经济体制下，社会主义国有企业成为政府的附属物，社会主义集体企业实际上也成为国家准附属物，而非公有制企业所剩无几。于是，旧中国留下的由企业组成的行会组织也随之消失，新的行会组织也不可能产生。

在这种计划经济体制下，经济和企业的管理权限主要集中在中央政府。中央政府是通过它所属的各个中央部门来行使这个权限的。还有部分管理权限划给地方政府。地方政府也是通过它所属的部门行使这个管理权限的。尽管中央政府各个部门也企图实行行业管理，但由于部门之间以及中央和地方之间在管理权限上和利益上的矛盾，必然形成部门分割和地区分割的状态，致使行业管理根本不可能实现，剩下的就只有部门管理。

新中国成立后单一的部门管理的格局就是这样形成的。实际情况也正是这样的。在20世纪50年代初，当我国进入实现社会主义工业化时期，为适应工业生产建设发展的要求，中央政府设立了多个工业部。随着工业生产建设的快速发展，国家又于60年代初增设了一大批工业部。但实行的也都是部门管理。

计划经济体制在我国国民经济恢复时期（1949．10—1952）和“一五”时期（1953—1957）起了主要的积极作用。但包括部门管理在内的计划经济体制很快就暴露出它不适合社会生产力发展的要求。于是，我国在1958年和1970年先后两次进行了经济体制改革。但实际上这些都是行政性分权，是对经济和企业的管理权限在中央政府和地方政府之间的调整。因而，它不可能根本改变包括部门管理在内的计划经济体制。

这里还要着重提到：为了改变用行政办法管理经济的弊病，也为了改变部门管理体制妨碍行业管理的缺陷，在20世纪60年代上半期，我国中央政府和部分省市还试办了若干个托拉斯，并取得了一定的成效。但在计划经济体制不进行根本改变的情况下，这种托拉斯是不可能发展的。后来，由于“文化大革命”的破坏，托拉斯试点也就不了了之了。

这个历史经验证明：在计划经济体制下，最多只能对部门管理体制作某些调整，而不可能对其进行根本改革；只能存在部门管理，而不可能有行业管理。只有进行市场取向的改革（以建立社会主义市场经济为目标的改革），才可能根本改变部门管理，实行行业管理。

第三，改革后逐步实现由部门管理到行业管理的转变。1978年12月底召开了党的十一届三中全会。以这全会为标志，我国逐步走上了市场取向改革的道路。与此同时，我国工业管理体制的改革也走上了这条道路。

这次工业管理体制改革的总目标是变部门管理为行业管理。建立这种行业管理新体制，就是要对全国各部门、各地区同类产品生产，实行统筹、协调、监督和服务的行业管理。

这次改革的历程包括政府管理部门的改革和行业协会的发展两方面。如前所述，市场经济发达国家的行业管理包括民间行业组织对成员企业管理和政府对行业组织管理两个方面。因此，我国要实现由部门管理到行业管理的转变，也必须在这两方面进行。

1．政府工业管理部门的改革历程。这个历程是与政府机构的四次改革相关的。

（1）1982年，根据党中央决定把机构改革作为体制改革的第一步的要求，国务院开展了第一次机构改革。经过改革，国务院机构从100个减少到61个，其中经济管理部门由66个减少到37个，同时跨部门、跨地区组建了石化、船舶、有色和汽车四个全国性总公司。但由于这次改革对市场取向改革和转变政府职能缺乏应有认识，工业管理体制总体格局未能进行大的调整。所以改革后不久，机构重叠、人浮于事、效率低下的现象重新抬头，政府机构也再次从精简走向膨胀。

（2）1988年4月，七届人大一次会议根据党的十三大作出的改革政府工作机构的决定，通过了国务院机构改革实施方案。这次改革以经济管理部门为重点，合并裁减专业管理和综合部门内部的专业机构，加强经济决策咨询和调节、监督、审计、信息部门。通过改革，共撤销了12个部委，新组建9个部委；撤销了国务院各部内的产业司局，强化了综合机构；削弱了大部分专业经济部门的投资、物资分配权力，组建了物资部和专业投资公司；成立了国有资产管理局。此次改革，强调了政府职能转变的重要性，下放和取消了一些直接管理企业的权限，弱化了行政束缚，改善了政府宏观调控职能，推动政企分开和国有企业自主经营向前发展。但这次改革也未实现预期目的。其原因：①市场机制不完善，使政府在很大程度上依然行使各类生产要素分配的职能，企业仍然没有摆脱作为政府附属物的地位。②改革步伐放慢，导致直接管理的习惯势力反弹。③地方政府机构改革没有与国务院机构改革同步进行，职能转变的总体思路中途受阻。

