论建立宏观经济调控体系

论建立宏观经济调控体系^[1]

一、宏观调控体系的内容及其在建立社会主义市场经济中的作用

在现代市场经济条件下，虽然市场是配置社会生产资源的主要方式，但必须有政府的宏观经济调控。在中国社会主义市场经济条件下尤其如此。

在社会主义市场经济条件下，宏观经济调控体系，是由计划、^[2]财政和金融三大支柱构成的。计划、财政和金融在宏观经济调控方面分别起着各自独立的但又相互配合、相互制约的作用。

在中国的社会主义初级阶段，计划以其整体上指导性和综合协调性的特点，并凭借政府掌握大量的重要资源（包括资金、外汇、物资、土地、矿产和信息等），在宏观调控方面仍然具有重要的作用。就经济和社会发展的全局说来，国家计划提出一定时期国民经济和社会发展的基本任务和宏观调控目标，确定国民经济和社会发展的重大比例、速度，以及需要配套实施的基本经济政策。这种计划是国民经济和社会发展的总蓝图和宏观调控的总方案，是政府宏观调控部门运用经济、法律和行政手段进行调控的基本依据。就关系国民经济全局的某些重要领域和重大经济活动来说，国家计划也进行必要的、专门的指导、协调和调节。后一层次的计划内涵既在前一层次的总体计划中简明扼要地反映出来，有的还需编制专项计划。

在社会主义市场经济条件下，公共财政在宏观经济调控方面主要起着以下三方面的重要作用：一是通过财政收支活动，引导社会资金流向并为社会公共需要提供资金保障，以促进社会生产资源优化配置。二是通过实施财政政策，对宏观经济运行进行调节，促使总供求基本平衡，调整优化经济结构，以推进社会经济的稳定发展。三是通过税收、转移支付、补贴等手段调整社会成员间、地区间的收入分配格局，以实现社会公平的目标。

金融以其在现代经济中的核心地位，在宏观经济调控方面主要起着以下两方面的重要作用：一是调控宏观经济运行，即通过准备金、公开市场业务、再贴现、再贷款、利率、汇率等手段，调控货币供应总量，使社会总需求与社会总供给保持基本平衡，并与财政贴息等手段相结合，引导资金流向和资源配置，促进经济结构优化。二是反映经济运行信息，即通过各类金融指标综合反映企业、产业和国民经济运行状况，以便对经济运行进行监测，对经济发展趋势做出判断，为制定宏观调控政策提供依据。

上述情况表明：在国家的宏观调控体系中，计划、财政和金融各自分别起着独立的和特殊的作用。但是，三者之间又是相互配合和相互制约的。一般说来，国家计划体现国家的方针政策，成为财政、金融活动的基本依据。而财政、金融活动又成为促进国家计划实现的强有力手段。因此，系统集成计划、财政、金融的作用，对于有效增强国家宏观调控的功能，具有十分重要的意义。

在社会主义市场经济条件下，虽然还存在由计划、财政和金融等构成的宏观调控体系，但与计划经济体制相比较，这种体系的性质及各个组成部分之间的相互关系已经发生了根本变化。

在计划经济体制下，国家通过行政指令性计划配置社会生产资源，根本排斥市场的作用。在这种体制下，企业成为国家行政机关的附属物。在这种体制下，也存在计划、财政和金融这样的宏观调控体系。但在实际上，计划对财政、金融处于支配地位。所谓“计划点菜、财政付钱、银行记账”，就是这种支配关系的生动写照。从这种实质意义上说，国家计划就是宏观调控的综合，财政和金融不过是实现计划的工具，并不具有独立的意义。

但在社会主义市场经济体制下，市场是配置社会生产资源的主要方式，国家是在发挥市场基础性作用的条件下进行宏观调控的，二者虽有矛盾，但从总体上说，是互补的，而不是相互排斥的。在这种体制下，国家计划的基本性质是指导性。就是在有些领域采取指令性计划也是对总体上实行指导性计划的补充，并不改变市场经济条件下计划的基本性质。在这种体制下，国家计划在各种宏观调控手段中发挥总体指导、综合协调的作用。但财政、金融也各自具有独立的作用，与计划既相互配合又相互制约。而且财政、金融对计划的配合，也不是按计划指令拨款、贷款，而是通过财政、金融活动来促使国家计划的实现。在这里，才存在真正意义上的由计划、财政和金融共同构成的宏观调控体系。

