第一审程序

11.5.1　第一审程序

第一审程序，是人民法院对行政案件进行初次审理时所必须遵循的方式、步骤、顺序和时限等要素所构成的一个连续过程，包括起诉、受理、审理和裁判四个阶段。第一审程序是一切诉讼案件的必经程序，是第二审程序的前提和基础，只有经过第一审程序才能到达第二审程序。

1.起诉

行政诉讼的起诉，是指公民、法人及其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，向人民法院提起诉讼请求，要求人民法院行使国家审判权，对具体行政行为进行审查，以保护自己合法权益的一种法律行为。它是法律赋予行政相对人用以保护其合法权益的手段，是行政相对人单方的诉讼行为。

(1)起诉的条件

根据《行政诉讼法》第41条的规定，起诉应当符合下列条件:原告认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;有明确的被告;有具体的诉讼请求和事实根据;属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

(2)起诉的程序

第一，起诉期限。起诉期限是指不服具体行政行为的当事人有权请求人民法院保护其合法权益的法定期限。根据《行政诉讼法》和《若干问题的解释》的规定，起诉的期限有以下几种情形:

公民、法人或其他组织不服行政机关的具体行政行为而直接向人民法院提起行政诉讼的，应当在知道做出具体行政行为之日起三个月内提起行政诉讼。

公民、法人或其他组织不服行政机关的具体行政行为而向复议机关申请行政复议，对复议决定不服的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。复议机关逾期不做出决定的，公民、法人或者其他组织可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。

公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或其他组织可以在期满之日其三个月内提起行政诉讼。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。在紧急情况下，公民、法人或者其他组织请求行政机关履行保护人身权、财产权法定职责时，行政机关不履行的，起诉期限不受上述规定的期限，当事人可以立即起诉。

行政机关做出具体行政行为包括复议决定时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。

公民、法人或者其他组织不知道行政机关做出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。但是，对涉及不动产的具体行政行为从做出之日起超过20年，对其他具体行政行为从做出之日起超过五年提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

第二，起诉期限的延长。《行政诉讼法》第40条规定:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”据此，要延长起诉期限必须符合以下三个条件:

①起诉期限耽误的原因须是不可抗力或其他特殊情况。所谓其他特殊原因，是指当事人不能预见、不能避免并且不能克服的客观情况。所谓其他特殊情况，是指除不可抗力以外，不能归责于起诉人的事由，如原告病重、原告被限制人身自由等。《若干问题的解释》第43条规定:“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”

②当事人申请延长期限，应当在不可抗力或者其他特殊障碍消除后10日内提出，超过10日，就丧失了申请延长起诉期限的权利。

③当事人申请延长期限，是否准许，由人民法院决定。

需要指出的是，起诉期限的延长，应是顺延，即把因法定事由而耽误的期限补足，而不是重新计算期限。

第三，起诉与申请行政复议的衔接。《行政诉讼法》第37条规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起行政诉讼。法律、法规规定应当向行政机关申请复议，对复议不服时再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”据此，在行政诉讼和行政复议的衔接问题上，我国采用由行政相对人选择救济手段和行政复议前置相结合的立法模式。

(3)起诉的方式

起诉应以书面形式进行，即原告应向人民法院递交起诉状及起诉状副本。

2.受理

(1)受理的概念

受理是指人民法院对公民、法人或者其他组织的起诉进行审查，认为符合法律规定的起诉条件而决定立案并予以审理的诉讼行为。原告起诉与人民法院受理是两种不同性质却有密切联系的诉讼行为。

(2)对起诉的审查和受理

①对起诉的审查。人民法院接到原告的起诉状后，应从以下几个方面对起诉进行审查，包括原、被告的主体资格是否合格，诉讼请求是否具体明确、事实根据是否具备，是否属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖;是否符合法定起诉程序，是否在法定起诉期限内提起诉讼等。

②对起诉的处理。人民法院对起诉的审查，是程序意义上的审查，即只就当事人的起诉是否符合法律规定的条件进行审查以决定是否受理。一般来讲，当事人起诉符合法律规定的条件要求，人民法院应予以受理，否则，应裁定不予受理。人民法院根据对各具体行政案件的审查情况，应当依法做出不同处理决定:符合起诉条件的，在接到起诉状之日起七日内决定立案。不符合起诉条件的，但可以补正或更正的，法院指定期间责令补正或更正;在指定期间已经补正或更正的，应依法受理。不符合起诉条件，且无法补正或者逾期不补正或更正的，裁定不予受理。

人民法院认为起诉不符合受理条件的，并且原告无法补正或者逾期不补正或更正而不符合起诉条件的，自接到起诉状之日七日内做出裁定，不予受理。原告对不予受理的裁定不服，可以自收到裁定书之日起10日内向上一级人民法院提出上诉。