（3）1993年，鉴于政府职能转变依然十分滞后等状况，党中央决定对工业管理体制进行又一次重大改革，突出加强调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理，做到宏观管好，微观放开。将专业经济部门的改革分成三类：一类是改为经济实体，不承担政府行政管理职能；二类是改为行业总会，作为国务院的直属事业单位，代行政府行业管理职能；三类是保留或新设的行政机构，并对这些机构的人员和编制都作了大幅度的压缩，其主要职能也要转到规划、协调、监督、服务方面。这次改革也推动了市场取向改革的发展。

（4）1998年国务院撤销了一批工业部，改组为8个国家工业管理局，归口国家经贸委主管。同时各部门分解200多项职能转移到地方政府、企业和社会中介组织。2000年9月，又撤销8个国家局（不含内贸局），成立8个综合性部门协会，归国家经贸委直管，并授权其代管259个全国性行业协会及其他协会。至此，政府对工业的部门管理，从组织形式上已经初步消失，工业行业管理的组织体系基本形成。这是我国工业管理体制改革的一个重大进展。当然，新的行业管理体制要真正形成，其路程还很长。

2．工业行业协会形成和发展的历程。1979年改革以前，我国只有部门管理，没有政府的行业管理，更没有行业协会。政府的行业管理和行业协会都是伴随着管理体制改革和政府职能转变而产生和发展的。行业协会的形成和发展大体可分成以下两个阶段。

第一阶段是从1979年到整个80年代，为我国工业行业协会形成和发展的起步阶段。党的十一届三中全会后，国务院针对我国长期以来只有部门管理，没有行业管理的状况，提出了“按行业组织、按行业管理、按行业规划”的原则，并相继批准成立了中国包装技术协会、中国食品工业协会、中国饲料工业协会等跨部门跨地区的行业协会。尽管除中国电子音响协会外，其余协会都带有浓厚的行政色彩，但它毕竟标志着我国工业行业管理已经迈出了新步伐，开始进入了新阶段。同时，国家计划委员会、国家经济委员会、国家统计局、国家标准局，于1985年联合制定实施了《国民经济行业分类和代码》这份关于工业行业概念及其科学划分的重要法规，并于1993年将此行业分类作了调整，最后定为共计16个门类、92个大类、367个中类。它为实行行业管理和行业协会的组建、发展创造了重要条件。随着改革的发展，1984年国务院确定机械工业部和电子工业部进行工业管理体制改革试点，要求试行“企业放下去，行业抓起来”，并力求政府实现三个转变，即由直接管理转为间接管理；由微观管理转变为宏观管理；由部门管理转变为行业管理。当时，虽然由于部门分割严重存在，使这种试点难以实施跨部门的行业管理，但试点促进了中国汽车工业协会等一批工业行业协会的诞生，并逐步承担起了跨部门的行业管理职能。1986年，国务院又撤销省市二级行政性公司，并由一批地区性行业协会取代了它们。1988年，中央国家机关机构改革，撤并了一些部委的专业司局，产生了一批全国性行业协会，并将一些行业管理职能交给了行业协会。这段时期，全国性的行业协会发展到了近百家。

第二阶段是20世纪90年代。这是我国工业行业协会的发展阶段。随着社会主义市场经济体制改革目标的确定，对加强行业管理、发挥行业协会作用提出了新的更高的要求。1992年9月，党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标。1993年，党的十四届三中全会又提出：要“发挥行业协会、商会等组织的作用。中介组织要依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制，承担相应的法律和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督。”同时提出工业管理体制要进行相应的改革，专业经济部门分为三类（详见前述）。还突出强调政府要加强宏观调控和监督，强化社会经济管理职能；坚持政企分开，把属于企业经营自主权范围内的事交给企业，把应由市场解决的问题交给市场，充分发挥行业协会、商会等中介组织的作用。在上述指导思想的指引下，这段期间行业协会组织有了很大的发展，又建立了100多家全国性行业协会。但要真正规范行业协会组织，任务仍很艰巨。

