建立与完善社会主义市场经济法律体系

建立与完善社会主义市场经济法律体系

党的十五大报告提出要“进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法治,依法治国,建设社会主义法治国家。”在立法方面,中央强调要“加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。”我今天讲的,是这个体系的一部分,市场经济法律体系问题。党的十四大报告提出,“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。”党的这一主张由八届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》所确认。宪法修正案第7条规定“国家实行社会主义市场经济”,这是建立社会主义市场经济体制目标模式的宪法依据。

1993年11月党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“社会主义市场经济体制的建立和完善,必须有完备的法制来规范和保障。要高度重视法制建设,做到改革开放与法制建设的统一,学会运用法律手段管理经济。法制建设的目标是:遵循宪法规定的原则,加快经济立法,进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律,本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系;……”为了促进社会主义市场经济体制的建立和完善,党中央适时地提出了“本世纪末初步建立”社会主义市场经济法律体系的法制建设的目标和任务。

2003年10月14日中共十六届三中全会又通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。决定强调:“全面推进经济法制建设。按照依法治国的基本方略,着眼于确立制度、规范权责、保障权益,加强经济立法。”

下面,就法律体系问题讲3个内容:①为什么必须建立和完善社会主义市场经济法律体系;②社会主义市场经济法律体系的基本框架;③如何建立和完善社会主义市场经济法律体系。

一、为什么必须建立社会主义市场经济法律体系

可以从两个方面来分析。

1.从市场经济体制对法制建设的要求来看,建立和完善社会主义市场经济法律体系是建立和完善社会主义市场经济的内在的必然要求。

市场经济的最大特点是资源配置市场化。资源的合理配置,即将有限的生产资料和劳动力,根据社会成员的各种需要,按一定的比例分配于国民经济的各个部门,是社会化大生产发展的客观要求。在我国传统的高度集中的计划经济体制下,资源配置是以指令性计划方式为主的,经济运行主要靠行政手段调节。在市场经济条件下,资源配置以市场为主,经济运行主要靠经济的、法律的手段进行调节,而且经济手段和其他手段也必须以法律作保证。为什么必须靠法律手段,从市场经济本身来看,主要有5个方面的原因:

第一,市场经济是主体多元化的经济,其主体地位要由法律确定。在市场上从事交易活动的组织和个人,称为市场主体。在通常情况下,市场主体包括企业、居民、政府和其他非赢利性机构。承认个人和企业等市场主体的独立性,自主决策,独立承担风险,是市场经济的一个共同特点。企业是最重要的市场主体,此外,市场主体也包括一些中介机构,如律师事务所、会计师事务所等等。政府是经济运行的宏观调控者,同时又以某些方式直接介入市场活动;政府还是国有资产的所有者,公共物品的提供者以及一般商品与劳务的购买者和消费者。非赢利性机构如医院、学校等,它们以某种方式向社会提供服务,同时又是商品、劳务的购买者和消费者。这些经济主体之间存在着复杂的产权关系、经营关系和交换关系。“谁的东西”“你的”“我的”,这就是产权问题。钢材在仓库里没有动,但它的主人变了,一笔买卖做成了,所以市场交易的实质不是物品位置的交换,而是物品产权的转移。谁投资,由谁受益,由谁承担风险,要求有明确的产权归属。只有对这些繁杂的经济关系用法律加以规范,使各自的责、权、利明晰化,才能为市场经济的正常运行提供必要的前提。

第二,市场经济是公平竞争的经济,公平竞争程序要由法律来保护。“商品是天生的平等派”,它要求各个商品的生产经营者处于同一起跑线上,平等地展开竞争。建立起具有竞争性的市场体系,由市场形成价格、保证各种商品和生产要素的自由流动。现在影响公平竞争的因素有很多,如部门和地方对市场的分割和封锁,造成城乡阻隔、地区封锁和部门分割;企业还没有真正做到政企分开和自主经营、自负盈亏,仍然受到政府机关不同程度的行政干预。公平竞争的秩序,只有通过法律的形式把改革的成果有效地确立起来并贯彻下去,才能出现。

第三,市场经济是契约化经济,契约形式要由法律确认。市场经济的运行,必然使各种合同关系、信用关系得到广泛发展,现货市场发展到期货市场,商品经济发展为信用经济。而这些合同、信用关系只有得到法律上的确认,成为受法律保护的契约关系,才能有效的实现。

第四,市场经济是受国家宏观调控的经济,宏观调控手段要有法律保障。随着商品经济的发展,完全靠市场这只“看不见的手”来调节社会经济运行是不行的,客观上要求政府进行必要的宏观调控。这种调控手段是多种多样的,有直接调控,但主要是间接调控。实践证明,在市场经济条件下,不管哪一种调控手段,只有在相应的法律保障下,才能有效地发挥其应有的作用。

第五,市场经济是全面开放的经济,全面开放格局要有法律规定才能与世界经济对接。市场经济的发展,必然在经济上打破地区以至国家的界限,形成统一的国内市场和世界市场,以及多种形式的国际经济联系。在这种情况下,一个国家的经济的兴衰在相当大的程度上取决于能否正确地实行开放政策,抓住机遇,采取多种形式,积极参与国际竞争,充分利用国际资源,加速本国经济的发展。要做到这一点,就必须实现本国市场经济的法制化,并使之与世界市场经济运行的一般规则相对接。

2.从法制对发展社会主义市场经济的重要功能来看,发展市场经济也必须要有一整套法律制度作保障。

作为上层建筑的法律制度,它反映一定的社会经济基础并依存于这个经济基础。但是,法律制度并不是消极地反映经济基础,它同时也积极地反作用于经济基础,促进自己的经济基础的形成、巩固和发展。一般认为,社会主义法制对社会主义市场经济的建立和发展,至少有以下5项功能:

一是导向功能。法律通过规定社会主义市场经济的发展方向、价值目标和基本政策,指引市场经济沿着正确、合法、高效、安全的路线发展前进,对市场经济的建立和发展起着“导航”的作用。我国的专利制度的建立,就是先制定了专利法,中外合资经营企业,也是先制定了中外合资经营企业法。先立法,后行动,法律起了“导航”作用。

二是规范功能。就是用法律形式全面规范社会经济活动中各个经济主体的权利、义务和行为准则,规范政府的行政行为,规范市场运作的基本规则,遏制和减少经济活动中的无规范和反规范行为,确保市场经济的健康发展。

三是调控功能。就是国家从社会整体利益出发,运用法律手段,协调社会各个部分、各经济主体、各社会群体之间的利益关系,减少市场机制在资源配置中的局限性、盲目性,实现社会经济生活的公正、公平与合理,发挥社会资源的最大效益。

四是保障功能。就是通过为市场经济提供良好的法律环境,为市场经济体制的建立和市场经济的发展创造民主的政治环境、稳定的社会秩序和切实有效的社会保障。适应市场经济的需要,我国刑法作了大的修改,由192条,增为452条,增设了100多个罪名,现在全部罪名有413个。其中破坏社会主义市场经济秩序罪就有8类74个,涉及单位犯罪的133种。原刑法有三个“口袋”,“投机倒把罪”、“流氓罪”、“渎职罪”,现在作了细化。如把“投机倒把罪”分解为“走私罪”、“欺诈罪”、“诈骗罪”等。

五是服务功能。就是随着我国社会主义市场经济的发展以及与世界经济越来越多的合作交流,社会对法律服务的需要和依赖将越来越大,法律界将为经济发展和社会进步提供更多的优质服务。

从以上两个方面的分析我们可以清楚地看到,社会主义市场经济必须是以法律为经纬的经济,社会主义法制是社会主义市场经济赖以存在、发展的重要条件和内在保障,是社会主义市场经济稳步发展和健康运行的基础。

也就是说,在社会主义市场经济条件下,一切经济活动,无论是市场导向、企业自主经营,还是社会保障、政府干预、宏观调控,都必须以相应的法律为依据并置于严格的法律监督之下。目前,我国市场经济发展过程中出现的某些混乱,表现出的不成熟性,除了市场发育不健全、市场经济发展水平较低以外,一个重要原因就是适应社会主义市场经济需要的法制还不完备。因此,为了建立和完善我国的市场经济体制,促进和保障社会主义市场经济的健康发展,必须大力加强法制建设,建立和完善社会主义市场经济法律体系。

二、社会主义市场经济法律体系的基本框架

什么是社会主义市场经济法律体系?这个体系的基本框架包含一些什么内容?这个问题法学界和有关部门一直有不同的意见和建议。

有一种是按照部门法来分类的。

还有一种分类认为,社会主义市场经济法律体系,是以宪法为核心,与各部门法密切配合,直接调整市场经济关系,即加强宏观经济管理和规范微观经济行为的各种法律法规的有机联系的统一整体。

这里介绍的,是根据多方面的研究和多年来的实践总结,按照八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》确定的法律体系的框架。这一基本框架主要是从工作的角度,从加快建立社会主义市场经济体制的要求而提出来的。按照“纲要”勾划的内容,这一法律体系主要是:市场主体、市场规则、宏观调控、社会保障、涉外经济、社会监督与社会服务等六个方面的法律规范组成。

1.规范市场主体的法律

发达的市场的第一要素是市场活动的主体,因此必须有规范市场主体的法律。这类法律确认商品生产者、经营者、消费者三方面的权利义务及其相互关系,通过对市场主体权利和义务的设定,来达到合理地利用和配置资源,避免资源的闲置和滥用,最大限度地提高经济效益。

在以往的计划经济体制下,政府是经济主体,企业不是主体。在市场经济体制下,企业成了经济主体,要使企业真正自主经营、自负盈亏,新的法律制度就必须从实体上明确企业法人的独立主体地位,清晰界定企业法人的产权,确立企业与国家的产权关系、财务关系,以及各种所有制企业之间的平等关系。

市场主体法律,又可分为市场主体组织法和市场主体权利法两个层次。市场主体组织法以公司法、企业法、破产法、企业兼并法为主,确定市场主体的组织结构及形式,企业内部以及企业与国家之间的关系。市场主体权利法是指市场主体以物权法、债权法为核心的权利规范,包括财产权法、知识产权法等。

市场经济主体是多种多样的,就所有制而言,有国有的、集体所有的、个体所有的、私营的、联合经营的、股份经营的。随着我国多渠道、多层次、全方位开放格局的形成,我国的国内市场将进一步与国际(包括港、澳、台)市场接轨,国际的包括港、澳、台的经济主体以外资、合资、合作、租赁等形式进入我国国内的市场,同时,更多的国内市场经济主体将汇入世界经济发展的大潮中去。因此,需制定一系列规范这些市场主体的法律。在计划经济体制下制定的一些法律,不同程度地规定了旧体制的内容:按所有制和行业等性质区分不同主体的法律地位和适用法律标准,这是计划经济的产物,不利于不同类型企业间的公平竞争;过分强调行政管理,在一定程度上限制企业,特别是国有企业的自主经营;覆盖面也比较窄,对各类市场主体规范不完全。

建立社会主义市场经济体制的关键,是建立现代企业制度,搞好国有企业的改革和发展,按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求,使国有企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。1993年12月29日第八届全国人大常委会第五次会议通过的公司法(1999年12月25日第九届全国人大常委会第十三次会作了第一次修正,2004年8月28日第十届全国人大常委会第十一次会作了第二次修正),就是按照现代企业制度要求规范企业经营的一部重要法律。这部法主要规范有限责任公司和股份有限公司两种公司形式,实质上属“联合”或者“合资”公司法。

