委托其他行政机关实施行政许可

一、行政许可的实施机关的一般规定

所谓行政许可的实施机关，是指受理、审查行政许可申请并作出是否许可决定的机关。对此，《行政许可法》第三章作了具体规定。

（一）行政许可实施机关的种类

根据行政许可法的规定，行政许可的实施机关包括以下三类：

1.法定行政机关。《行政许可法》第22条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”这是对行政许可实施机关的一般规定。根据这一规定，行政机关作为行政许可实施机关应当具有以下两个条件：（1）实施行政许可的行政机关必须具有行政许可权，而且其行政许可权的取得必须基于法律的明确授权。享有行政权并不意味着必定具有行政许可权，行政许可权作为一种重要的行政职权，其实施必须有直接的法律依据。例如，药品管理法规定，对药品批发企业的药品经营许可权，由企业所在发省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门行使；对药品零售企业的药品经营许可权，由企业所在地县级以上药品监督管理部门行使。根据这一规定，县级药品监督管理部门不具有对药品批发企业的经营许可权。（2）行政机关必须在法定职权范围内实施行政许可。超越法定管辖权实施的行政许可是典型的越权行为。

2.法律、法规授权的组织。《行政许可法》第23条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。”据此，非行政机关的组织实施行政许可须符合以下3个条件：（1）非行政机关的组织取得行政许可权必须有法律、法规的直接授权。这里的“法律、法规”包括全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规和省一级人大及其常委会制定的地方性法规。（2）非行政机关的组织必须具有管理公共事务职能。目前，法律、法规授权实施行政许可的组织主要有以下三类：一是基层群众性自治组织，即居民委员会和村民委员会；二是社会团体，如律师协会、注册会计师协会；三是事业组织，如中国证券监督管理委员会、保险监督管理委员会、银行监督管理委员会。（3）非行政机关的组织必须在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。当然，只要该组织得到法律、法规授权，即使其实施的行政许可超越法定职权，行为后果也只能由该组织承担。

3.行政机关委托的其他行政机关。《行政许可法》第24条规定：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。”据此，委托实施行政许可应当具备以下3个条件：（1）委托行政机关依法具有行政许可权，并在其法定职权范围内进行委托。这里包括两层意思：一是委托机关自身必须具有实施行政许可的法定职权，因为任何人不能把本身没有的职权委托别人行使；二是在法定职权范围内进行委托，即委托机关委托的职权等于或小于其本身具有的行政许可权。（2）委托实施行政许可必须有法定依据，即法律、法规、规章规定可以委托。因为行政许可是一种重要的行政行为，其实施必然会影响相对人权利的行使。目前已有不少法律、法规、规章规定了行政许可的委托。例如，《烟草专卖法》第16条规定：“经营烟草制品零售业务的企业或者个人，由县级人民政府工商行政管理部门根据上一级烟草专卖主管部门的委托，审查批准发给烟草专卖零售许可证。”《森林法》第32条规定：“农村村民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。”（3）受委托机关必须是行政机关。这一条件比《行政处罚法》规定的委托处罚更为严格。根据《行政处罚法》第19条规定，受委托组织是依法成立的管理公共事务的事业组织，而行政许可法则规定受委托组织必须是行政机关。其目的是为了控制行政许可的委托。但目前已有的某些法律、法规和规章规定的委托并不符合这一要求。例如，《教师资格条例》第13条规定：“受国务院教育行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门委托的高等学校，负责认定在本校任职的人员和拟聘人员的高等学校教师资格。”另外，与法律、法规授权实施行政许可的组织不同，行政机关委托的其他行政机关在委托范围内，只能以委托机关的名义实施行政许可。同时，委托机关对受委托机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对行为后果承担法律责任，如果相对人对其行为不服提起诉讼也应当以委托机关为被告。

除了以上三类实施机关外，《行政许可法》第28条规定：“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。”

（二）行政许可实施机关的其他相关制度

《行政许可法》除了明确规定三类行政许可实施机关以外，还确立了其他相关制度，主要有以下三种：

1.相对集中行使行政许可权制度。《行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”这实际上是行政许可实施权的集中，这一制度体现了精简、统一和效能原则的要求。