（二）我国行业管理的现状

第一，行业管理体制的改革已经取得了重要进展。改革以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，按行业组织、按行业管理、按行业规划的原则，以及变部门管理为行业管理的改革目标，越来越被人们所理解和掌握；转变政府职能，精简政府机构，加强行业管理，充分发挥行业协会等社会中介组织作用的改革要求，越来越受到人们的重视和实行。这样，经过20多年改革，我国不仅已经初步探索出在社会主义市场经济条件下实现行业管理的模式和道路，而且传统的部门管理体制已被基本打破，新的行业管理体制的基本框架已经初步形成，并在推动我国社会主义现代化建设中发挥了重要作用。

1．初步探索出一条适合我国社会主义初级阶段基本经济制度（即以社会主义公有制为主体的多种所有制并存）和社会主义市场经济需要的新的行业管理体制模式。这种体制模式的主要特征似可做如下的概括：

（1）“三分开”，是指政企分开、政资分开和政社分开。政社分开是政府职能与作为社会中介组织的行业协会的职能分开。

（2）“双主体、二为主和两结合”。“双主体”，是指以精干的政府综合经济部门为主体行使政府的行业管理职能，以众多的行业组织对成员企业实行管理。“二为主”，是指政府综合经济部门实行行业管理要以间接手段为主，行业组织对成员企业实行管理要以服务为主。“两结合”，是指要把政府的行业管理与行业组织的管理紧密地结合起来。

（3）“三跨”，是指包括政府和行业组织的行业管理，都要实行跨部门、跨地区、跨所有制的涵盖社会同类生产的行业管理。

（4）“一格局”。承担宏观经济调控职能的政府综合经济部门—作为中介组织的行业组织—作为市场主体的众多企业。

2．初步探索出体现我国国情的行业组织的模式。主要包括：

（1）行业组织的性质。行业协会是中介服务组织，是自律性和自主性组织，是非营利性组织，是独立的经济类的社团法人。行业协会是政府与企业之间以及市场与企业之间的中介服务组织。其宗旨是为行业、企业和政府服务。在政府部门与行业协会之间以及协会与成员企业之间都没有行政隶属关系。协会是同行业企业的联合组织，会员企业通过协会建立平等、协商、合作的关系。行业协会进行行业管理不是运用行政手段，也没有行政手段，而是组织企业制订并执行行规行约，规范行业行为，进行行业自律性管理。行业协会虽然是中介服务组织，但这种服务不以盈利为目的。协会通过行业管理，既维护了行业利益，也协助政府实施宏观管理，从而成为经济类社团法人。

（2）行业组织的体制定位。在社会主义市场经济条件下，工业管理体制基本格局是：政府负责经济宏观调控的国家经贸委；政企分开后成为市场主体众多企业；居于政府与企业之间的中介组织是行业协会。

（3）行业协会的主要职能。行业协会作为企业与市场、企业与政府的社会中介组织，承担着自律性行业管理职能，为企业、行业和政府服务。据有关部门的总结，行业协会的主要职能，可以概括为以下两方面：

1）行业协会本身具有的基本职能。即是自律性行业管理职能。具体说来就是：①制定行规行约，行业标准，组织评估与认证，协调同行业企业之间的经营行为。②对本行业产品和服务质量，竞争手段，经营作风进行监督，维护行业信誉，处理违规行为。③进行行业内部价格协调，制止低价倾销及价格垄断行为。④调查研究本行业国内外发展情况，分析行业经济形势，提出行业发展和技术进步规划或预测。⑤收集、分析、发布行业信息。⑥组织科技成果鉴定和推广应用。⑦开展国内外经济技术交流与合作。⑧发展行业社会公益事业。⑨协调会员企业关系，维护其合法权益。企业需要的其他服务职能，如咨询、培训、举办展览等。

