环境保护领域法的发展概况

第二节　环境保护领域法的发展概况

中国环境资源法的发展史可以分为两个时期：一是中华人民共和国成立之前的环境资源法；二是中华人民共和国成立之后的环境资源法。前者虽然包括几千年的历史，但有关环境资源法的资料相当贫乏；后者虽然只有50多年的时间，但有关环境资源法的资料却远远超过前者。因此，中国环境资源法的发展概况，主要是指中华人民共和国成立之后环境资源法的发展概况。

一、中华人民共和国成立初期的环境保护领域法

从中华人民共和国成立至20世纪60年代末，属于中华人民共和国成立的初期。这是一个“万事开头难”的新生时期，许多法律都不成熟，环境资源法也不例外，这个时期是中国环境资源法缓慢发展的阶段。在这个阶段，中国共产党和中央人民政府在领导中国人民进行开发资源、保护环境、建设城乡、整治山河等活动中，制定了一系列有关合理开发、利用和保护、改善环境与资源的法规或规范性文件。如《政务院关于发动群众开展造林、育林、护林工作的指示》（1953年）、《国家建设征用土地办法》（1953年）、《关于注意处理工矿企业排出有毒废水、废气问题的通知》（1957年）、《中华人民共和国水土保持暂行纲要》（1957年）、中共中央批转的《关于工业废水危害情况和加强处理利用的报告》（1960年）、《国务院关于积极保护合理利用野生动物资源的指示》（1962年）、《森林保护条例》（1963年）、《矿产资源保护试行条例》（1965年）等。从总体上看，这个阶段环境资源法的特点如下：第一，这个阶段的环境资源法发展较慢，在环境立法形式和内容等方面受前苏联的环境资源法的影响较大。第二，环境资源法以自然资源法或自然保护立法为主，防治环境污染方面的法律较少。第三，除《宪法》中一些有关土地和自然资源的原则规定外，环境资源法规的效力等级或立法级别较低，主要是一些行政法规和行政规章。第四，环境资源法规比较零星分散，内容比较原则、粗糙，法规的可操作性、可执行性较差，很少正规化、程序化的环境保护法律制度，自然保护和污染防治之间缺乏有机联系，环境立法和执法还没有以现代环境科学理论和环境保护思想作指导。

二、20世纪60年代至70年代的环境保护领域法

从20世纪60年代至70年代，以防治环境污染为标志、与世界环境保护运动相联系的现代环境保护和环境资源法开始在中国兴起，中国环境资源法开始进入艰难的创业时期。1972年，中国派出政府代表团参加了联合国人类环境会议，受该次会议的影响，我国在1973年8月召开了第一次全国环境保护会议。这次会议制定的《关于保护和改善环境的若干规定》，实际上是中国第一个综合性的环境保护行政法规。该文件规定中国的环境保护方针为：“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民。”该文件还规定了发展生产和环境保护“统筹兼顾、全面安排”的原则，“三同时”制度和奖励综合利用的政策。这些内容，对中国环境资源法的发展具有重要意义。另外，还制定了《防治沿海水域污染暂行规定》（1974年），《关于治理工业“三废”，开展综合利用的几项规定》（1977年）等环保法规和标准。从总体上看，这个阶段的环境资源法具有如下特点：第一，以《关于保护和改善环境的若干规定》（1973年11月）为代表，确定了比较全面的环境资源保护目标，规定了比较综合的环境保护方针、原则，为我国环境资源法的全面、深入发展打下了比较宽广的基础。但是，这个时期的环境资源法缺乏环境资源法学研究和环境科学理论，某些环境政策打上了“左”倾错误的烙印，环境资源法制观念和环境立法计划性很差。第二，环境资源法缺乏宪法基础，环境资源法规的效力等级或立法级别较低，主要是一些行政法规、行政规章和会议纪要、领导批文等非法律性的政策文件。第三，环境资源法以防治污染立法为主，自然保护和资源保护方面的法律较少；防治污染以综合治理工业“三废”为主，环境管理制度不健全；污染防治以行政手段为主，法律手段和经济刺激手段较少。第四，环境资源法规的内容比较原则、笼统、粗糙，可操作性、可执行性较差，很少正规化、程序化的环境保护法律制度。

三、经济转型时期的环境保护领域法

从1978年至今，是我国现代环境资源法迅速、全面发展的阶段，但这个阶段的环境资源法都具有经济转型时期的性质和特点。1978年修改后的《宪法》规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这是我国首次将环境保护工作列入国家根本大法，把环境保护确定为国家的一项基本职责，将自然保护和污染防治确定为环境保护和环境资源法的两大领域，从而奠定了环境资源法体系的基本构架和主要内容，并为环境保护进入法制轨道开辟了道路。1979年9月，第五届全国人大常委会第十一次会议原则通过了《环境保护法（试行）》。该法依据《宪法》的规定，针对当时的环境状况，参考借鉴了国外的先进经验，规定了环境保护的对象、任务、方针和适用范围，规定了“谁污染谁治理”等原则，确定了环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、环境标准、环境监测等制度，规定了环境保护机构及其职责。该法的内容比较全面、系统，是环境资源法走向体系化、作为独立的法律门类的一个标志。《环境保护法（试行）》颁布后，我国先后制定了《海洋环境保护法》（1982年）、《水污染防治法》（1984年）、《大气污染防治法》（1987年）、《环境保护法》（1989年）、《水土保持法》（1991年）等防治污染和自然资源保护方面的法律、法规和规章。1992年6月联合国环境与发展大会后，国务院于1994年3月批准了《中国21世纪议程》，提出了实施可持续发展的总体战略、基本对策和行动方案，要求建立体现可持续发展的环境资源法体系。1993年3月，全国人民代表大会成立了环境与资源保护委员会这一专门委员会。从1994年起，环境资源立法工作全面展开，相继修改、制定了一批环境资源法律、法规和行政规章，如《自然保护区条例》（1994年）、《矿产资源法》（1996年修订）、《水污染防治法》（1996年修改）、《森林法》（1998年修订）、《防沙治沙法》（2001年）、《农业法》（2002年修订）、《农村土地承包法》（2002年）、《环境影响评价法》（2002年）、《清洁生产促进法》（2002年）、《草原法》（2002年修订）、《土地管理法》（2004年修订）等。通过上述努力，我国已经初步形成具有中国特色的环境资源法体系。另外，随着环境立法工作的进展，我国在环境资源法律制度建设、环境资源法的实施、环境资源法学的研究和教育等方面也取得了一系列引人注目的光辉成就。