上述的作为构成宏观调控体系的计划、财政和金融的作用，具体表明建立这种体系是建立社会主义市场经济体制必不可少的重要组成部分。

但在20世纪70年代末，中国现实存在的是计划经济体制下宏观经济调控体系。这样，要建立与社会主义市场经济体制相适应的宏观经济调控体系，就必须根本改革计划经济体制下由计划、财政和金融组成的宏观经济调控体系。

这里需要说明：投融资体制是计划体制的组成部分，但由于投资是经济运行的“火车头”，投融资体制也相应地具有特别重要的作用，而且当前这种体制改革滞后。所以，我们在下面除了分别论述计划、财税和金融的体制改革以外，还把投融资体制改革从计划体制改革的整体中分离出来，专门进行分析。

二、改革计划体制

如前所述，在计划经济体制下，主要通过行政指令配置社会生产资源，计划是国家宏观调控手段的综合。改革以来，这方面发生了重大变化，计划体制改革取得了重大进展。主要表现是：指令性计划大幅度缩小，指导性计划逐步成为计划的主要形式，市场逐步成为社会生产资源配置的主要方式。

（1）生产。1979年以前，国家计划对25种主要农产品产量实行指令性计划管理，对这25种产品的播种面积和总产量下达分地区的计划指标，目前已全部取消。直到1980年，工业产品还有120种由国家计委下达指令性计划，目前已减少到5种（即只有木材、黄金、卷烟、食盐和天然气，其中木材、天然气和黄金还是部分地实行指令性计划），减少了96%，占全国工业总产值的比重由70%下降到不足4%。

（2）商品流通。国家计委负责平衡、分配的统配物资，1979年为256种，到1997年，国家计委只对原油、成品油、天然气和不到40%的煤炭、不到3%的汽车实行计划配置。1979年，国家计划收购和调度的农产品、工业消费品和农业生产资料为65种，目前下降至不到10种。

（3）价格。1978年，绝大多数商品价格由政府决定。在社会商品零售总额、生产资料销售收入和农副产品收购总额中，政府定价的比重分别占到97%、100%和92.2%。到2001年底，绝大多数商品价格已由市场形成。在社会商品零售总额中市场调节价所占的比重已达96%，在生产资料销售收入总额中市场调节价占87.6%，在农副产品收购总额中市场调节价为93.9%。

（4）劳动工资。改革以前，劳动工资都实行指令性计划。目前大部分也都由市场来调节了。

（5）外贸外汇。改革前，近千种出口商品和所有进口商品都实行指令性计划管理。1994年以后，完全取消了进出口商品的指令性计划，只对大宗商品出口总额实行指导性计划。

改革前，外汇管理实行高度集中的“统收统支”体制，即地方、部门、企业及个人的一切外汇收入均归国家，全国的外汇支出统一由中央掌握。1979年以后，国家实行了贸易和非贸易的外汇收入留成制度。1994年以后成功地实现了计划汇率和市场汇率并轨，一切外汇收支不再上缴中央，取消外汇留成，实行银行结汇、售汇制，外汇收支的指令性计划随之取消，并进而实行了人民币经常项目下完全可兑换以及资本项目下部分可兑换的制度。

适应上述计划体制改革的需要，计划工作的内容也朝着适应社会主义市场经济的方向转变。主要是：从年度计划为主逐步转向中长期规划为主，突出宏观性、战略性；从单纯重视数量增长逐步转向在重视数量的同时，更重视结构调整，并突出产业政策的引导作用；从单纯重视实物量平衡转向重视价值量平衡，同时继续做好少数基本生产要素和重要基础性商品的总量平衡；从指标型计划转向政策型计划，并突出其信息导向功能，建立计划报告公开发布制度；从实施计划主要依靠行政手段转向综合运用各种经济立法手段和必要的行政手段。