2）政府委托的服务职能。具体内容是：①受委托协助政府制定行业规划、发展战略、产业政策、法律法规。②对国家投入的技术改造、技术引进、开发项目等，进行前期评估论证工作。③向企业传达政府宏观调控目标和政策措施，并组织实施。④组织制订、修订工业产品国家标准，并贯彻实施。⑤办理企业生产、经营许可证和相关的资质审查工作。⑥进行行业统计。⑦办理行业智力引进。⑧受理对外贸易反倾销、反补贴应诉和本行业产业损害调查工作。⑨参与相关产品的市场建设。政府需要委托的其他职能。

（4）建立、发展和完善行业组织的原则。主要包括：

1）实行政社分开原则。政府要让协会依法自主运作，不能用行政命令直接干预协会的正常活动。这是一方面；另一方面除了政府委托的工作以外，协会也不要去分享政府的行政管理权限，以克服当前还相当严重存在的行政化倾向。理论分析和历史经验反复证明：实行政企分开，是建立适合社会主义市场经济要求的行业组织的最基本前提，也是它得以顺利健康发展的最基本保证。

2）实行自治、自律、自养原则。这是由协会作为中介服务组织这一根本性质决定的。

3）实行改革同步原则。行业协会的发展要与企业改革和政府改革同步。否则，行业协会很难得到发展。行业协会是企业（作为市场主体）和政府（实行的间接手段为主的宏观调控）的中介服务组织。这样，如果企业改革、政府改革和行业组织发展不能大体上同步的话，那么，三者之间就会发生相互牵制的作用。

4）渐进原则。像我国整个经济、政治体制改革一样，行业协会的建立和发展也要遵循渐进的原则。

上述1、2点的成就表明：反映社会主义市场经济要求的新的、包括政府和行业组织在内部理论上的行业管理模式已经初步确立。

3．初步构造了反映社会主义市场经济要求的政府行业管理的基本框架。经过四次政府机构重大改革，撤销了众多的工业部，将它们改组为没有政府行政管理权的总公司、集团公司或工业行业协会、工业联合会，将政府管理行业的职能都交给国家经贸委统一管理。因而从组织形式上打破了传统的工业部门管理体制，使部门管理失去了赖以存在和发挥作用的制度基础，并为建立适应社会主义市场经济体制要求的新的政府行业管理提供了一个初步框架。

4．初步建立了体现社会主义市场经济要求的新的行业组织的基本框架。据有关部门统计，截至目前，在民政部登记注册的全国性社会团体已有1850个左右，其中工业经济领域的审计署为362个。

在工业经济领域的362个协会中，综合性协会15个（由国家经贸委直管），工业行业协会206个（经贸委系统147个，信息产业、国防工业、交通、农业等系统59个），商业流通协会67个（由经贸委委托商业联合会和物资协会代管），其他类协会74个（经贸委系统42个，其他领域32个），主要是质量技术监督局在各工业部门设立的质量管理协会，财政部的会计学会，审计署的审计学会，中宣部的思想政治工作研究会，还有各部门的企业管理协会、勘察设计协会、安全卫生协会等。

工业经济领域362个协会共有专职人员3427人。其中：综合性协会1123个（其中8个综合性部门协会605人），工业行业协会1481人，商业流通协会约620人，其他类协会约203人。206个工业行业协会共吸收了近40万个企业会员，一些成立比较早、工作较活跃、经济有实力的协会工作人员多达几十人。比如，中国机床工具工业协会50人，中国饲料工业协会34人，中国汽车工业协会23人。也有的协会人员很少，最少的只有1—2人。大多数行业协会的专职工作人员不到10人。这206个工业行业协会的专职工作人员不到10人，兼职人员780多人（包括返聘的离退休的政府官员和兼职的本行业的专家学者）。

以上3、4点的成功表明：包括政府和行业组织在内的新的体现社会主义市场经济要求的行业管理的基本框架已经初步确立。

5．新的行业管理组织基本框架的初步确立，有力地促进了我国生产建设的发展。现以工业行业协会在这方面的作用为例说明如下：

1）做好政府部门重大决策的咨询参谋。如中国矿业协会组织对十多个省市矿企业调研，召开专家研讨会，向全国人大常委会、国务院报送了《关于我国矿业发展面临的主要问题及对搞活国营大中型矿业企业的政策建议》、《关于振兴我国矿业的若干政策建议的报告》等，已成为国家制定政策，促进我国矿业发展的重要依据。