3.审理

(1)审理前的准备。审理前的准备是指人民法院受理案件后至开庭审理前，为保证开庭审理的顺利进行，审判人员所做的一系列准备工作。

第一，组成合议庭。人民法院按照第一审程序审理行政案件，必须根据《行政诉讼法》第46条的规定，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。

第二，送达诉讼文书。根据《行政诉讼法》第32条、第43条和《行政诉讼证据规定》的有关规定，人民法院决定受理的，应该及时将受理案件通知书送达原告，将起诉状副本、应诉通知书送达第三人。人民法院应当自立案之日起五日内，将起诉状副本和应诉通知书发送被告。被告应当自收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交做出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。人民法院应当自收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩的，不影响人民法院审理。人民法院向当事人送达上述诉讼文书时，应当告知其举证范围、举证期限和逾期提供证据的法律后果，并告知因正当事由不能按期提供证据时应当提出延期提供证据的申请。

第三，处理管辖异议。当事人对受诉法院的管辖权，有权提出异议。当事人提出管辖异议，应当收到法院应诉通知书之日起10日内以书面形式提出。对当事人提出的管辖异议，法院应当进行审查。异议成立的，受诉法院应裁定将案件移送有管辖权的法院;异议不成立的，则应裁定驳回。

第四，审核诉讼材料，调查、搜集证据。合议庭应当认真审核诉讼材料，即当事人提供的起诉状、答辩状和各种证据材料，了解诉讼主体的情况，了解原告的诉讼请求、事实及理由，了解被告和第三人的答辩要点、被告做出具体行政行为的证据和法律依据。合议庭在审核诉讼材料的基础上，研究和确定庭审提纲。

第五，更换和追加当事人。更换当事人，是指经人民法院审查，认为原告起诉的被告不是本案的适格被告，便依法予以更换的行为。追加当事人，是指经人民法院审查，认为应当参加诉讼的原告或被告没有参加诉讼，通知其参加诉讼的行为。《若干问题的解释》第23条规定:“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”

第六，其他必要的准备工作。除上述活动外，人民法院在开庭审理前还应根据案情需要做好如下工作:为不通晓当地语言、文字的当事人提供翻译;决定将具有共同诉讼性质的案件合并审理;裁定采取财产保全措施或者先予执行;根据具体案情分别裁定停止具体行政行为的执行或者驳回停止执行的申请;在开庭前三日前将开庭时间、地点通知当事人和其他诉讼参与人;决定是否公开审理，如果决定公开审理，应当公告当事人姓名、案由和开庭的时间、地点等。

(2)开庭审理

行政诉讼第一审程序必须进行公开审理。开庭审理应遵循以下原则:第一，必须采取言词审理的方式;第二，以公开审理为原则。人民法院审理行政案件，除涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定外，一律公开进行。开庭审理包括下列环节:

第一，宣布开庭。宣布开庭是法庭调查前的一个准备阶段。它虽然不涉及案件的实质性问题，但对后面的法庭审理工作的顺利进行起着保证作用。其主要内容和顺序是:先由书记员查清当事人和其他诉讼参与人是否到庭，并宣布法庭纪律，再由审判长宣布开庭;审判者还应宣布案由，核对当事人及其诉讼代理人身份，宣布合议庭组成人员、书记员名单。鉴定人、勘验人、翻译人员出庭参与诉讼活动时，也应宣布他们的姓名、称谓和职务，告知当事人有关的诉讼权利和义务，告知当事人如认为审判人员及书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人和本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判的，有权申请上述人员回避。如果当事人提出回避申请，法院应当根据法律的有关规定做出处理。

第二，法庭调查。法庭调查使行政案件审理进入实质性阶段，它是开庭审理的核心。这一阶段的主要任务是，通过当事人对案件事实的全面陈述，发表意见，将所有的与本案有关的证据在法庭上进行质证、核对，以彻底查清案件的真实真相，为做出正确的裁判奠定基础，法庭调查的顺序为:当事人陈述，证人出庭作证，出示书证、物证和视听资料，宣读鉴定结论，宣读勘验笔录、现场笔录。根据法律规定，所有与案件有关的证据都必须在庭审过程中予以核实，否则，不能作为定案的依据。如果审判人员认为案件的事实已经清楚，当事人也没有提出新的证据，即可结束法庭调查转入法庭辩论。

第三，法庭辩论。法庭辩论是开庭审理的又一个重要阶段，它是在审判人员的主持下，当事人及其诉讼代理人对案件的事实认定和法律适用提出自己的看法，并对对方当事人的主张进行反驳的一种诉讼活动。法庭辩论是当事人行使辩论权的集中体现，通过辩论可以使审判人员全面、充分的听取各方当事人的主张和意见，为正确认定事实，适用法律奠定基础。

第四，合议庭评议。合议庭评议，是指合议庭成员通过对案件情况的分析研究，在确认案件的事实和适用的法律的基础上，对被诉具体行政行为是否合法做出最终判断的一种诉讼活动。合议庭评议采用不公开的方式进行，并实行少数服从多数的原则。合议庭评议应当制成笔录，对评议的不同意见应当记录在案，所有合议庭成员都应当在笔录上签名。对复杂的行政诉讼案件如合议庭成员不能形成统一的意见，应当提交审判委员会讨论决定，合议庭必须执行。