适应上述计划体制改革的需要，还建立并逐步完善计划调控制度。主要有：①国家订货制度。从1993年起国家对重要物资的分配管理开始采取三种形式：对关系国计民生、供求尚有一定矛盾、价格没有完全放开的重要生产资料继续实行指令性计划管理；对国家储备和重点需要实行国家订货；对价格已经放开、产需基本平衡的重要生产资料，完全取消指令性计划，但国家保留优先采购权。国家订货是由国家委托有关部门或组织用户直接向生产单位进行采购，其所需生产条件主要靠企业通过市场调节解决，供货价格原则上由供需双方协商确定，必要时由国家进行协调。迄今，初步建立了包括重要农产品、农业生产资料和基础工业产品在内的统一的国家订货制度。②建立重要商品的中央和地方两级储备体系。从1995年起，国家还对粮食、棉花、食用植物油、食糖、猪肉、化肥、农药、农膜原料、边销茶、盐、成品油、原油、钢材、有色金属、天然橡胶15种重要基础性或特需商品编制国家储备计划，并制定相应的国家储备管理办法。③国家建立了重要商品的价格调节基金制度和粮食、副食品风险调节基金制度。

但是，中国计划体制改革并没有完成，在生产、流通和分配领域指令计划还不同程度地存在着，改革的任务还很重。进一步推进计划体制改革的根本途径是：要从总体上建立以指导性计划为主的计划体制。为此，不仅要根本改革过去单纯采取指令性计划的传统计划体制，而且要突破改革初期提出的指令性计划、指导性计划和计划指导下的市场调节三种管理形式相结合的体制。这种体制作为过渡性体制有其存在的必要，并对推动改革起了很大作用。但是，这种体制并没有根本改革传统的计划体制，并不是市场经济下的计划体制。在社会主义市场经济下，国家计划从总体上应是指导性的。当然，对某些极少数重要的经济活动，不完全排除指令性计划。但就总体上说，国家计划职能的指导性是主要的。这种指导性计划体制，要充分考虑企业是市场的主体，市场对资源配置起基础性作用，国家计划的基本职能是宏观导向。对一切有条件让市场发挥作用的社会经济活动都应交给市场，最终基本上取消生产、流通、分配等领域的指令性计划。同时，要继续从以年度计划为主向经济和社会发展战略以及体现战略的长期规划为主转变，从以指标性计划为主管理转向以预测性、政策性、诱导性计划为主管理，从以行政手段为主转向以经济、法律手段为主。

建立指导性为主的计划体制，需要进一步建立一系列的支柱系统。主要是：科学的宏观调控目标体系；现代化的经济预测、信息系统；有力的发展战略和政策研究系统；重要商品订货、采购、储备、吞吐调节市场系统；计划的决策、咨询、审议和评估系统；经济调节、经济监测和预报系统。^[3]这些重要系统是指导性为主的计划体制赖以建立和发挥作用的必要条件。^[4]

三、改革财税体制

改革以前，适应计划经济体制的需要，财税体制实行统一领导，分级管理，统收统支。改革以来，主要是1994年以后，依据建立社会主义市场经济体制的要求，以建立满足社会公共需要为基本特征的公共财政为目标，对传统的财税体制进行了改革。财税体制最重要、最基本的内容是预算体制和税收体制，1994年在这两方面都进行了重大改革。

在预算体制改革方面，建立了以中央和地方分税制为基础的分级预算管理体制；^[5]停止财政向银行透支，中央财政赤字通过发行国债来弥补，地方财政不准打赤字；并由单一预算逐步转向复式预算，开始建立中央财政向地方财政的转移支付制度，试行零基预算和国库集中统一支付制度。因而，初步形成了公共财政预算制度框架。

税收体制改革的主要内容有：在商品课税方面，取消了原来的统一工商税，确立了以规范的增值税为核心，辅之以消费税、营业税的新流转税体系，原对农、林、牧、水产业征收的产品税改为征收农林特产税；在所得税方面，将过去对不同所有制企业征收不同的所得税改为实行统一的内资企业所得税，并建立了普遍使用于中、外籍人员和城乡个体工商户的统一的个人所得税；在其他工商税制方面，扩大了资源税征收范围，开征了土地增值税，取消、合并了一些小税种；在税收征管制度方面，各地税务机构分设国税局和地方税务局。由此初步构建了新的税收制度的基本框架。