市场经济的建立和发展,要求将各类企业组织形式都纳入法律调整范围,因此需要有相应的法律规范不同企业的设立、经营及其与投资者和其他债权债务人的关系。按照市场经济国家立法体制,有将各类企业组织形式放在一起立法的做法,也有按不同企业形式分别立法的先例。由于公司法只规范了有限责任公司和股份有限公司两种公司形式,包括1979年五届全国人大一次会议通过的中外合资经营企业法(1990年七届全国人大三次会议第一次修正,2001年九届全国人大四次会议第二次修正),1986年六届全国人大四次会议通过的外资企业法(2000年第九届全国人大常委会第十八次会议修正),1988年七届全国人大一次会议通过的中外合作经营企业法(2000年第九届全国人大常委会第十八次会议修正),全民所有制工业企业法都是按不同企业形式立法的。因此,1996年第八届全国人大常委会第二十二次会议又通过了乡镇企业法。这个法明晰了乡镇企业的产权关系,划清了政府与企业、所有者与经营者的权、责、利。乡镇企业的厂长和职工可以依法保护企业的合法权益。过去有的乡、村干部认为,乡镇企业就是乡镇政府所有,村办企业就是村党支部所有,在我的范围内,一切都归我所有,有权调用资金、有权任免厂长、有权分配成果,现在不行了。1997年第八届全国人大常委会第二十四次会议通过了合伙企业法,这部法和乡镇企业法一样,走的都是按不同企业分别立法的路子。

在完善企业组织立法方面,全国人大及其常委会还根据一些专门市场的要求,对有关主体制定专门法律,如针对金融市场,制定了中国人民银行法(1995年八届全国人大三次会议通过,2003年第十届全国人大常委会第六次会议修正)、商业银行法(1995年第八届全国人大常委会第十三次会议通过,2003年第十届全国人大常委会第六次会议修正)。根据保险市场的发展,已制定保险法(1995年第八届全国人大常委会第十四次会议通过,2002年第九届全国人大常委会第三十次会议修正)。根据行业协会和有关商会的发展情况,还需要制定商会法等等。

在完善企业组织立法方面,还有一个十分重要的法,就是企业破产法。企业破产法(试行)是1986年制定的。这部法的问题,一是受计划经济(当时的提法是有计划的商品经济)的影响比较大,在很大程度上是强调如何挽救濒临破产的企业,而市场经济的一个基本法则是优胜劣汰,一个企业经营不好,破产是自然淘汰。二是适用范围过窄,只适用于全民所有制企业,随着集体、私营和外商投资企业的增多,仅有一部适用于全民所有制企业的破产法是不够的。因此,修订原来的企业破产法或者重新制定一部适合于各类企业破产的法律是必要的。

2.规范市场行为的法律,或者说市场规则立法

市场规则,就是关于主体进入市场,从事交易活动应遵守的行为规范。市场运行的基本原则是竞争,市场规则法律规范要保证市场竞争的公平、公正和公开。完备的市场规则是市场正常运行的重要保证。在市场规则方面,我国已制定了一批法律法规。在产权制度方面,有森林法、渔业法、矿产资源法、土地管理法、水法、商标法、专利法、著作权法等等;在交易规则方面,原有经济合同法、涉外经济合同法、技术合同法,现在已废止并制定统一的合同法,还有海商法、银行结算办法、反不正当竞争法、消费者权益保护法,等等。

在这类法律中,全国人大及其常委会还制定了票据法、拍卖法、担保法、广告法等,也是十分重要的。

有些重要法律经过努力也已出台,如物权法。我国的民法通则虽对物权有所规定,但过于简单,而且现在的物权,尤其是与生产资料相关的物权已由过去的几乎是国有资产的一统天下,发展到目前的国有资产、法人资产、个人资产、混合资产产权在内的多种产权并存的局面,因此物权法的出台对物权的发生、交易和转移作出明确规定,具有重大意义。

有些法律,如反垄断法也非常重要。所谓垄断,即某种经济主体,以其所居的优势地位,独占市场,排挤他人与已竞争的行为。垄断限制竞争,是市场经济的一种异己力量。市场经济国家都非常重视反垄断,德国、美国等国家甚至把反垄断法作为本国的经济宪法,可见其地位的重要。我国的反垄断法于2007年8月30日经第十届全国人大常委会第二十九次会议通过,将于2008年8月1日起正式实施。这部法律的出台有利于保护公平竞争,有利于维护消费者利益和社会公共利益,有利于参与国际竞争。

3.改善和加强宏观调控的法律

什么是宏观调控?从经济学的角度看,宏观是一个与总量、总体变量有关的经济问题;宏观调控通常指总量调控。其变量主要有三个:信贷、财政收支、外汇收支。我们不能把政府要干的事都叫做是宏观调控。宏观调控立法,即确立宏观调控地位和作用,限定调控范围,把握调控力度的法律规范。实行市场经济体制,就是要发挥市场在社会资源配置中的基础性作用。市场配置资源、调节经济运行的最大优点在于促进市场主体间的公平竞争,优胜劣汰。但市场也有其自身的弱点和消极方面,主要是市场调节的自发性,可能导致某些经济行为的盲目性,造成社会资源配置的一时失当和浪费。要解决“市场失灵”问题:一是解决市场管不了的总量问题,如就业、滞胀等涉及总量的问题;二是环境污染、基础实施建设等“外部性”问题;三是防止两极分化,实现适度平等;四是发挥潜在的比较优势。实践证明,完全自由的市场经济是不存在的,即使发达的市场经济国家,如日本、德国、美国等也对市场的运行进行必要的调节和控制。因此,我国在市场经济条件下,国家同样需要对经济运行进行宏观调控。