2.“一个窗口对外”制度。《行政许可法》第26条第1款规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。”这一制度既遵循了便民原则，又能提高办事效率。

3.统一办理或联合办理、集中办理制度。《行政许可法》第26条第2款规定：“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”实行行政许可的统一办理、联合办理或集中办理，同样体现了便民和效率的要求。

二、海洋行政许可实施机关的特别规定

（一）海洋行政许可的实施机关

《海洋行政许可实施办法》第2条规定：“县级以上人民政府海洋行政主管部门（以下简称主管部门）实施行政许可，适用本办法。”第6条规定：“主管部门应当统一受理行政许可申请。有条件的，主管部门可以集中办理行政许可事务。”第20条规定：“依照法律、法规、规章的规定，主管部门在其法定职权范围内委托下级主管部门实施行政许可的，委托主管部门对受委托主管部门实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托主管部门的名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。”

（二）海事行政许可的实施机关

关于海事行政许可的实施主体，中国海事局《关于依法做好海事行政许可工作的通知》（海法规〔2004〕336号）确定了以下制度：（1）各级海事局（处）必须按照中华人民共和国海事局确定的职责权限，依法实施海事行政许可。（2）负责实施海事行政许可的海事局（处），必须按照其海事行政许可的审批权限，以相应的海事局（处）的名义做出海事行政许可的决定，不得采用其他名义做出海事行政许可决定。（3）未经法律、法规或者交通部的行政规章授权，各级海事局（处）不得将海事行政许可委托其他机构代行实施。（4）在海事行政管理的过程中，经中华人民共和国海事局认可的承担海事专业技术工作或者事务工作的专门机构，如船舶检验机构、污染检测机构、事故鉴定机构、安全质量评估机构、培训考试中心等，不属于海事行政许可的实施机关。前述专门机构按照中华人民共和国海事局确定的业务范围，依法对检验、检测、鉴定、评估、考试的结果负责。

关于海事行政许可的统一受理和统一送达，《关于依法做好海事行政许可工作的通知》（海法规〔2004〕336号）作了具体规定：（1）负责实施海事行政许可的海事局（处），应当明确一个部门负责海事行政许可的统一受理和统一送达，实行以“一个窗口对外”的集中、统一办理制度。该部门可以以自己的名义，处理在许可办理过程中，需要发给申请人的回执或者说明性的文书。（2）负责统一受理、送达的部门，负责海事行政许可的统一受理、送达和对申请材料是否齐备、是否符合填写要求等形式审查，并承担一次性告知义务。除属于当场行政许可外，该部门不得同时承担海事行政许可的条件是否具备以及是否许可的审核职责。（3）负责统一受理、送达的部门，必须按照《行政许可法》第32条的规定处理海事行政许可的申请，法律、法规或者交通部的规章对受理许可申请有专门规定的，还应当遵守相应的规定。（4）负责统一受理、送达的部门，应当事先或者提前以申请人方便接收的方式，通知申请人获取许可决定的具体时间、地点和联系方式，并在规定的办结时限内送达许可决定；提前办结的、或者依法延期办结的，应当及时通知申请人。（5）负责统一受理、送达的部门，应当跟踪海事行政许可项目的内部审核、批准环节，必要时提出催办意见。（6）受理的许可申请，按照规定由上级海事局审批的，或者需经上级海事局同意的，仍由原受理部门负责转呈；办结时，除非申请人提出送达的特殊要求，原则上仍由原受理部门负责统一送达。

（三）海关行政许可实施机关

根据《中华人民共和国海关实施〈中华人民共和国行政许可法〉办法》第17条、第18条的规定，海关应当在法定权限内，以本海关的名义统一实施海关行政许可。海关内设机构和海关派出机构不得以自己的名义实施海关行政许可。海关根据法律、行政法规和海关总署规章的规定，可以委托其他海关或者其他行政机关实施海关行政许可。委托海关应当将受委托海关或者其他行政机关以及受委托实施海关行政许可的内容予以公告。委托海关对委托行为的后果依法承担法律责任。受委托海关或者其他行政机关不得转委托。需要海关内设的多个机构办理的海关行政许可事项，该海关应当确定一个机构以海关的名义统一受理海关行政许可申请，统一送达海关行政许可决定。