行政征收设定

二、行政征收设定

（一）行政征收设定的概念

所谓行政征收的设定，是指关于行政征收的立法问题，即什么样的立法主体有权创设或规定行政征收。这直接关系到公民、法人和其他组织是否成为行政征收的义务人，涉及它们某些金钱和实物所有权或利益的无偿转移，因此必须非常严肃地对待。

行政征收中主要包括行政征税和行政收费，本章即从两者的设定来探讨行政征收的设定问题。

（二）行政征税的设定

1.行政征税的设定概述。行政征税是国家为实现其职能，凭借国家权力，按法律规定无偿地参与国民收入分配的一种形式，体现了以国家为主体的分配关系。行政征税主要具有以下三个属性。

一是税收的强制性：即纳税义务人必须依法履行纳税义务，否则就会受到法律的制裁；

二是税收的无偿性：即国家征税以后，不直接返还给纳税人税款或支付给纳税人任何的报酬；

三是税收的固定性：即行政征税双方必须按照法律规定的标准办事，不能随意变动。

在奴隶社会、封建社会中，苛捐杂税往往沉重地压迫着人民，使得人民生活在水深火热之中，并且税收或收费都取决于君王的意志，君王对征收的决定总是因事而定，随意性极大，人民的利益不能得到保护。资本主义发展的初期，资产阶级的经济实力与其政治地位是不相符合的。对此，他们的突破口就是税收，例如英国历史上著名的“光荣革命”就是以反对国王加重税收、没收财产引发的。自此，英国就创立了英国宪法上的一个重要的原则：议会享有财政权，征税必须经议会同意。美国的独立战争也是起因于税收问题，后来，到了1787年，美国联邦宪法将课税权归于国会。法国的资产阶级革命是从国王路易十六要解决财政危机，确定征税事宜开始的。后来，法国也在宪法中确定了议会决定税负的承担问题。纵观历史，经过几百年资本主义的发展，税收的设定已经成为议会的一项特权，任何集团或个人都不能剥夺议会在税收上的最终决定权。

不能否认的是，人民生存所必需的基本权利，包括生命权、财产权等，在现代法治社会非经立法机关的同意是不能随意剥夺的。立法权力对行政权力的监督、制约的客观存在，使得由立法机关对行政征收进行规定有了实际可能性，并且能尽可能地避免行政权力扩张对人民权益的不利影响。

2.我国行政征税的设定。我国的行政征税是以宪法和有关法律、法规为依据的，以1994年税制改革为分水岭。在1994年税制改革前，我国行政征税的立法分为：第一，全国人大及其常委会制定税收法律；第二，全国人大或其常委会授权立法，如1984年9月第六届全国人大常委会通过的《关于授权国务院改革工商税制发布试行有关税收条例（草案）的决定》；第三，国务院有权制定税收的行政法规；第四，省级和较大市的人大及其常委会有权制定地方性法规；第五，国务院税务主管部门有权制定税收部门规章；第六，省级和较大市的地方政府有权制定税收地方政府规章。另外，1984年，国务院在关于经济特区和沿海14个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定中，给特区政府一些减免税权。

经过1994年的税制改革，我国的税收立法层次是：

第一，全国性税种的立法权，即包括全部中央税和在全国范围内征收的地方税税法的制定、公布和税种的开征、停征权，属于全国人民代表大会及其常委会；

第二，经全国人民代表大会及其常委会的授权，全国性税种可以先由国务院制定行政法规，以“条例”或“暂行条例”形式发布；

第三，经全国人大及其常委会授权，国务院有制定税法实施细则、增减税目和调整税率的权力；

第四，经全国人大及其常委会的授权，国务院有税法的解释权；经国务院授权，国家税务管理部门等有税收条例的解释权和制定税收条例实施细则的权力；

第五，省级人大及其常委会有根据本地区实际情况，在不违反国家统一税法的前提下，开征全国性税种以外的地方税种的税收立法权；

第六，经省级人大及其常委会授权，省级人民政府有本地区地方税的解释权和制定税法实施细则，调整税目、税率的权力。

当然，我国现行的行政征税立法权的设定问题，迄今尚无统一的立法规定，只是散见于若干税收法律、法规中。根据《立法法》第8条的规定：“下列事项只能制定法律：……（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”；第9条规定，只有在《立法法》第8条所规定的事项尚未制定法律时，经过全国人大及其常委会的授权，国务院才能对有关财税方面的事项制定行政法规。因此，以后的行政征税的设定都应该按照《立法法》的规定进行。

3.行政征税设定的原则。行政征税设定应遵循下列几个原则。

第一，公平税负原则：这就是行政征税的公平性原则。公平税负原则是行政征税的一个重要的基本原则，它要求在相同条件下公民、法人和其他组织应被平等地对待，反对在相同条件下的公民、法人及其他组织受到不同的待遇。一般地，公平税负原则包括两层含义：普遍征税和平等征税。所谓普遍征税是指国家税收作为国家运转的基本经济来源，所有有纳税能力的人都应普遍承担；而所谓平等征税是指国家征税与纳税人的负担能力比例相当，即意味着在不同条件下的公民、法人和其他组织应缴纳不同的税收，即应以不同的方式对待不同条件下的人。公平税负原则在具体的征税操作中显得十分复杂，因为在国家介入的分配过程中，不仅要考虑到因纳税人的能力的不同而造成的纳税人的分配差距，还要通过纳税手段减少纳税人收入上的差距，以避免社会出现两极分化。从这一角度而言，公平税负问题是一个经济和社会问题，它在实际中能够有效地执行，则会对社会的发展产生良性影响。