我国在宏观调控方面的立法,也有了一些进展。比如,全国人大及其常委会分别制定了预算法、对外贸易法、价格法、中国人民银行法、税法、标准化法、会计法、统计法、审计法等,对这些方面的宏观调控,将起重要作用。宏观经济立法十分重要,国家将继续加强这方面的立法。

在综合管理领域,一要制定计划法,规范计划行为。市场经济并不是不要计划。有计划,就有计划工作,有计划行为,要通过法律来规范,以保证合理确定国民经济和社会发展的战略、宏观调控目标和产业政策,搞好经济预测,科学地规划重大经济结构、生产力布局、国土整治和重点建设,保证计划的科学性和指导作用。二要制定支柱产业振兴法,促进支柱产业的振兴和发展。党的十四大提出,振兴机械电子、石油化工、建筑业和汽车工业,使其成为我国的支柱产业。振兴支柱产业既需要对该产业内部进行整体规划,确定发展方针和重点,也需要国家在经济、技术等政策上给予必要扶持。这些都要用法律形式确定下来,以约束有关部门、行业和企业的行为,使之符合支柱产业的振兴要求。这方面,在国外也有经验可资借鉴。日本就制定了振兴机械工业、电子工业、航空工业、石油工业等产业的振兴法,美国和其他一些国家也有类似法律。三要制定信息法规,发挥信息对于宏观调控的促进作用。随着市场经济的发展,信息在国民经济中的地位和作用越来越重要。收集、整理和发布信息已成为国家宏观管理与调控的重要内容。

在投资领域,要制定投资法,规范投资行为。投资体制改革以后,我国的投资主体发生了重大变化,由过去的主要是国家投资改变为国家、集体、个人和外商都可以投资,资金渠道和投资方式发生了重大改革。为了适应投资体制改革的需要,规范多种投资主体的投资行为,明确各类投资主体的法律地位、权利义务,建立国家投资的严格责任制度,强化国家对全社会投资活动的宏观调控,有必要尽快制定投资法。

此外,在投资、价格、金融、税收等领域立法的基础上,还有必要制定一部宏观调控法,综合规范各种调控手段的运用。我国的计划、投资、财政、金融等管理职能分由有关部门行使,与此相关的宏观调控也由这些部门各自承担,而国民经济的整体性,要求宏观调控发挥整体效应,要求对各种调控手段的运用进行综合协调。因此,需要有一部宏观调控法,具体规定经济发展的总目标,以及计划、财政、信贷、利率、价格、汇率、外贸、投资等各种调控手段的综合运用,避免部门矛盾,保证宏观调控的有效性。

这类法律,一方面,应该明确规定政府在社会经济发展目标的选择、经济总量的平衡、重大经济结构和布局的调整、收入分配的公平与经济效率的兼顾、资源和环境的保护等方面的管理权限。另一方面,为了保障政府正确合理地行使权力,法律应当规定政府通过计划、财政、金融、审计等方式行使权力的程序,同时,还要规定政府违法行使权力的责任,完善包括人口、劳动、人事、财务、税收、信贷、投资、审计、统计、分配等方面的行政法制监督机制,以减少政府行使权力的随意性,增强政府宏观调控的科学性和合理性,避免政府权力的滥用,避免损害市场的生机与活力。

4.建立和健全社会保障制度的法律

社会保障制度,就是与人们生产、生活密切相关的就业(再就业)、工资、劳保、、医疗、养老保险以及住房等劳动、福利与社会救济制度。社会保障制度关系人民群众切身利益,影响整个社会安定,是市场经济体制的重要组成部分。社会保障立法也是市场经济法律体系的重要内容。

党和国家历来十分重视社会保障制度建设。但在计划经济体制下,我们对社会保障实行统包统管,保障内容比较简单,覆盖面窄,手段也主要限于行政方面。建立社会主义市场经济体制,需要对传统的制约生产力发展的旧体制进行改革,如果没有相应的社会保障立法,不使人们在激烈的市场竞争中得到应有的保障,就不能确保市场经济的大环境——社会的稳定。所以社会保障立法是非常重要的。

1994年第八届全国人大常委会第八次会议通过了劳动法。这部法对我国劳动制度的基本原则、促进就业、劳动合同、工作时间与休假、劳动工资、劳动保护、职业培训、社会保险福利、劳动争议处理作了明确规定。这是确立我国劳动制度,调整劳动关系,规范劳动者地位和权利义务的一项重要法律。根据劳动法规定的原则,在劳动方面,我们还要制定一些法律:第一是就业法。在计划经济体制下,我国劳动者从生到死都由国家包下来,不存在就业与失业的问题。实行市场经济体制,企业成为独立的经济组织,有权根据本企业的情况招用和辞退职工,而且企业本身也有破产倒闭之虞,不可能保证其职工的终生就业,国家对劳动者的就业和生老病死也不能继续大包大揽,因此,就业,或者再就业,就是劳动者面临的一个十分重要的问题。要制定就业法规定用工单位吸收就业的义务,要求劳动者努力学习劳动技能,保障劳动者不分种族、性别都有就业的权利,国家运用宏观政策,创造条件,促进充分就业,使劳动法的就业促进原则具体化。第二是制定工资法。在单一国有体制下,工资标准由国家统一规定,统一调整。在市场经济条件下,企业和其他用工单位有了经营自主权,可以根据本单位的效益情况制定各自的工资标准和形式,同时,也就出现了一些损害劳动者利益和分配不公的现象。因此,必须制定工资法,落实劳动法规定的劳动报酬原则和最低工资标准。第三,制定劳动保护法。我国是社会主义国家,不但要促进生产经营效益的提高,更要保证生产安全,保证职工身体健康和国家集体财产安全。现在劳动保护方面的问题是比较多的,尤其是一些外资企业和乡镇企业,老板、乡镇企业负责人和劳动者只顾赚钱,忽视劳动保护。因此,要根据劳动法的规定,针对各种不同的劳动保护情况,如劳动安全卫生、禁止使用童工、女职工特殊保护等,制定相应的法律。

