土地流转的利弊及风险防范

土地流转的利弊及风险防范

十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对农村土地管理制度作出重大改革，提出“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。这一决定，实际上承认了“土地流转”的合法地位，使得土地流转具有政策依据。但是土地流转是一项政策性很强的改革内容，必须认真研究土地流转的利和弊，防范土地流转一哄而起带来的风险。

一、土地流转的好处

1．有利于各类资本要素进入农村，弥补发展现代农业资金短缺问题。土地流转为有心投资农业农村的企业和商人提供了机会，既无须担心缺乏政策的支持和保证，又不需花巨资购买土地经营权。现在可以在政策允许和农民自愿的情况下通过大规模租用土地，进行农业现代化和产业化升级，提高农业生产效率。江苏省淮安市洪泽县三河镇与南京同仁堂洪泽中药材科技有限公司联手创办了洪泽湖健康产业园。三河镇四坝村、联堡村、塘西村的784户农民，向“同仁堂”出租了5 036亩责任田和980亩林地。南京同仁堂在这片地里种植了丹参、板蓝根等中草药。该公司还正积极筹备药材加工和观光旅游等后续项目，产业园全部建成后将实现第一、第二、第三产业全覆盖。土地流转后“小农民”和“大公司”的利益关系，推进了农业生产从小农经济到现代化大生产的跨越，走出了一条农村深化改革的探索之路。^［1］

2．有利于农民获取更多的收益。土地流转实际上是对农民利益格局的一次重大调整，农民的土地可以变成资本，并且可以直接进入市场，改变过去先国有再市场的方式，减少了许多中间环节，使得离开农村去城镇务工或经商的农民通过转让土地获得补偿，有利于他们在城市安家立业。对于继续留在农村的农民，他们可以通过土地承包权入股农业企业，取得土地租金与分红收入。重庆市清风村和森富公司达成了共识，尝试以农地入股合作社的方式扩大有机稻种植。除了保底的450千克稻谷之外，每亩地作价300元入股，除了有机稻的价格比市场价上浮10%，农户还可以分得每年盈利的两成。^［2］

3．有利于促进集体经济的发展。现行的土地经营管理制度有利于调动农户个体积极性，保证的是生存的需要，并不利于发展的需要，特别是农村集体经济名存实亡，大量成为“空壳经济”。由于农村土地属于集体所有，土地流转后，在利益分成中，相当一部分为集体所有，这对于发展壮大集体经济极为有利。广东省高要市蚬岗镇南村在农业税费压头之时，很多村民要求村委会把部分土地收回统一管理。于是，就有了南村以每亩每年租金只有150～200元的股份合作形式流转土地承包经营权的尝试。后来村委会决定把土地的一部分承包给村民做鱼塘，这样每亩的租金可以提高到700～800元，而统一划片、集约经营的菜地，效益更为明显。以前农民每亩地纯收入200多元，土地入股集中经营后，土地实行公开发包，由本村社员承包，承包人数130户，平均每亩承包金1 300元，承包金比一般土地价格高出一倍多。很明显，农民将土地统一流转入股到村集体，再由村集体统一实行公开发包经营，将分散的土地集中经营，相较以往，不仅农户收入增加了，而且集体经济的实力也增强了。^［3］

4．有利于加快城市化进程、实现城乡一体化发展。随着农用土地流转问题的解决，一方面部分农民将离开农村，转变为城市人口，并为城市和工业发展提供充足的劳动力。另一方面随着农民移居到城镇，城市化进程必然加快，将会推动房地产、交通、医疗、教育及其他配套生活设施的建设，在未来相当一段时间内可以继续确保经济高速发展。