1994年以后，财税体制改革又有重大进展。在收入方面，一是所得税收入分享改革有了进展。从2002年1月1日起，实施所得税收入分享改革。除少数特殊行业或企业外，绝大部分企业所得税和全部个人所得税实行中央与地方按比例分享，分享范围和比例全国统一。改革后中央从所得税增长中多分享的收入，全部用于增加对地方，主要是中西部地区的转移支付，中央财政不留一分钱。二是税费改革取得重大突破。1997年以来，财政部已会同有关部门取消收费1965项，共减轻社会负担1332亿元。保留下来的收费结合深化“收入两条线”管理改革，普遍实行了预算管理或财政专户管理。尤其是农村税费改革，2002年在20个省的范围内均取得了明显成效。规范了农村税费制度，有效遏制了农村“三乱”，并带动和促进了农村各项改革。改革后，农民负担减轻25%左右，被广大农民群众誉为“德政工程”。

在支出方面改革的进展，主要有以下五点：①部门预算全面推行，从2000年开始，中央一级预算单位都编制了部门预算。②到2002年，国库集中收付制度改革已经在38个中央部门试点，并取得良好效果。③政府采购规模不断扩大，2002年集中采购规模约1000亿元，节约资金100亿元左右。④“收支两条线”改革稳步推进，2002年在33个中央部门进行试点。^[6]⑤支出结构改革力度加大，重点增加了社会保障支出，工资性支出，教育、科技、文体广播事业的财政投入，并增加了农业以及生态建设和环境保护的投入。

总之，当前中国已经大体上建立了社会主义公共财政体制的基本框架，并对整个社会主义市场经济体制的建立和社会主义现代化建设的发展起了重要的促进作用。一是建立了符合社会主义市场经济要求的国家与企业、国家与个人、中央与地方的新型利益分配关系，为微观经济运行创造了一个统一的、公平竞争的市场环境，促进了社会主义市场经济体制的建立和发展。二是建立了适应社会主义市场经济要求的分税制框架，稳定了中央和地方的财政分配关系，调动了中央和地方两个积极性。三是形成了财政收入稳定增长机制，中央和地方财政收入都实现了大幅度的增长。1994～2001年，国家财政收入增加了2.14倍，年均增加1595亿元，增长17.8%，是历史上财政收入增长最快的时期，也是增长最稳定的时期。同时，地方财政收入也实现了持续、快速、稳定增长，1994～2001年，地方财政收入年均递增21.2%。四是增强了中央宏观调控能力。2001年，中央财政收入9174亿元，其中通过税收返还、一般性财力转移支付、专项转移支付等各种形式转移支付用于地方的就达6002亿元，是1994年的2.5倍，有力地促进了地区经济协调发展，维护了民族团结和国家统一。 ^[7]

但是，无论是预算体制改革，或者是税收体制改革，都没有完成。建立与社会主义市场经济要求相适应的公共财政制度的任务还很艰巨。

深化改革和完善预算体制的基本方向是：①进一步完善分税制，改变企业所得税按行政隶属关系共享的做法，按国际惯例实行分率计征或比例分享；建立省以下的各级地方分税财政体制，完善地方税收体系。②改进和完善财政转移支付制度，将1995年以来实行的过渡期转移支付和税收返还办法逐步调整为规范的一般性和专项性财政转移支付制度。③建立健全包括政府经常预算、建设预算、债务预算、国有资产经营预算、社会保障预算的完整复式预算制度，科学规范预算科目体系，普遍推行零基预算编制方法。④改革财政性预算外资金的管理，把一切适宜纳入预算管理的预算外资金改为预算内资金，建立税收和非税收收入为一体的政府总财力收支预算。⑤继续推行和完善部门预算、政府采购和“收支两条线”的改革。

深化改革和完善税制的基本方向是：①优化税源结构，由以商品课税（间接税）为主题逐步过渡到商品税和所得税（直接税）并重的双主体税制，加强财产税、行为税等辅助税种的建设，以适应改革以来国民收入分配总格局的变化，充分发挥税收调节经济运行与收入分配的作用。②完善增值税制，由目前实行的生产型增值税逐步过渡到全面实行消费型增值税，彻底解决对企业重复征税问题，以利于鼓励投资，加快产业结构优化升级和技术进步。③适当扩大消费税的征收范围，合理调整征税项目和税率，以利于有效地调节、引导消费行为。④统一内外资企业所得税，贯彻“国民待遇”原则，促进公平竞争。⑤完善个人所得税，以分类综合所得税制取代现行的分类所得税制，完善、规范纳税人费用支出扣除项目，适时开征社会保障税、遗产和赠与税，以利于更好地发挥税收调节收入分配的功能。⑥理顺税费关系，将具有税收性质或适宜纳入税收体系的行政性收费并入现有税种或开征新税种，实现费改税，取消不合理收费，规范必要的收费。⑦建立健全地方税体系，确立以营业税和所得税为主体、财产税和其他税种为辅助的地方税制结构，使各级地方财政具有比较稳定、规范的税源。⑧完善税收征管制度，建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征缴，重点稽查”的新税征收管理模式，分清征纳双方的权力、义务和责任，提高税收征管效率，降低征税成本。^[8]