在社会保险和社会救济方面,要根据劳动者就业或者说再就业保险、医疗保险、养老保险、住房制度改革和其他社会保障制度改革进程,适时制定相应的法律:

首要的是社会保险法。过去我们对于劳动者的养老、患病、失业、工伤、生育等生活费用实行国家和企业统包的做法,既增加了国家和企业的负担,也养成了职工对国家与企业的完全依赖心理,由于保障量大面广,国家和企业难以完全兼顾。在改革中,我们试行建立社会保险制度,即由企业提取部分资金,劳动者拿出部分劳动收入,共同建立社会保险基金,用以支付劳动者养老、患病、失业、生育等情况下的生活费用。实践证明,这个制度对劳动者在养老、患病、失业、工伤、生育期间获得必要帮助和补偿是有效的。要通过制定社会保险法及职工养老保险、医疗保险、失业保险等办法,全面推进社会保险制度的建立和完善。

第二是社会救济法。我国地域辽阔,每年都有一些地区发生这样那样的自然灾害;有的地区相对贫困;在社会生活中,还有一些社会成员因种种原因致残而丧失劳动能力,等等。我们是社会主义国家,出现上述情况时对社会成员要进行必要的社会救济。如企业按1.5%的比例安排残疾人就业,不能安排的要依法缴纳一定的经费,承担这部分社会责任。现在实行这一办法的有300多个城市。为了保证国家有限的救济资金用于最需要救济的社会成员和区域,防止救济资金被挪用,充分发挥救济的社会效果,有必要制定社会救济法。

第三是住宅法。居住是人们社会生活的最基本需要。在计划经济体制下,国家对职工住房实行包分包管,因财力所限,不少社会成员难以保证最低的住房要求。现在国家推行住房制度改革,从1998年7月1日起不搞福利建房、分房,推行住房商品化,有必要制定住宅法,巩固住房制度改革的成果,促进住宅建设的发展,保证人民群众的基本住房需要。

5.涉外法律

涉外法律规范,即调整国内企业及其他社会组织与国外有关组织之间经济和其他社会关系的法律规范。党的十一届三中全会以来,国家确定了对外开放的政策,同时相应制定了中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法、进出口商品检验法、进出境动植物检疫法、海关法、关税管理条例等一批涉外法律法规,对于促进外商对我国投资,促进我国对外贸易,以及整个对外经济技术交流都发挥了重要作用。随着对外交往的频繁,必须继续完善涉外经济立法。

首先要继续完善对外贸易法律制度。1994年第八届全国人大常委会第七次会议通过了对外贸易法。这个法对我国的对外贸易基本原则、外贸经营者、外贸程序等作了规定。但是比较原则,一些可操作性的内容不太具体,还必须制定有关细则。

同时,要抓紧制定加入关贸总协定的配套法律。恢复关贸总协定缔约国地位,不仅要享受缔约方的权利,也要承担相应的义务。这就要求我们在对外贸易中大幅度降低关税水平,削减计划、配额、许可证等行政手段的使用。在这种情况下,为了既对外开放市场,又保护我国民族工业的发展,要根据国际通用做法,运用反倾销、反补贴以及保障措施等手段,限制不公平竞争,防止外国产品大量涌入我国市场。因此,要根据关贸总协定及有关守则,抓紧制定我国的反倾销法、反补贴法以及与此相关的其他法律法规。反倾销法是规定倾销标准和反倾销措施的法律。目的是防止外国厂商以低于其本国的价格在中国销售产品对中国国内工业造成损害。

第二,要加强外商投资立法。制定外商投资保护法,进一步改善投资环境,坚定外商对我国的投资信心,吸引更多的外商对华投资。

第三,其他涉外经济法律。我国的涉外法律,除了一些专门的法律法规外,还有相当一部分是既适用于国内,也适用于涉外的,如民法通则、专利法、商标法、著作权法、环境保护法、商业银行法、保险法、产品质量法等。这些法律、法规对规范我国涉外经济活动也发挥着重要作用。今后还要制定旅游法、劳务输出法等法律,调整国内和涉外经济关系。

第四,继续加入有关国际条约。国际条约属国际法,是开展国际交往,处理不同国家及其组织间相互关系的基本规范,对缔约国具有法律约束力。我国已加入了《保护工业产权巴黎公约》、《商标国际注册马德里协定》、《承认和执行外国仲裁裁决的公约》、《联合国国际货物销售合同公约》等多项国际公约。同时,我们积极发展与有关国家间的双边关系,分别签定了政府经济合作、科技合作、鼓励和保护投资、避免双重征税和防止偷漏税协定等。这些国际条约对发展我国的对外经济技术合作和交流发挥着重要作用。

6.社会监督和社会服务方面的法律

社会监督和社会服务法律规范,是规定社会监督和社会服务性质、地位、职能及其相应活动,保证其有效监督和服务于社会经济活动的立法。社会监督,是由法律法规规定的社会组织,包括某些行政部门、行业组织或者团体,依法定职权和范围,对企业和其他当事人是否履行法定义务,依法从事经营活动等进行的监督。社会服务,是由具备某种特殊功能的社会中介组织,以其专门职能,对企业等单位经济活动提供的专门服务。

在市场经济体制下,政府职能转变后,国家对企业的经济活动由过去的直接管理改为间接管理,与此相适应的行政管理、监督等活动也由宏观调控、社会监督和社会服务所代替。社会监督和社会服务不同于传统的行政管理,其规范和保障离不开法律手段的运用。为此,国家陆续制定了统计法、会计法、注册会计师法、计量法、标准化法、广告法、行政复议法、审计法、仲裁法、律师法等,有力促进了社会监督和社会服务事业的发展。