第五，宣判。宣判是指人民法院将对案件的裁判结果向当事人和社会公开宣告的一种诉讼活动。人民法院对公开审理或不公开审理的案件，一律公开宣判。宣判有当庭宣判和定期宣判两种形式。当庭宣判的，应当在10日内送达行政判决书、裁定书、行政赔偿调解书或行政附带民事判决书;定期宣判的，宣判后立即发给裁判文书。宣告判决时，必须告知当事人上诉权利、上诉期限和上诉的法院。

(3)审理期限

根据《行政诉讼法》第57条、《若干问题的解释》第82条和最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》的规定，人民法院应当在立案之日起三个月内做出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，可以延长三个月。基层人民法院申请延长审理期限，应当直接报请高级人民法院批准，同时报中级人民法院备案。

4.裁判

行政诉讼裁判，是指受理行政案件的人民法院根据案件事实和法律，针对审理案件过程中发生的各种问题所做的司法处理。根据其表现行使的不同，行政诉讼裁判分为行政诉讼裁判、裁定和决定。

(1)行政诉讼判决，又称为一审行政判决或初审行政判决，是指人民法院代表国家，在审理一审行政案件终结时，根据事实和法律，对被诉具体行政行为是否合法做出的结论性判定，以及对被诉具体行政行为的效力做出的权威性处理。一审判决的种类包括:

维持判决。维持判决，是指人民法院经过审理，在查清全部案件事实的基础上，确认被诉具体行政行为合法、正确，并对业已形成的行政法律关系予以认可和维持的判决。

驳回诉讼请求判决。驳回诉讼请求判决是指人民法院经过审理，在查明事实的基础上所作的对原告诉讼请求予以否定的判决。根据《若干问题的解释》第56条的规定，驳回原告诉讼请求的裁判主要适用于下列情形:第一，起诉被告不作为理由不能成立的;第二，被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的;第三，被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的;第四，被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的;第五，其他应当判决驳回诉讼请求的情形。

确认判决。确认判决是人民法院经过审理，在查明案件事实的基础上，对被诉具体行政行为是否合法、有效所做的判决。根据《若干问题的解释》第57条第2款和第58条的规定，人民法院经过审查，认为被诉具体行政行为具有下列情形之一的，应当做出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决:第一，被告不履行法定职责的，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的;第二，被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的;第三，被诉具体行政行为依法不成立或者无效的;第四，被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当做出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施，造成损害的，依法判决承担赔偿责任。

撤销判决。撤销判决是指人民法院经过审理，在查清全部案件事实的基础上确认具体行政行为违法或者部分违法，进而做出的部分或全部撤销该具体行政行为的判决。根据《行政诉讼法》第54条第2款的规定，被诉具体行政行为具有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为:主要证据不足的;适用法律、法规错误的;违反法定程序的;超越职权的;滥用职权的。

变更判决。变更判决是指人民法院经过审理，在查明案件事实的基础上，直接变更被诉具体行政行为而做出的判决。《行政诉讼法》第54条第4款的规定:“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”对于主要证据不足，适用法律、法规错误，超越职权，违反法定程序的行政处罚，人民法院只能判决撤销而不能直接变更。对于滥用职权的行政处罚，只有当其达到显失公正时方能直接变更。

履行判决。履行判决是人民法院经过审理，在查明案件事实的基础上，对拒不履行或拖延履行法定职责的行政主体，责令其在一定期限内履行法定职责的判决。适用履行判决必须具备下列条件:被告对行政相对人负有履行职责的法定义务;行政相对人向负有法定职责的被告提出了申请。当然，在紧急情况下可以不受此条件的限制;第三，被告具有不履行或者拖延履行法定职责的客观事实。

(2)行政诉讼裁定的概念和种类

行政诉讼裁定，是人民法院在审理行政案件过程中，为解决本案的程序问题所做出的对诉讼参与人发生法律效力的司法判决。行政诉讼裁定的种类包括不予受理或驳回起诉的裁定;管辖异议的裁定;终结诉讼的裁定;中止诉讼的裁定;移送或者指定管辖的裁定;诉讼期间停止具体行政行为的执行或者驳回停止执行的申请的裁定;财产保全的裁定;先予执行的裁定;准许或者不准许撤诉的裁定;补正裁判文书中笔误的裁定;中止或者终结执行的裁定;提审、指令再审或者发回重审的裁定;准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为的裁定;其他裁定。

(3)行政诉讼决定:是指人民法院为了保证行政诉讼的顺利进行，对诉讼过程中发生的某些特殊事项所作的决定。包括回避决定、采取强制措施的决定、延长诉讼期限的决定、再审的决定、对重大、疑难行政案件的处理决定、执行程序的决定等。