四、改革金融体制

中国改革以前，与高度集中的计划经济体制相适应，金融组织单一，基本是大一统的国家银行体系，以及附属于农业银行的农村信用社，主要职能是为计划和财政承担会计、出纳作用，基本没有金融市场。经过20多年改革，尤其是1994年以后的改革，这方面的情况已经发生了巨大变化，初步建立了适应社会主义市场经济要求的金融体制框架。

1.初步建立了金融组织体系的基本框架

中国金融组织体系当前已由四类金融机构组成：①国家金融管理机构，就是中央银行即中国人民银行。中央银行享有货币发行垄断权，是唯一的货币发行银行；它代表政府依法监管全国的金融活动和金融机构，^[9]维护支付、清算系统的正常运行，持有、管理、经营国家外汇储备和黄金储备，代理国库收支和相关金融业务，代表政府从事有关国际金融活动，因而称政府的银行；它作为最后贷款人，在商业银行资金不足时，可向其发放贷款或提供再贴现，因而又称银行的银行；它负责制定和实施货币政策，调节全社会货币供应量，以保持货币币值的稳定，是国家重要的宏观经济调控机构。②商业银行，包括国有独资商业银行、股份制商业银行，是以经营存、贷款和办理转账为主要业务，以盈利为主要目标的金融企业。能够吸收活期存款和创造货币，是商业银行区别于其他金融机构的显著特征。商业银行所具有的这种特殊职能，使它在信用扩张或收缩中处于关键性的地位，成为中央银行货币政策传导机制中最重要的环节。③政策性银行。这是由政府设立的、以贯彻国家产业、区域和对外经济政策为目标的金融机构。中国设有三家政策性银行：国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。政策性银行资金来源主要靠财政拨款、发行政策性金融债券以及回收的贷款，不面向社会公众吸收存款，有特定的服务领域并往往提供有财政贴息的优惠贷款。但政策性银行的资金不同于财政资金，它的贷款也要还本付息，经营也要考虑盈亏，力求做到保本微利。④非银行金融机构。这主要包括保险公司、城市及农村信用合作社、信托投资公司、财务公司、证券公司、证券交易中心、基金管理公司、金融租赁公司、邮政储蓄机构和典当行等。这些非银行金融机构各有其限定的资金来源和业务范围，不允许超越规定范围经营银行业务。可见，20多年的金融改革，形成了以中央银行为领导，政策性金融与商业性金融相离，以国有独资商业银行为主体，多种金融机构并存、分工协作、功能齐全的金融组织体系。到2003年3月底，中国全部金融机构各项存款已达18.2万亿元，银行各类贷款13.9万亿元。^[10]

2.金融市场体系有了较大发展

中国当前国债市场是规模最大的市场；同业拆借市场获得了较快的发展；企业债券市场和股票市场也取得了长足的发展；期货市场、保险市场和外汇市场也都有了发展。目前，已经形成了银行同业拆借市场、票据贴现市场、国债及企业债市场、股票市场、期货市场、保险市场和外汇市场在内门类齐全的金融市场体系。到2002年6月末，同业拆借和债券回购交易量累计达到14万亿元，银行间外汇市场已累计成交各币种折合美元4800亿美元。到2002年底，中国境内上市公司已达到1224家，市价总值3.83万亿元，流通市值1.25万亿元；国债现货成交额1725.5亿元；商品期货成交额4849.5亿元；保费收入为2109.4亿元，保险机构共对19.3万亿元财产进行了保险。