社会监督和社会服务本身具有某种相互包容的性质,有些监督本身带有服务性质,例如企业登记监督,既要监督企业依法进行登记和年检,又要为企业登记,提供咨询、代理等服务。有些服务本身具有监督功能,例如律师代理服务,既要代当事人参与诉讼、仲裁、谈判、签约,提供咨询等,又要对当事人是否依法履行义务,开展合法经营进行监督。

社会监督和社会服务方面的法律,除了刚才讲的一些已出台的之外,还有些法也是急需制定的:

首先,要制定社会监督法,统一社会监督。目前,我们已形成包括统计监督、会计监督、审计监督、技术监督、价格监督、环保监督、食品卫生监督、企业登记监督等监督在内的社会监督体系。但从立法来看,却是各种监督自成系统,立法也划地为牢,各管一块,缺乏整体协调。因而在实际执行中出现了一些职能交叉,工作扯皮等现象。法学界认为,规范社会监督,应当制定一部全面的社会监督法,统一监督机构的设置,确立其法律地位和职责权限,规定社会公众监督等,统一和强化社会监督。

第二,制定咨询业管理法,促进咨询业发展。咨询在社会服务中具有重要地位,各行各业各门各类都离不开咨询。在市场经济体制形成过程中,我国咨询业发展很快,有律师事务所、审计事务所、会计事务所、证券事务所、专利事务所、资产评估事务所、企业或者证券评价协会等,但由于缺少规范,也出现了形形色色的问题,既损害了客户的利益,也影响到咨询业的发展,因此制定一部法来规范是十分必要的。

第三,制定经纪人法,依法约束经纪行为。经纪人,就是以其某种特殊的知识和信息,媒介买卖双方,促成交易,并收取佣金的中介人。经纪活动是社会服务的一项重要内容,对于活跃市场具有重要作用。我国已有包括证券经纪人、房地产经纪人、保险经纪人、文化经纪人等在内的各类经纪人,经纪活动频繁普遍。但还没有法律调整,经纪活动不规范。因此,制定经纪人法,依法确认经纪人的地位及其行为准则,限制非法经纪活动,维护市场秩序,是很有必要的。

三、如何建立和完善社会主义市场经济法律体系

社会主义市场经济体制的建立,是一个长期发展的过程,是一项艰巨复杂的社会系统工程。因此,建立与之配套的,为它服务的社会主义市场经济法律体系,也同样是一个庞大的系统工程。建立和完善这个法律体系有许多问题需要研究,有许多工作要做。

1.必须坚持正确的指导原则

首先,要坚持马克思主义法学的基本理论。马克思、恩格斯对法的本质的贡献在于他们首次指出,法是统治阶级意志的表现和反映,是被奉为法律的阶级意志。市场经济作为发展社会生产力的一种方式和途径,是没有姓“社”姓“资”问题的。正如邓小平同志所说:“社会主义的市场经济,方法上基本和资本主义相似”。方法是没有阶级性的。但是不同的市场经济法律体系必然反映出为什么人创造财富、为什么制度服务的问题,都有一个与国情、社会制度结合的问题。市场经济法律体系在体现国家意志时,不可能“超越国情”、“超越时代”、“超越阶级”。社会主义的本质是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕。这也就是我国市场经济法律体系的本质。解放和发展生产力是我们的立法宗旨。我国的法律要保护生产力,要为社会生产力的发展服务。法律要适应生产力发展水平,要促进合理配置生产要素,要促进劳动者在生产经营活动中充分发挥积极性和创造性,保证他们的一切合法权益。法律要毫不动摇地坚持公有制和按劳分配,维护公有制和按劳分配的主体地位,探索公有制实现形式的多样化,鼓励、引导作为市场经济重要组成部分的非公有制经济(包括个体、私营、外资等)的健康发展(十四大的提法是“允许和鼓励”,现在是“鼓励和引导”,十四大提“必要补充”,现在提“重要组成部分”)。新的市场经济法律体系要围绕使人民共同富裕的目标来构建,但共同富裕又不同于平均主义、大锅饭。新的法律应当保障和促进一部分人、一部分地区先富起来,不允许任何人和单位去侵犯勤劳致富者的合法财产,同时还应从整个社会调控的角度,鼓励和保护先富带后富的行为,通过法律的和经济的手段,避免两极分化,逐步实现共同富裕。这也是社会主义制度的本质要求的。

其次,要坚持邓小平同志的法制思想。“邓小平理论”写进了党章,又写进了宪法。邓小平同志的法制思想博大精深,建立和完善社会主义市场经济法律体系,必须坚持邓小平同志的法制思想。依法治国是邓小平理论的重要组成部分。关于法律的战略地位和作用,邓小平指出:国家“没有法制不行”,“从全局来说,是加强法制”;要“一手抓建设,一手抓法制”,两手都要硬。关于法制建设方针,邓小平提出“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的16字方针。关于法制原则和基本要求,邓小平说,在我国,必须实行“公民在法律和制度面前人人平等”,他指出:“人人有依法规定的平等权利和义务”,“任何人都不能干扰法律的实施,任何犯了法的人都不能逍遥法外。”提出“要在全体人民中间树立法制观念”。在实现法制的途径和保障方面,邓小平强调“实现民主和法制,……一定要有步骤,有领导。”他说,一方面要坚持共产党的领导,另一方面“要通过改革处理好法治与人治的关系,处理好党和政府的关系”。他指出,每一个共产党员,不论功劳和职位如何,都要“严格地遵守党章和国家的法律”,不能有例外。构筑市场经济法律体系,甚至在整个立法活动中,我们都要坚持邓小平同志的法制思想。

第三,坚持与市场经济规律相适应,反映和体现市场经济的规律和特点。

法律要反映市场经济规律,如价值规律、供求规律、资源配置规律、竞争规律,等等。要根据市场经济特点和建立社会主义市场经济体制的要求建立相应的法律体系。那么,市场经济有些什么特点呢?主要有:

——市场经济活动的营利性。市场是商品交换关系的总和。交换关系所遵循的最主要的客观经济规律之一就是价值规律。市场经济客观规律的本质属性就是营利性。市场主体的各种行为,其目的主要是营利。市场经济法律规范的主体是以营利为目的的各种市场行为的实施者,规范的行为是市场中的各种营利行为。要围绕着营利主体和营利行为,建立一系列公开、公平、公正的自由竞争、等价交换的市场经济法律制度。

——市场经济运行主体的自主性。以企业为主的法人是现代市场经济的主体。法人自主性一方面表现在法人对其财产的自主性,要有自主占有、使用和处分财产的权利,另一方面表现为生产经营的自主性,要有自主决策、自主经营、自主管理、自负盈亏的权利。

——市场经济活动的契约性。市场经济主体间进行的各种交易活动,主要通过契约的形式来实现,如合同、期货交易、抵押、典当等等。

——市场经济往来的信用性。信用是商品交换发展的必然结果。金融信贷、预付赊销、契约合同等都有信用,都要坚持诚实信用的原则。信用本身是虚拟的,只要债权债务双方相互信任,就可以做事情,并不一定发生实物财富的转移。据国际清算银行统计,全世界每天在国际金融市场上的外汇交易量平均达1万亿美元,而实际上世界每天国际贸易发生量只占这个数字的0.02%,就是说,全球实物贸易一年的量也不够外汇市场一天的外汇交易量。可见,由于有信用在起作用,虚拟经济不顾实物经济,在这里独立运作了。

——市场经济的竞争性。竞争是市场经济的一种重要机制,必须是公平、公正和公开进行的。各个主体都应该在同一起跑线上,优胜劣汰,既反对行业的垄断行为,也反对地方保护主义和不必要的行政干预。

——市场经济的统一性。市场经济要求有统一的开放的市场,有能够使商品和各种生产要素在全国范围内自由流动的市场。要求打破任何形式的垄断、封锁和条块分割,反对地方保护主义,反对那些行政性的部门和行业色彩很浓的封闭型市场,实行地区间、产业间的相互开放,形成统一的全国性的大市场体系。同时,要求市场规则的统一,各地方、各部门不能各行其是。作为调节和规范市场经济行为的法律、法规,必须保持统一性。

——市场经济的国际性。市场经济是全面开放的经济,要求打破国家的界限,形成世界市场和各种形式的国际经济联系,形成一系列比较统一的、通行的国际经贸条约、惯例和规则。我国关贸总协定地位的恢复,最终将实现国内市场与国际市场的接轨,实现国内市场规则与国际经贸规则的接轨。

2.必须坚持法制的统一

江泽民同志指出:“全国经济是一个有机的整体,中央必须制定和实施全国性的法律、方针、政策,才能保证总量平衡和结构优化,维护全国市场的统一,促进国民经济有序运作和协调发展。”市场经济国家的市场必须统一。对外封锁、市场割裂、地方保护主义是封建经济的特征,不是市场经济的特征。市场的统一性和秩序性要求法制统一,要求法律配套。而法制统一配套,又是市场统一有序的保障,是国家统一的保障。

在实践中,我们要处理好法制统一和地方、部门立法的关系。涉及国家根本的政治制度、经济制度、司法制度,以及关系全国统一市场经济活动准则,体现宏观经济调控权的财税制度、金融制度、外贸制度等,原则上应当由中央立法;制定法律的条件暂不成熟的,由国务院制定条例,或者由地方制定地方性法规。地方立法是中央立法的重要补充,地方立法是我国立法体制中的一部分。但我国是单一制国家,不是联邦制国家,必须避免和克服地方保护主义对统一市场的分割和垄断,更不能各行其是。还要看到,由于目前各种法律草案绝大多数是由政府部门提出的,在现实中出现了部门利益法律化的倾向,即一些部门从本部门的利益出发,通过制定法律法规强化或者扩大本部门的行政权力。这势必破坏市场的统一和经济的运行,必须予以纠正。制定法律法规,一定要从全局出发,从维护国家和人民的根本利益出发,自觉维护全国市场的统一,打破各种封锁分割状态,消除各种壁垒和障碍。

立法工作今后应拓宽渠道,尤其是法律法规的起草,在继续发挥政府部门作用的同时,要注意发挥人大各专门委员会和工作委员会以及专家学者的作用,实行专门机关和学术机关、实际工作者和专家学者相结合的群众路线。江西省人大常委会制定的股份合作企业条例是委托专家起草的,实践证明,效果比较好。这样做,必将大大加快建立社会主义市场经济法律体系的步伐。

3.要处理好改革创新与法律稳定的关系

改革就要改变现行体制和秩序,确立新体制和新秩序。改革与立法,相辅相成,改革成果通过立法巩固,立法保障改革健康发展。我国过去适应计划经济体制的法律体系并没有完全形成,管理国家主要是靠行政行为。建立市场经济体制,需要制定大批新的法律。现在的问题是如何使改革与立法紧密结合,及时把实践证明是正确的改革经验和做法用法律的形式肯定下来。市场经济中带规律性的东西,应尽可能先立法,避免出现立法滞后于改革需要,造成损失和混乱。一种观点认为“立法是正确政策和成功经验的总结和固定”,要“成熟一个制定一个”;一种反传统立法观念,强调预见性、超前性,要变“零售”立法为规划立法。

我国的市场经济体制,是在社会主义制度下,以公有制为主体的市场经济体制,这与建立在私有制基础上的市场经济不同,是一种人类历史上全新的经济体制。在立法上,必须根据我国国情和市场经济的需要进行创新。如市场主体,我国坚持以公有制经济为主体,就有一个如何以法律形式确立和规范公有制经济(国有经济、集体经济)的市场主体地位问题,这是不同于西方市场经济的一个特征。我们把国营企业改为国有、国家投资的企业,引入乡镇企业、股份合作制企业的制度,其目的就是要确立和规范公有制的主体地位。如财产权制度,为了确立和规范国家所有权、集体所有权的产权制度,我们在法律上引入了法人财产权的概念,其目的就是解决国家所有权和企业拥有独立经营的法人财产权的关系问题。