5．有利于扩大农用土地耕作面积，确保粮食安全。随着农民进城居住数量的增加，农村宅基地改造为耕地、扩大耕地面积的可能性可增加。农村现有的宅基地一般占地较多，随着农民转移到城市，他们的宅基地可以改造为耕地，这是一种潜在的可待开发的农用土地，必将缓解我国耕地资源紧张的局面，从而保证粮食安全。重庆九龙坡区白市驿镇花卉园区进行了宅基地和农地统一流转试验，并修建了“驿都春色荷花苑”小区，作为村民的安居楼房。许多农户搬出了原来100多平方米的平房，住进了小区90多平方米的楼房。据测算九龙坡区经过置换可节约土地面积80%，新增土地如果用来种粮，将会增加粮食总量。^［4］

二、土地流转的弊端

1．适应面窄，受益面小。中国农村土地资源禀赋差异很大，土地流转在相当长的一段时间里只适合城市周边农村，土地连片平整地区以及乡镇企业、个体企业发达地区，这些地区的土地和宅基地具有较大资产价值外，其他的多在偏远地区、甚至山区，且土地面积小，价值非常有限，比起农民在城市安家立业所需的资金而言是杯水车薪。所以，这一政策的主要受益者是城市市郊和沿海发达地区的农民，对大多数地区和农民而言，不可能企求通过土地流转获得资产收益。

2．农业生产企业化经营会使生产成本上升，影响和损害消费者利益。现代农业的主要内容之一是要求农业生产实现产业化经营，产业化经营的实质是企业化经营，即公司化运作。这种模式的优点是突出的，但生产经营成本的上升也是不可避免的。当农业生产由农民各自进行，由于生产分散必然缺少农产品的定价权利，使得农产品价格可以长期按国家要求的保护价收购。一旦农业土地和生产受资本控制，他们将形成一定的行业协会，利用自身的影响，左右农产品价格和供应，在城市居民收入增长缓慢的情况下，必然影响和损害消费者利益，造成新的城乡矛盾。

3．盲目调整农产品结构，不利于保证粮食安全。在市场经济条件下，企业经营的唯一目的是赚钱。随着土地流转规模的扩大，农业生产和经营将受企业化经营模式的实体所控制，由于水稻、小麦等粮食生产成本高、收益低，出于对利润最大化的追求，很多企业化经营模式的实体将会改变土地传统的种粮用途，转向水产养殖、牲畜养殖、水果、花卉、蔬菜等生产和加工，甚至将土地转为其他用途。一旦这种农业模式大面积铺开，粮食生产会大幅萎缩。其结果将是拉高粮价，最终负担又转移到消费者身上，严重时必将影响我国粮食安全。

4．“三农”病灶未除又添“城市病”。从理论上讲部分农民进城安居和就业有利于城市化进程的推进，但如果大量农民失去土地而进城必然给城市带来压力。由于城市现有的公共服务设施、医疗、教育等条件和规模的限制，人口的涌入会给资源本已紧张的城市雪上加霜，城市将更加拥挤，城市居民生活空间将进一步缩小，从而产生“城市病”。如果两病相加，必然影响社会安定。

三、土地流转存在的风险

1．损害农民长远利益的风险。土地流转从眼前看可使农民获得一定货币收入，但从长期看利益是受损的。土地流转，表面上是土地承包经营权的流转，实质上是资本流转。缺乏资本支撑，土地流转不起来。无论采取何种方式流转土地，最后的结果，都是土地大量流转到有钱人手中。在土地流转过程中，缺乏资本甚至生存困难的农民，无论愿意不愿意、主动还是被动，都会慢慢失去土地的承包经营权，失去赖以谋生的土地。即使是适度规模经营，土地规模的起点至少是30亩。我国现在农村人均可耕地只有2．1亩。按30亩规模经营计算，会使15个农民失去土地。所以土地规模经营的结果是大批农民失去土地。中国目前城市化的进程，短期内不可能容纳这么多农村劳动人口。而且由于历史和现实的原因，这些农村劳动人口，大部分文化素质低，就业能力差，很难在城市找到谋生的途径。