3.中央银行金融宏观调控体系初步建立

当前中国人民银行已确定保持人民币币值的稳定，并以此促进经济的发展，作为货币政策的目标；推出了货币供应量指标体系，将货币供应量作为货币政策的中介目标；调控方式已基本实现了信贷规模管理这种直接调控向间接调控的转变，即运用存款准备金、再贴现、利率、公开市场操作、中央银行贷款等货币政策工具，控制货币供应量，调节信贷结构。1993年下半年到1996年，中国实行适度从紧的货币政策，有效抑制了通货膨胀。1997年以来，执行扩大内需的方针，实行稳健的货币政策，在防范和化解金融风险的同时，加大对经济发展的支持力度，防止和克服通货紧缩，人民币币值对内、对外均保持稳定。

4.金融对外开放逐步扩大

外汇体制改革取得较大成功。目前，中国境内共有外资营业性金融机构205家，总资产380多亿美元。同时，中资金融机构在境外的业务也迅速发展。1994年以来，中国成功建立了以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度，1996年12月提前顺利实现了人民币经常项目完全可兑换，目前已对资本项目实行部分可兑换。国际收支状况良好，人民币汇率持续稳定，国家外汇储备稳步增加，人民币的国际地位显著提高。到2003年3月，外汇储备已达3160亿美元。特别是在1997年亚洲金融危机期间，中国不仅坚持人民币不贬值，而且向有关国家提供了资金援助，在维护亚洲金融市场稳定中发挥了重要作用。

5.国有商业银行企业化改革已经起步

三家政策性银行成立后，政策性金融与商业性金融分离，为四大国有独资商业银行企业化改革提供了前提。1995年，《中华人民共和国商业银行法》的颁布和实施，明确了商业银行作为企业法人的法律地位，确定了商业化的经营原则。1998年，中国人民银行取消了对国有独资商业银行的贷款规模管理，实行资产负债比例管理，为其实行自主经营、自我发展的企业化改造创造了条件。

6.金融监管工作和监管机构得到加强

初步形成了以《中国人民银行法》、《证券法》和《保险法》等金融法律为核心的金融监管法律体系框架。1993年以来，全面整顿乱放款、乱拆借、乱提高利率等违规经营行为，严肃了金融纪律，扭转了金融秩序一度混乱的局面。四家国有独资商业银行不良贷款余额及其占全部贷款的比例逐步下降。全面整顿和分类处置了各类中小金融机构，依法撤销了少数严重违规经营、不能支付到期债务的金融机构，完成了对全国2万多个农村合作基金会的清理撤并工作。这些措施，有效化解了金融风险。为了加强对金融业的监管，2003年4月又成立了中国银行业监督管理委员会，以代替原来由中国人民银行承担的这项职能。^[11]

此外，金融电子化建设和金融业务创新快速发展。1994年，中国开始实施以银行卡联网通用为核心的“金卡工程”建设。目前，全国各金融机构已发行银行卡4.38亿张，安装自动柜员机（ATM）4.3万台、销售终端机（POS）26.9万台。“中国银联”的成立，迅速推动了银行卡的联网通用。到2002年底，国有独资商业银行要在300个以上城市实现本系统内银行卡联网运行，在100个以上城市实现各类银行卡的同城跨行使用，在40个以上城市推广普及全国统一的“银联”标识卡，全面实现跨地区、跨银行的联网通用。^[12]

但是，中国金融体制改革的滞后局面并未根本改变，改革任务还远没有完成，加快这方面的改革，是深化市场取向改革的最重要、最紧迫的任务之一。今后金融体制改革的方向是：①进一步深化金融组织体系改革。要进一步改革中央银行管理体制；在股权多元化的基础上，加快国有商业银行的改革；加快地方性金融机构建设；加快非国有金融机构和中小型金融机构的发展；依据世贸组织规则加快金融领域的对外开放。②进一步规范和发展金融市场体系。在规范的基础上，积极推进货币市场和资本市场的发展，形成一个完整的由货币市场和资本市场构成的金融市场，同时要全面推进资金价格改革，从根本上实现利率市场化。^[13]这样，就可以形成一个有序竞争的、开放的市场体系。③进一步完善金融调控体系。要进一步运用利率、公开市场操作、再贴现等货币政策工具，适时适度调节货币供应量；同时，要强化中央银行的监管力度，健全金融法规，形成完善的风险防范机制，确保货币政策有效性。

五、改革投融资体制

改革以前，作为计划经济体制重要组成部分的投资体制，具有投资主体单一（主要是中央政府）、投资决策层次单一（主要也是中央政府）、投资方式单一（主要是中央政府财政拨款）、投资来源单一（主要是中央政府财政资金）和管理方式单一（主要是中央政府的行政指令）五个特点。