2）协助政府推进工业行业结构调整。如中国石油设备工业协会调查了本行业技术装备重复引进，国内制造企业任务不足，濒临破产等情况，提出了引进技术装备国产化的建议报告，已成为政府制定加速设备国产化战略决策的可靠依据。

3）推动技术创新和技术改造。如中国印刷及设备器材工业协会为改变我国印刷技术水平低、能力不足、质量不高、周期过长的落后局面，配合国家经贸委印刷技术装备协调小组，组织制定了印刷技术装备发展规划和专项的技术改造计划，被国家列为重点技术改造项目，加速了印刷行业的技术改造，大大提高了印刷企业的技术装备水平。

4）为企业提供信息服务、技术经济咨询服务。如中国石材工业协会组织制定各种石材标准，促进石材国际质量认证，与20多个国家和地区石材行业组织建立联系，组织石材企业赴国外考察，举办中国国际石材展，把中国石材推向国际市场，使石材工业和贸易取得快速发展，成为建材工业一大新兴产业。

5）为企业举办各种技术、经济、管理培训教育。如中国饲料工业协会针对企业工人文化水平不高、多数未经专业培训的情况，建立培训中心和职业技能鉴定指导站，制定了工人技术等级标准，编写技术培训教材和考核规范，科学系统地开展职工技术培训和技能鉴定工作。从而促进了职工素质的提高。

6）为企业开拓国外市场。如中国机床工具工业协会，从1989年以来，每两年举办一届中国国际机床展览会，反映世界制造技术日新月异的变化，被称为“不出国的出国考察，不花钱的技术引进”。被国际展览联盟吸收为成员，并誉为世界四大名展之一。中国国际制冷展，也被国际展览联盟吸收为成员，并誉为世界三大名展之一。

第二，当前企业管理体制改革中存在的主要问题。尽管当前我国在行业管理体制的改革和建设方面取得了重要进展。但实现由部门管理到行业管理的过程并没有完成，还存在诸多问题。

1．政府职能转变不到位。政企不分、政资不分和政社不分的问题仍然存在。

（1）政企不分。政府既管宏观又管微观，通过直接控制微观来实现宏观控制的政企不分行为，还大量存在。有些部门和地方，从计划管理、项目安排和科技成果运用等，至今还沿用传统的直接控制措施。这不仅拖延了政府职能转变，还直接束缚着企业参与市场竞争的意识和能力。有些全国性和地区性的行业总公司、集团公司，既管所属企业的生产经营，又兼有代行政府管理归口企业的审查批准任务。这不仅使被管企业有意见，就连这些公司自己也感到职能不顺。有些不直接管企业的综合经济部门，在改革中也希望通过搞些临时性调节措施管到企业，把“管”作为自身工作的出发点和自身存在的“理由”。这些都证明，政企分开问题远远没有从思想观念和政府行为上得到解决。

（2）政资不分问题也多有表现。如作为承担国家管理社会经济职能的政府部门，不仅要负责全行业发展、协调的指导工作，而且还要代表国家对行业中大型国有企业资产的保值增值进行管理。这实际上是把政府的一般经济管理职能与仅对国有企业行使的资产管理特殊职能混淆在一起了。这样，就难以分清哪些是行业管理行为，哪些是所有者的资产监管行为，哪些是政企不分行为，从而给企业转换经营机制带来了许多矛盾。

（3）目前政社不分的情况依然存在，而且比较突出。按现行规定，每个协会都必须有一个政府主管部门，所有工业行业协会都由各有关政府部门直接管理。由此就出现了一种新的不合理的局面：企业正在与政府脱钩，协会又必须与政府挂钩，政府部门从管企业改为管社团。按规定政府主管部门要管行业协会的多方面的事，使行业协会失去了自主性。

