社会保障的四种模式及其各自特点

第四节　社会保障法律制度

一、社会保障与社会保障法

(一)社会保障的概念和范围

社会保障一词，最早出现在美国1935年制定的《社会保障法》中，随着国际劳工组织多次使用这一新词，逐渐为世界各国所熟悉和接受。在当代社会，社会保障已经成为各国普遍建立的一种社会稳定制度。

社会保障的基本要素包括:(1)主导者:国家及其政府;(2)根本目的:稳定社会经济和生活;(3)保障对象:社会全体成员，尤其是公民中的弱势群体;(4)保障内容:公民的生存权;(5)负担者:用人单位、个人和国家共同负担;(6)途径:国民收入再分配;(7)性质:强制施行，是一种法律制度。由此可见，社会保障是国家为了维护社会稳定，通过强制性立法，以国民收入再分配的形式，对社会成员的生存权利予以保障的制度。

社会保障是一种综合性的保障制度，从各个不同的侧面，以不同的程度保障社会成员的生存权利，根据保障程度，可以把其范围确定为社会救助、社会保险和社会福利，此外，还有比较特殊的社会优抚。

社会救助是国家为帮助陷入生存危机中的公民而建立的一种社会保障制度。它是最低层次的社会保障，也是人类最古老的一种保障制度。公民陷入生存危机的原因是多种多样的，社会救助一般分为两大类:灾害救济和贫困救济。社会保险是国家为了帮助公民抵御种种生活危险而建立的一种社会保障制度。社会保险的项目一般包括养老保险、医疗保险、疾病保险、失业保险、工伤保险、遗嘱保险和护理保险。社会福利是国家为改善和提高全体公民的物质、精神生活而建立的一种社会保障制度，其内容包括特殊群体权益保障、公共福利、职业福利、福利津贴、住房福利、教育福利、卫生保健福利、社区服务等。社会优抚是给予法定的特殊社会成员以物质优遇和精神褒扬的一种社会保障制度。我国的军人及军属优待制度、退役军人安置制度、伤残亡军人及军属抚恤制度、革命烈士褒扬制度、劳动模范制度、离休制度都属于社会优抚。

(二)社会保障法的概念和特征

社会保障法是调整社会保障关系的法律规范的总称。这里的社会保障法律关系，即国家在保障公民生存权过程中形成的各种社会关系。

社会保障法律关系的主体主要包括受益主体、义务主体和行政主体。受益主体即权利主体，是国家实施社会保障的利益归属者、最终受益者。公民，尤其是公民中的弱势群体，是社会保障的受益主体。义务主体是在社会保障关系中，承担缴费、给付义务的个人或组织。义务主体分为两大类:一类是缴费主体，在社会保险中，个人和用人单位承担缴纳保险费的义务;一类是给付主体，凡属于现金给付的，均由社会保障行政部门履行，而现物或服务性给付，通常由受托的业务机构履行。行政主体是代表国家组织、施行、管理社会保障事务的行政部门。与其他行政主体不同，社会保障行政主体不以维护国家利益、行使国家权利为目的，而是为实现公民的生存权利而组织公务。社会保障法律关系的客体是各种社会保障给付，包括现金给付、现物给付和社会服务性给付。

社会保障法律关系是社会保障法的调整对象，主要包括给付关系、行政关系、争议关系和监督关系。

社会保障法具有社会法的最基本特征，体现了社会本位的立法思想，保护弱势群体的倾向明显，以保障公民的社会权为目的。具体特征如下:

1.社会保障以国家的行政权力为保证施行，强制法的色彩非常浓厚，可以说除了补充项目中的一些任意性规定，都是强制性规定。

2.社会保障法是给付法，具有明显的给付性，给付关系是社会保障法调整的核心关系，各种社会保障法律、法规都有量化的给付内容。

3.社会保障法具有实体法和程序法的统一性，既有主体权利和义务的实体规定，又有资格认定与授给手续等程序性规定，实务性很强。

4.社会保障法具有相邻法律的各种特征，其在立法过程中吸取了各种相邻法律的立法原则和立法技术。

5.社会保障法具有特定的立法技术，由于是社会保险，以数理计算为基础，适用“大数法则”、“平均数法则”等一些数理原理。

二、中国的社会保障立法

(一)新中国成立初期的社会保障立法

1951年公布并实施的《劳动保险条例》是在考察、总结革命根据地、前苏联的社会保险立法以及铁道、邮电等产业率先实施劳动保险的实际状况下推出的，同年3月公布了《实施细则(草案)》; 1953年《条例》进行了重大修改，同时修订了《实施细则》。《劳动保险条例》是一部综合性的劳动保险法规，包括养老、医疗、疾病、工伤、生育、遗嘱六个项目以及劳动福利的一些内容。实施《劳动保险条例》的行政主体是工会，各级工会行使保险基金统筹、管理、调剂使用、监督、支付和争议调解之职能。

除此以外，1950年颁布了《革命工作人员伤亡褒恤条例》、《革命烈士优待暂行条例》、《革命残疾军人优待抚恤条例》、《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》和《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》。1955年公布了《兵役法》和《关于安置复员建设军人工作的决议》，从而形成了统一的社会优抚制度。

(二)改革开放后的社会救助立法

1.最低生活保障制度

1993年，上海在全国率先推出了最低生活保障线制度，规定在职职工向用人单位申请、无业人员向街道申请，经审核后，发给“上海市社会救济金领取证”，享受120元的最低生活保障。此后，广州、福州、大连、沈阳等许多大中城市都先后建立了这一制度。1994年，民政部提出要在各大中城市逐步推开“最低生活保障制度”。