经过20多年改革，这五个方面都发生了巨大变化。一是投资主体多元化，形成了中央和地方政府、企业以及国内外私人等投资主体的多元化格局。二是投资决策多层次，形成了中央政府、地方政府、行业部门、企业和私人等多层次项目决策。三是投资方式多样化，形成了政府投资与合资、合作、股份合作、项目融资（BOT、TOT等）、承包、租赁等多种方式。四是投资来源多渠道，形成了财政拨款、国内银行贷款、投资主体自有资金、发行债券、国外贷款、外商直接投资等多种资金来源渠道。五是管理方式间接化，国家在投资管理中逐步用指导性计划取代指令性计划；逐步依靠市场机制作用和运用经济杠杆来取代行政命令。

但是，现行投融资体制仍然不能适应发展社会主义市场经济的要求。主要表现在：政府投资包揽过多，企业作为最重要的投资主体还缺乏充分的投资决策权，对非国有投资领域限制过多；国有资本的产权关系不够明晰，出资人不到位，激励和约束机制不健全，投资决策主体与投资责任主体不一致；直接融资和间接融资都还存在许多体制性障碍，融资渠道和融资方式不宽；市场秩序混乱，尚未形成公开、公平、有序的竞争局面；投资宏观管理体系不完善，特别是对投资项目的管理基本上还是沿用计划经济时代的行政审批制。因此，必须进一步深化投融资体制改革。

进一步深化投融资体制改革的主要思路是：要从中国社会主义初级阶段的基本国情出发，按照社会主义市场经济体制的要求，做到以下六点：①企业自主决策。政府投资从一般竞争性领域中退出，主要提供社会公共产品和服务相关领域，以及某些具有先导性、示范性的高新技术产业化的投资，使企业成为最主要的投资主体；除极少数必须由国家垄断经营的行业外，绝大多数投资领域国有企业和非国有企业在市场上公平竞争；凡不是政府投资的项目，由投资主体（主要是企业）自主决策，并对资产的保值增值全过程负责。②银行独立审贷。政策性银行要贯彻国家产业政策，同时也要按资产负债比例进行管理，实现良性循环。商业银行要实行资产负债比例管理，增强风险意识，按照确保资金安全性、盈利性、流动性的原则，自主选择贷款项目。③政府宏观调控。政府主要综合运用经济规划、经济政策、经济杠杆和经济法规，对投资总量和投资结构进行宏观调控。凡在国家法律法规和产业政策范围内，又不需国家投资的项目，除极少数对国民经济和社会发展全局影响重大的项目外，均要逐步取消行政审批制，改为登记备案制。同时政府宏观调控部门要发布投资项目信息，引导投资方向。④发展资本市场。在继续完善以银行融资为主的间接融资体系的同时，要积极培育和发展规范、透明、高效的资本市场，通过扩大债券、股票发行规模，逐步提高直接融资的比重，拓宽企业自主投资的融资渠道。⑤扩大社会投资。进一步放宽投资领域，除竞争性项目外，还要鼓励和引导社会投资投向基础设施、教育、文化和卫生等公共事业项目。同时加强对社会投资的信息、技术、管理及培训等方面的服务。⑥健全服务体系。主要是加快投资市场中介组织（包括设计、会计、审计、咨询、监理等）的企业化和市场化进程，规范其服务行为。各种中介组织要按照政企分开的原则与政府部门脱钩，打破行政性的行业垄断和地区分割，以其执业信誉和服务质量进行公开、公平、有序的竞争。对工程设计、咨询、施工和监理等一律实行招标投标，并适当引进国际竞争。通过加强对中介服务收费标准的监督管理、建立自律性行业协会、建立资信评定、分级制度等措施，实现各项中介服务规范化。^[14]

总体来说，中国经过20多年来的改革，是适应市场取向的改革，包括计划、财政、金融和投融资体制在内的宏观调控体系已经初步建立。但这方面的任务仍很艰巨，完成这个任务还需做出更大的努力。