这种政企不分，政资不分，政社不分局面不从根本上改变，适应社会主义市场经济要求的政府行业管理不可能到位，行业协会也不可能真正成为自主性、自律性的中介组织，传统的部门管理就不可能真正转变到行业管理。

2．政府的行业管理并未真正到位，工作并不真正有效。致使政府对该管的许多重大事情没有管住和管好。比如，目前我国工业结构不合理的问题，已成为经济发展中最突出的矛盾，特别需要政府综合经济部门下大力量把它作为有效实施工业行业管理当务之急的大事来抓住抓好，使轻型加工工业由于部门、地区分割，自成体系，自我配套，大量搞重复建设，造成加工生产能力大大过剩的现象，尽快得到有力地抑制和调整，而使不满足经济发展需要的基础工业和装备工业加大发展力度，尽快地适应国民经济协调发展的需要，同时，还要大力调整我国东中西部工业结构相似率过高的偏向。否则，就不能改变当前国家宝贵资源的严重浪费，不能发挥最大效益，不能满足国民经济建设和人民生活的需要。但从现在的情况看，不仅对历史上和改革中造成的严重结构矛盾调整缓慢，而且还有进一步加大结构不合理的发展趋势。这不能不引起各级政府综合经济部门的注意。形成政府行业管理并未真正到位，又是与政企职责分开没有到位相联系的。因为正是这一点造成了政府不能集中力量抓好行业管理。

3．政府的行业管理体系比较混乱。这主要表现在两个方面：①行业管理机构设置不规范。②职能交叉重叠过多。从行业管理机构设置来说，据有关部门对部分省、自治区、直辖市纺织管理机构的状况调查，在全系统中保留政府机构设置的占29%，有25%是事业单位，其它均为总公司、集团公司等经济实体。这种状况已使现有的行业管理难以进行。另外，由于中央和地方政府机构改革不同轨、不同步，也造成了中央和地方在行业管理工作上一些矛盾和混乱。如国家建材局反映，许多省建材局撤销了，整个行业管理悬空，很多情况和数据收集不上来。而有些地方政府则反映，由于中央政府机构改革步子较快，在管理体制上“上下不对口”、关系不顺的矛盾越来越多。

职能交叉重叠问题，过去主要表现在专业部门与综合部门职责不清、关系不顺上。专业部门说综合部门管理过细，有从企业收权的趋势，并把专业部门当作“漏斗”，使之责任大而无决策权，综合部门宏观搞不好，而对微观却很关注。综合部门则说职能交叉重叠，主要是专业部门自身管得过多，行业管理作用发挥不好。现在绝大多数专业部门均已撤销，将政府管理行业的职能交给综合部门了。所以这方面的矛盾必将大大减少。但是，综合经济部门之间也有职能交叉重叠的矛盾，如果不能合理地加以调整和解决，也必然会影响行业管理的有效进行。比如，把固定资产投资划分为基建和技改，由计委和经贸委分头把关。这也是一种职能交叉重叠，如果不作合理调整，也会影响行业管理工作。

4．行业管理法制不健全。我国工业行业协会的发展已历时20多年了，但至今尚无一个实体性的法律法规。当前已发布的国务院《社团登记管理条例》只是程序性法规。国家经贸委《关于加快培育发展工商领域协会的若干意见》，也不具有行业协会组建的法律效力，而且它对工业行业协会性质、地位、职能的表述笼统，概念不确切，难以实际操作。

5．对行业管理的一些基本问题（包括行业管理的主体和客体以及行业协会的性质和作用等）的认识尚不完全一致。由于这点，特别是由于行业管理法制不健全，致使目前行业协会层次不清，与有关方面的关系不顺；基本业务不明确，工作无法可依；协会社会地位低下，办事困难，严重制约了协会工作的开展。

6．行业协会行政化色彩较浓。这又是与政社不分，政府转变职能不到位，协会受政府部门干预制约较多紧密相关的。不少行业协会是前些年政府机构改革中在撤并专业机构时组建起来的，政府部门作为“指导”或“挂靠”单位管得过多，有的协会实际上成为政府机构的附属物，主要承担政府部门交办事项。政府部门往往用旧观念、旧方式去“管理”这些协会。相当一批行业协会的领导成员还是由政府官员或离退休领导干部出任的。这些就使得行业协会“行政化”色彩浓厚。如国家工业局撤销后，其基本职能本应分别转给企业和行业协会，政府宏观调控部门主要行使制定和执行政策法规等行政职能。但由于观念转变滞后，对转变职能不积极，使协会工作难以到位，不能发挥中介组织应有的功能。