第二，效率原则：在行政征税中的“效率原则”是指符合“效率原则”的税收应该是导致市场经济效率损失最小的税收。追求行政征税的效率，首先要看设定行政征税时对其所作的程序规定的效率性；其次也取决于诸如在如何设定税务机关，怎样选择征税方法，如何让纳税人进行纳税登记、纳税申报等方面，这些都决定了行政征税的效率。一方面，税收的效率对经济运行的效率有很大的影响，税收的宏观调控作用的有效率操作，能对经济进行有效地管理；另一方面，税收的效率又受着经济运行的影响，即税收设定时所要考虑的效率原则应对其本身和市场经济的运行进行兼顾考虑，对不同税种的设置应有一个总体上的把握。

第三，统一税法、合理分权原则：这里的“统一税法”是指全国都要统一执行国家颁发的税法，未经法律、法规的授权，任何地区、部门不得擅自变更税法或自定有关税收的规定。所谓“合理分权”主要是指在统一税法的基础上，逐步扩大地方税收入的规模，建立地方税收体系；同时进一步赋予地方相应的税权，具体包括税法规定的税目、税率的调整权和税种的开征、停征权等。贯彻这一原则，符合社会主义市场经济的发展方向，合理地明确了中央和地方在行政征税上的分权，有利于保证行政征税的合理运作，有利于调动地方的积极性。自从1994年的税制改革以来，我国的税收管理一直遵循着此原则推进税制改革的深化。

（三）行政收费的设定

1.行政收费的设定概述。行政收费的设定，与行政征税的设定一样，是行政收费中最核心的问题。在现实生活中，行政机关不是依据法律、法规或者规章进行收费，就是依据其他行政规范性文件的规定要求对行政相对人征收费用。这关系到行政相对人合法权益的保护问题，否则，一些行政机关就可以擅自设定名目繁多的行政收费使得行政相对人承担各种不法的费用，侵害其合法权益。行政收费的设定关系到行政收费的规范化、法律化，即如何对行政收费的实施、收费的监督管理、行政收费争议的解决等各种问题作出法律规范。由于我国目前还没有一部完整和统一的有关行政收费的法律文件，而在现实生活中很多的行政收费是由征收机关自定的规范性文件加以规定的，因此，尽快以法律形式规范行政收费的设定就显得非常必要和紧迫。

我国目前行政收费的设定主要有以下的几种情况：

第一，法律对行政收费作出了原则性的规定，授权国务院或其他的行政机关作出具体的实施办法。例如《中华人民共和国环境保护法》第28条第1款规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理……”后来，国务院于2003年1月2日颁布了《排污费征收使用管理条例》（2003年7月1日起施行），从而落实了《环境保护法》第28条规定所称的“国家规定”。

第二，行政法规对行政收费的具体规定。这主要集中在国务院制定的一些行政法规中，对某一具体管理事项中的收费作出的规定。例如，国务院于1994年颁布的《矿产资源补偿费征收管理规定》，对征收矿产资源补偿费作出了专门的规定。

第三，法律、法规没有规定，是由规章进行规范。这是国务院各部门进行行政管理的惯用方式，在其制定的规章中作出收费的管理规定。例如：颇受争议的公路养路费的征收，就是依据几个部委联合发布的《关于公路养路费征收和使用的规定》。又如各种名目繁多的诸如证照费、年检费、绿化管理费等等。

第四，在没有法律、法规、规章规定的情况下，行政机关只是依据某些规范性文件进行行政收费。这种情况非常普遍又很混乱，随意性极大。各行政机关在各自部门和地方利益的驱动下，往往把行政收费作为经济创收的一种形式，违法违纪的情况相当严重。

综上所述，我国目前的行政收费的设定情况同依法行政、从严治政的要求相悖，不规范的行政收费比较严重地侵害了行政相对人的合法权益。在法律还没有作出明确规定之前，应该把行政收费的授权控制得更严格，对行政收费的范围、条件、标准、幅度以及救济方式等等都应作出明确的规定。

2.行政收费设定的原则。由于行政收费是一项强制性的、无偿的剥夺行政相对人财产的行政征收行为，因此，行政收费应该严格按照设定原则进行操作。同时，由于目前行政收费中存在的违法现象，坚持设定的原则显得特别地重要。行政收费设定的原则主要包括：

第一，适当原则。是指有权机关在设定行政收费时，必须考虑行政收费作为行政征收的一种，它合法地剥夺了行政相对人的财产，因此必须非常慎重。对于不需要特别支出的事项，就不应该设定行政收费。在设定行政收费的幅度时，不仅要考虑国家在收费上的需要，更要着重考虑行政收费缴纳人的承受能力，特别要避免重复征收费用而导致行政相对人负担过重，从而导致影响经济的发展和社会的稳定。

第二，公开、公正原则。公开原则是行政征收必须遵循的一个基本原则。公开，就意味着行政收费的依据公开，即行政收费是由法律、法规规定，还是由政府规范性文件规定必须让当事人知晓；公开还意味着行政收费的程序必须公开，包括行政收费工作人员的身份、收费的理由依据、收费的凭据等。公正原则强调在明确的行政收费范围内每个人都是平等的，不存在收费上的特权。

第三，收支分离原则。它又称为“收支两条线”原则，其主要的做法是收费机关和支出机关的分离，即收费机关不能直接支出行政收费所收到的款项。这是杜绝腐败，铲除部门保护主义的有效方法。例如，现在各地都逐步规定许多行政收费由当事人直接交到有关指定银行的指定账户，该账户只能收入，不能支出，当事人不需要再向行政机关缴付。