1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，这是我国在城市贫民救济领域的第一部法规。其制度特点是:按各地的生活水准设立相应的最低生活保障线;家庭人均收入低于最低生活保障线的城镇公民，得以申请救助;审批程序为:街道或乡镇调查初审、区县审批确定、张榜公布接受监督;救助方式为全额给付或差额给付;救助对象要承担参加社区公益劳动的义务。

2.农村“五保户”制度

“五保户”制度始于农村合作化时期，由于农民组织起来了，就有可能对无劳动能力、无依无靠和无生活来源的老人、残疾人和孤儿提供物质帮助，其具体内容为保吃、保穿、保医、保住、保教(年幼的孤儿)、保葬(孤寡老人)。但是，由于缺少法律保护，“五保户”制度在“文革”中受到很大冲击。

改革开放以后，“五保户”制度得到了恢复和发展，至1994年，五保对象已达282万人。为了将“五保户”制度规范化、法制化，1994年，国务院颁布了《农村五保供养条例》。供养对象为:无法定抚养义务人，或有法定抚养义务人却无抚养能力的;无劳动能力;无生活来源。供养内容为:粮油和燃料、服装和被褥、日用品和零用钱、基本住房、疾病治疗、丧事料理、未成年人教育、生活不能自理者的照料。

(三)改革开放后的社会保险立法

1.养老保险立法

1984年开始在部分地区进行社会统筹的试点，1986年开始在全国推行养老保险改革。1991年根据各地试行的经验，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确立了新养老保险制度的基本原则和方向。1995年，根据《决定》的实施情况，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，更明确、更具体地提出了养老保险制度改革的目标、原则和实施办法。1997年，为了统一实施办法，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出到20世纪末，全国建立统一实施范围、统一费率、统一给付标准、统一实施办法的养老保险制度。

在中央政府没有出台法规的情况下，各省、直辖市、自治区的地方立法比较活跃，纷纷推出了各自的养老保险办法，从1998年开始，又进行了统一制度的调整。养老保险制度虽然基本确立，却至今没有规范性的法律，缺少法律强制力。养老保险的覆盖面较窄，基本维持着全国人口10%左右的覆盖率。此外，养老保险还面临着保险费征缴率低、基金给付缺口大、个人账户空账运作、缺少老龄化对策等问题。

2.医疗保险立法

改革开放以后，传统的劳保和公费医疗进行了一系列改革和试点工作，最终建立了新的医疗保险制度。1998年，国务院发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，确立了全国统一的医疗保险制度。国务院推出医疗保险改革决定后，各省、自治区和直辖市纷纷通过地方立法，颁布了落实国务院决定的具体实施方案。

医疗保险制度虽然基本确立，却至今没有规范性的法律，缺少法律强制力。医疗保险的覆盖面比养老保险更低，基本维持着全国人口8%左右的覆盖率。医疗保险实施后，职工负担有较大幅度增加，体弱多病或收入较低的职工颇感困难，如何从制度上保证困难职工的基本医疗，是急需解决的问题。医疗保险实施个人医疗账户，导入了个人控制和调剂使用的机制，却淡化了互助共济的理念，而互助共济是各国医疗保险立法中的基本理念。

3.失业保险立法

失业保险在我国一直是空白项目，改革开放以后，失业问题成为影响社会稳定的重大问题，建立失业保险制度成为紧迫的课题。

1999年1月，国务院颁布了新的《失业保险条例》，将实施范围扩大到城镇各类企事业单位。其制度特点是:保险对象为有劳动能力而非自愿性失业的职工，并要求其有求职意愿;采取用人单位和职工个人缴费、政府补贴的形式建立失业保险基金;保险基金用于支付失业金、失业期间的医疗等各种补贴、失业期间的职业培训和职业介绍费用，体现了积极促进就业的立法理念;失业保险待遇及受给期限与缴费年限挂钩，体现了权利和义务的一致性。

我国失业保险存在的问题主要有:失业状态的多样化，即待业、下岗、协保、再就业中心和失业等各种状态并存，人为制造了许多麻烦，造成了隐性就业、用工制度混乱、劳动者权益受到不同程度侵害的局面。促进就业的手段和措施有限，就业形势严峻的局面没有得到根本性改观。与失业保险配套的制度尚不够健全，如职业介绍、职业培训、就业情报等制度。处在待业状态的已毕业学生未纳入失业保险范围，把社会问题留给了家庭承担，给父母造成了较大的负担。

(四)改革开放后的社会福利立法

20世纪80年代以来，我国颁布了一系列特殊群体保护的法律、法规，形成了较为完善的特殊群体保护法体系。1988年，国务院颁布了《女职工劳动保护规定》; 1990年，全国人大通过了《残疾人保障法》; 1991年，人大常委会通过了《未成年人保护法》; 1992年，全国人大颁布了《妇女权益保障法》; 1994年，人大常委会通过了《母婴保健法》; 1996年，人大常委会通过了《老年人权益保障法》。上述法律、法规的实施有力地保护了特殊群体的合法权益。

改革开放以来，我国在职工福利、教育福利、住房福利等方面也有一些立法活动，如全国人大于1986年通过了《义务教育法》;国务院在职工交通补贴、取暖补贴、探亲待遇和物价补贴等方面制定了新规定;国务院于1994年颁布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》等。