7．行业协会结构不合理，层次偏多，专业分工偏细，部门分割，重复交叉。由于对行业协会的设置与分布没有明确的标准和要求，目前有按行业划分的协会，有按部门划分的协会，有按企业所有制划分的协会，有按工艺技术或生产流程划分的协会，还有一批学会、研究会等学术性组织，造成协会过杂过乱。就全国性工业协会、联合会而言：

（1）层次偏多。原国家经委在20世纪80年代组建的中国工业经济协会、中国企业协会（现为工经联和企联）；2000年组建的8个综合性部门协会（联合会）；147个工业行业协会，三者之间职能交叉。目前，经贸委将协会分为直管和代管两类，但实际工作中仍有矛盾，层次多，关系不顺。

（2）重复设置。如住宅装饰、卫生陶瓷、矿泉水等行业，都有两三个分属不同部门管理的行业协会。机械部门有各类机械工业行业协会，其他工业部门也有自己的机械协会。建设部门有建设协会，一些经济部门也有自己的建设协会。外贸和内贸协会分设，职能人为分割，工作交叉扯皮，妨碍统一市场的建立。

（3）行业分工过细，协会服务面过窄。如清洁卫生用品行业设有牙膏、化妆品、洗涤用品协会；食品行业设有罐头、乳制品、烧烤食品、发酵、食品添加剂协会。此外，还有所谓挂靠主管单位不一的问题。有的协会挂靠政府部门，有的挂靠相关的专业公司，有的挂靠在大企业或研究所等。

8．各个行业协会内部机构设置不合理，工作人员年龄偏大、知识老化、观念陈旧。工业行业协会是我国从计划经济到市场经济转轨过程中发展起来的，相当一部分协会是由原政府部门转化而来的。于是协会内部机构大都比照行政部门一个办公室和5—8个部门设置；领导班子是原部长、局长，各部门主任是原司局长、处长；206家工业行业协会的专职人员70%—80%是原来政府的公务员。这样大多数协会都存在人员年龄结构偏大、知识结构老化、思想观念和工作方式陈旧的问题。面对加快现代化建设和加入WTO的历史关头，协会人员结构很不适应，缺乏熟悉生产经营、营销贸易、信息技术和法律等方面人才，难以开拓协会工作的新局面。

9．行业协会工作经费困难、工作人员待遇没得到应有的提高。这已成为行业协会生存和发展的一大难题。

（1）行业协会是非营利性组织，其经费不像国家公务员有稳定的来源。这使协会功能受到很大制约，许多协会工作只能维持，活动无法开展，人才流失严重。按照《民政部、财政部关于社会团体收取会费的通知》，会费标准是300元到2000元。这对于行业协会的正常开支需要来说是杯水车薪。而且据调查统计，行业协会会费的收缴率只占30%—40%。这样大多数协会都难以维持。于是不少协会不得不集中过多的人力和物力，过多的时间和精力，去搞有偿服务和创收。这就违背了协会宗旨是服务的精神，偏离了协会的性质。还有不少协会，为了求得经费上的支持，依托某个大企业、大集团、大单位。毫无疑问，这很有损于协会作为中介服务组织所应具有的公正性。不利于协会的健康发展。

（2）协会工作人员待遇，有的是原单位带过来的，有的还未脱离原单位，但大多数人员和后来进入协会的工作人员，工资、福利、医疗、养老等问题如何解决都不明确，也没稳定可靠的来源。这就容易使得工作人员难以安心工作，难以稳定人才，更难以吸引人才。

10．许多行业协会工作成效不大，甚至名存实亡。据有关部门调查，现有206个全国性工业行业协会，工作有特色、有成效的仅约占1／5；工作按部就班，每年开一两次会，做一些工作，成效不大的约占3／5；组织不健全，只有一两个人值班，既无活动，也无收入，名存实亡的约占1／5。形成这种状况的原因，固然有在改革进程中难以完全避免的行业协会发展过多过滥的问题，但与上述的各种问题也是有关的。