2．大规模改变农用土地用途的风险。尽管《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要实行两个最严格的制度，一是实行最严格的耕地保护制度，以确保18亿亩耕地的红线不被突破。二是要实行最严格的节约用地制度，就是要严格控制城乡建设的总规模。也就是说，提供的建设用地必须严格按照国家的法律规定和国家宏观调控所制定出来的总规模来执行。但是在中国历来存在“上有政策、下有对策”的潜规则运行模式，总是会有不少地方打着正义的旗号干着不守规则的事情，特别是先斩后奏，造成事实后不得不如此办理的范例存在，使得更多的人去触犯规则。例如江苏省淮安某镇以土地自由流转的名义征了几千亩地搞商业项目开发，农民住房被迫强拆，使农民无家可归、无田可种。^［5］这是一起典型的既伤害农民眼前利益，又改变农用土地用途的案件。如果任其犯滥，18亿亩耕地红线难保，终究会产生粮食危机。

3．资本和权力勾结产生大量腐败的风险。亚当·斯密说过：土地是财富之母。历朝历代的有钱人和权贵总是在土地上大做文章，市场经济条件下土地资源价值剧增，更容易引起人们的百倍垂青，一旦政策有空隙资本和权力就会相互利用和勾结，使本来有利于发展现代农业的土地流转演变为资本与腐败的盛宴，在农村发起一场新的“圈地运动”，给农民和国家利益造成巨大损失，从而产生大量腐败。

四、土地流转的风险防范

1．土地流转必须约束政府的政绩冲动。囿于目前的政绩评价惯性，一些地方政府会强制农民进行土地流转，甚至从农民那里把大片耕地拿走大搞建设。重庆市万州区今年第三季度农村土地流转达18．44万亩，占农村承包耕地81．44万亩的22．6%；流转的耕地实行适度规模经营面积达15．4万亩，占承包耕地面积的18．9%。^［6］如此跑步进行土地流转实在令人担忧，不但解决不了三农问题，反而会产生更大坑农害农问题。因此，各地在土地流转过程中必须充分尊重农民的意愿，因为单个的农民根本无法与地方政府的规模经营冲动对抗。不能搞行政命令，强迫农民流转土地，不能下指标、限时间、限面积流转土地。

2．土地流转求进更要求稳。土地流转是我国农用土地制度的一项伟大而长远艰巨的改革，不可能一蹴而就。在我国，土地对农民兼有生产和社会保障双重功能，当农民非农就业能力低时，种地仍然是农民谋生的首选之计。特别是在广大中西部地区，由于城镇化水平较低，吸纳农民就业能力不足，农村剩余劳动力向城市转移空间有限。另外农业生产投资量大，农作物生长周期长，见效慢。如果农业规模经营缺乏好的项目支撑，农用土地需求量欲望增长会相对缓慢，从而阻碍土地流转的步伐。因此，土地流转不能操之过急。

3．加快制订《土地流转法》，规范土地流转行为。一项好的政策如果缺乏法律的规范，最终效果可能事与愿违。中国的历史已经证明往往政策先出，而法律严重滞后，甚至要付出较大代价后才出台法律。这次土地流转因涉及农民的眼前利益和长远利益，建议尽快出台《土地流转法》以规范土地流转行为。《土地流转法》的内容要对土地流转的适应范围、规模、时机和条件等进行明确界定，对土地流转的方式、方法以及政府的权责利进行明确规定，对土地流转的违规违法行为设定可操作的应该承担的法律责任。只有这样，既能使农用土地流转依法有序推进，又能防止投机行为和腐败现象大量发生，从而保证农民长远利益不受损伤，社会公共安全不出问题，降低因盲目土地流转可能出现的经济和政治风险。

参考文献

［1］杜勇清．洪泽湖健康产业园项目成为十七届三中全会精神解读样本［N］．淮安日报，2008－11－10．

［2］［4］王小乔．沉睡的资本开始醒来：重庆土地试验［N］．南方周末，2008－09－04．

［3］林旭娜．土地承包经营权流转的广东样本［N］．南方周末，2008－11－11．

［5］焦点访淡．变了味的土地流转．中央电视台，2008－11－11．

［6］应傅．第三季度农村土地流转有新进展［N／OL］．［2008－10－22］．三峡传媒网．

（2009年6月）