【注释】

[1]本文主要内容发表在《电子科技大学学报》（社科版）2003年第2期。

[2]在中国论著中，计划的概念通常有两种含义：一是广义的，指政府宏观调控手段的总和。在计划经济体制下，计划确实起着这样的作用。二是狭义的，指政府宏观调控的一种手段。在社会主义市场体制下，计划就只起这种作用。这里讲的计划经济体制下的计划是广义的，讲的社会主义市场经济体制下的计划是狭义的。

[3]《20年经济改革回顾与展望》，中国计划出版社1999年版，第212页；《经济日报》2002年10月31日第4版，2003年4月30日第10版；新华网，2002年11月10日。

[4]这里需要说明一个问题：2003年3月召开的十届人大一次会议通过的国务院机构改革方案，把国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会。有人误以为中国以后不要计划了。针对这个问题，国家发展和改革委员会新闻发言人做了以下说明：“机构的名字里去掉‘计划’两字，并不意味着不要计划。我国宪法明确规定，由国务院编制和执行国民经济和社会发展计划，全国人民代表大会审查和批准。党的十六大也提出，要‘完善国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系’。这说明，计划与财政、金融一样，仍然是社会主义市场经济条件下宏观调控的重要手段。当然，社会主义市场经济条件下的计划与计划经济条件下的计划不同。从计划的性质看，总体上是指导性的而不是指令性的；从实现计划的手段看，更多地运用经济杠杆、政策引导、信息发布、法律约束等而不是主要靠行政手段。”（《经济日报》2003年5月7日第2版）

[5]其主要内容包括：（1）中央与地方的事权和支出划分。根据现行事权划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出，以及由中央直接管理的社会事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转经费以及本地区经济、社会事业发展支出。（2）中央与地方的收入划分。根据事权与财权相结合原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央、地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税。中央税和共享税由国税局负责征收；地方税由地税局征收。（3）政府间转移支付制度。根据统一规定划分收支后，通常会产生中央与地方以及地方之间财政收支的不平衡。转移支付制度就是均衡各级预算主体之间收支不对称的预算调节制度，以实现各地公共服务趋于均等化。1994年的分税制改革，对政府间的转移支付制度进行了适当调整。本着保证实现新体制平稳过渡、逐步规范的宗旨，除了继续保留原体制的分配格局，保持中央财政对地方的定额补助、专向补助和地方、上解及有关结算事项不变外，着重建立了中央财政对地方财政的税收返还制度，返还数额以1993年为基期，以后按各地增值税和消费税的平均增长率一定系数逐年递增。

[6]《经济日报》2003年1月13日第2版。

[7]《经济日报》2002年9月21日第4版。

[8]《社会主义市场经济概论》，人民出版社2001年版，第282页。

[9]从2003年4月28日起，中国人民银行的这项职能改由新建立的中国银行监督管理委员会承担。

[10]《中国经济景气月报》2003年第4期，第48页。

[11]《中国银行业监督管理委员会公告（2003年第一号）》称：根据第十届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院决定设立中国银行业监督管理委员会（简称中国银监会）。中国银行业监督管理委员会根据第十届全国人大常委会第二次会议通过的《关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》，统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，维护银行业的合法、稳健运行。中国银行业监督管理委员会自2003年4月28日起正式履行职责。银监会的主要职责是：制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法；审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围；对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处；审查银行业金融机构高级管理人员任职资格；负责统一编制全国银行数据、报表，并按照国家有关规定予以公布；会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议；负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作；承担国务院交办的其他事项（《经济日报》2003年5月9日）。

[12]《经济日报》2002年9月17日第2版，2003年1月14日第1版；《中国经济景气月报》2003年第1期，第52～55页。

[13]据报道，中国人民银行依据党的十六大报告提出的“要稳步推进利率市场化改革，优化金融资源配置”的精神，确立中国利率市场化改革的目标是，建立由市场供求决定金融机构存、贷款利率水平的利率形成机制，中央银行通过运用货币政策工具调控和引导市场利率，使市场机制在金融资源配置中发挥主导作用。改革的基本原则是正确处理好利率市场化改革与金融市场稳定和金融业健康发展的关系，正确处理好本、外币利率政策的协调关系，逐步淡化利率政策承担的财政职能。改革的总体思路是先外币、后本币；先贷款、后存款；先长期、大额，后短期、小额（《经济日报》2003年2月22日第4版）。

[14]《领导干部宏观经济管理知识读本》，人民出版社2002年版，第148～151页。