四、当前我国深化行业管理体制改革和加强行业管理工作值得注意的三个基本问题

当前我国深化行业管理体制改革和加强行业管理工作，还是一种很复杂的工作，涉及的方面很多。但值得注意的根本问题就是进一步建立思想体制和法制三方面基础。

第一，要进一步探索和明确我国行业管理体制模式（如前文提到的“三分开”，“双主体、二为主和两结合”，“三跨”以及“一格局”）和行业组织模式（如前文提到的行业组织的性质，体制定位，主要职能及必须遵循的主要原则），以期在目标模式这个根本问题上，在承担政府行业管理职能的综合经济部门，行业协会和企业三方面统一认识，为深化行业管理体制改革和加强行业管理工作打下更坚实的思想基础。

第二，要进一步实行政企职责分开，为实行适应社会主义市场经济要求的新的行业管理奠定牢固的体制基础。改革以来，我国在建立新的行业管理体制方面取得的成就是同政企分开的进展紧密相关的。当前我国在这方面存在的问题也是同政企分开不到位直接联系在一起的。所以，要深化行业管理体制的改革和加强行业管理工作，必须着力在这个基本问题上狠下功夫，以便建立体制基础，从根本上改变当前还普遍存在的政府对行业协会行政干预过多和行业协会行政化色彩太浓的状况。

第三，要制定必要的法规和法律并依法实行行业管理，为实现从部门管理到行业管理建立法制基础。我国是社会主义法制国家，依法治国和依法行政是题中应有之义。在行业管理方面也应如此。特别是在当前缺乏必要的法规和法律已经成为进一步推行新的行业管理控制瓶颈制约的时候，这一点显得尤为重要。因此，依据我国国情和改革经验的总结，并吸收经济发达国家的有益经验，把已有的某些行业管理条文上升到法规和法律，以规范政府和行业协会在行业管理方面的行为，在当前是极为必要的。

1．依法规范政府的行业管理所为。主要包括：①适应现代市场经济的要求，依法承担并切实厉行宏观经济调控的职能，其中包括行业管理的职能。②对作为自律性、自主性的行业协会的管理，也只能依法主要实行以间接管理，不直接干预行业协会的活动，并把行业协会所必须拥有的人事权、机构设置权和财权等归还给行业协会。③即使在实现了新的行业管理的条件下，行业协会的管理主要是由政府综合经济承担的，但在许多问题上仍然不可避免要涉及其他政府部门。因此，必须依法规范和协调综合经济部门和其他部门在管理行业协会问题上的关系。

2．依法规范行业协会的行业管理行为。主要包括：①依法接受政府有关部门对行业协会的管理。②作为社会中介组织的行业协会，要依法实行为企业、为政府服务的职能，但除了政府委托的任务以外，不承担行政职能。③作为自律性、自主性的行业协会，要依法自主决定机构设置，干部任免，人员编制和财务等方面问题，在人事和财务等方面要坚决切实切断同政府行政部门的关系，不能依靠原来的政府行政部门。④在行业协会与成员企业之间以及行业协会之间也必须依法行事。

3．在行业管理方面依法规范协会成员企业的行为。主要包括：①行业协会要依法做好为成员企业服务的工作。②成员企业也要履行对协会的义务。其中包括向协会缴纳会费，这是协会的主要经费来源。

上述思想基础、体制基础和法制基础的建立，是从最终实现适合社会主义市场经济要求的新的行业管理体制这个目标来说的。显然，它的完全实现还须有一个创造各种条件的过程，也有一个对现有的某些不合理的甚至混乱状况进行整顿的过程。但作为长期的目标，必须坚决依此前进。

【注释】

[1]本研究报告原载《国家行政学院学报》2002年第2、4期。这个课题负责人：汪海波（中国社会科学院工业经济研究所研究员，该院研究生院原副院长、教授和博士生导师，国家行政学院教授）；成员：邱靖基（中国社会科学院工业经济研究所研究员）、刘立峰（国家计划宏观经济研究院经济学博士）。