在九届全国人大一次会议上,朱镕基总理提出了国有企业改革、金融体制改革和政府机构改革,堪称跨世纪的三大改革工程。为了确保改革成功,实现预期目标,应当为这三大工程构建法律机制:

关于国有企业改革:①要严格按照公司法来规范国有企业的公司制改革,公司的设立、机构、财务、会计,到股份的发行、转让、上市,都要规范,依法办事。应当以资本为纽带参股组建企业集团,不能是现有企业的简单拼凑。对于不适合改为公司的企业,可以采取改组、联合、兼并、破产、出售、租赁、承包、股份合作等多种形式,放开搞活。②制定国有资产法,建立有效的国有资产管理、监控、运营机制,保证国资保值增殖,防止国资流失。③制定社会保障法律,解决失业问题。

关于金融体制改革:①按照中国人民银行法的要求,充分发挥央行在制定货币政策、调控货币供应、建立宏观金融货币秩序方面的积极作用。②按照商业银行法的要求,赋予商业银行依法自主经营的法律地位,依法规范和维护金融秩序。③抓紧制定证券交易法,规范证券市场。尤其要规范上市公司的行为,加强监管,防止市场欺诈行为,维护广大投资者的利益。

关于政府机构改革:①尽快修改国务院和地方政府组织法,对其职能权限、组织机构及运行原则作出明确的法律界定。②制定编制法,建立有效的法律约束机制。③全国人大及其常委会、地方人大及其常委会分别对国务院或者地方政府加强监督,保证国务院机构改革方案以及地方根据这一方案出台的方案的实施。

4.要学习借鉴国外立法的成功经验

法律文化是人类社会创造的文明成果的重要组成部分,是全人类的共同财富。世界上的市场经济已经有两三百年的历史,积累了大量的经验。我国社会主义市场经济体制,既要反映中国的国情特点,又要体现市场经济的一些共同特征。因此,建立新的法律体系要正确处理好立足国情与借鉴吸收的关系。国际上成熟的市场经济体制及其法律制度,凡是反映生产力发展一般规律的,凡是符合国际通行惯例的,凡是符合中国国情的,都值得我们认真研究和借鉴。

所谓符合中国实际,主要是三点:第一,我国是社会主义国家,将长期处于社会主义初级阶段,走的是一条有中国特色的社会主义道路。第二,我国的改革开放、社会主义现代化建设和建立社会主义市场经济体制的伟大实践,是当前中国的最大的实际。第三,我们中华民族有着自己的民族特性、历史文化和几千年的法制传统,要扬长避短,古为今用,继承和发扬中华民族的优良传统。

所谓符合国际惯例,就是要遵守市场经济的共同规律,对各国现代法律中已有的、反映市场经济共同规律的法律概念、法律原则和法律制度以及立法经验、法学理论的新成果都可以大胆借鉴。对适合我国国情的有关法律条文,也可以研究、借鉴。如专利法、海商法等法律,在起草过程中,都借鉴了国外一些立法经验。随着深化改革和扩大开放,我们将越来越多地参与国际竞争,因此,法律体系必须符合国际规则的要求。当然,借鉴不是照抄照搬,必须以我为主,博采众长。

5.要严格执法

我国市场经济法律体系在立法中构建,在执法和监督中得到实施和维护,在实践中不断发展和完善。目前,轻视法的作用,法制观念不强,有法不依,执法不严,还是较普遍的现象,对社会有极大的危害。因此,必须一手抓立法,一手抓执法,也要提高“犯罪成本”。

成熟的市场经济,要求有完备的法律体系,这如同现代城市必须有严格的交通规则是一个道理。法律一经制定,就必须认真贯彻执行,做到有法必依、执法必严、违法必究,使法律具有极大的权威。必须坚决反对以言代法、以权压法,更不允许执法犯法、徇私枉法,要变“人治”为“法治”。法律的权威性,是一个国家公共权力能否正常运行的重要条件,也是法制化社会的重要标志。我们党的各级组织和广大党员,各级政府机构和政府公务人员,特别是领导干部,都要自觉处理好权与法的关系,遵守和维护宪法与法律,严格依法办事,为社会做出表率。同时要加强执法的检查监督,确保各项法律法规的贯彻落实。法学家王家福同志在给中央领导同志讲课时说:“党和国家要把依法保护人民的权利作为自己的崇高职责,侵犯人民的权利,就是动员人民来反对党、反对政府。”另外,还必须加强法制宣传教育,加强普法工作。立法、普法、司法、执法,都是非常重要的环节。增强领导干部的法律意识和法制观念非常重要。建立和完善社会主义市场经济法律体系,要求有完备的法制,而且所有法律都能得到切实执行,实现执法公正、司法公正。要真正实现行政执法公正和司法公正是很不容易做到的,“不错判一个好人,不放过一个坏人”,就很不容易做到。中国的法律文化传统是重结果,轻程序,只要惩治了犯罪,似乎无须管程序,而英美等国是把司法公正简约为程序的公开与公正。我们要借鉴国外的有益经验,协调立法机制、执法机制、监督机制的有效运作,提高执法水平。

江泽民同志在党的十五大报告中强调:“加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。这个体系当然包括社会主义市场经济法律体系。我们相信,在以胡锦涛同志为核心的党中央领导下,坚持“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略,有中国特色社会主义法律体系,包括市场经济法律体系,一定能够及早建立和完善,并在社会主义现代化建设中,在市场经济中发挥重要作用。