宁夏教育事业“十二五”及中长期发展战略构想

正视不足促进发展——宁夏教育事业“十二五”及中长期发展战略构想

在充分看到宁夏教育发展与人才培养取得突出成就的同时，我们也要认识到宁夏教育事业在“十二五”及中长期发展中也面临着更高发展要求与更大发展任务：人民日益增长的教育需求与教育有效供给的主要矛盾依然存在，教育公平的实现有待持续努力，城乡教育与区域差距还需继续缩小，素质教育实施仍要不懈推进。同时，不断调整的经济结构和不断涌现的新型产业对人才培养提出了新要求，宁夏新型工业化、信息化、城镇化和社会主义新农村建设步伐的不断加快和建设大银川、沿黄经济带、黄河金岸建设及中部干旱带生态移民工程等重大战略决策的逐步实施，必将对宁夏教育的全面协调可持续发展提出新任务与新要求。

从上文教育发展成就实证分析中，可看出宁夏近年来在教育发展、人才培养与集聚上都取得了较大成就。但同时我们也要清醒地看到，在东西部经济社会发展差距没有有效缩小前提下，再加之原有发展基础薄弱，宁夏教育发展与人才培养也存在着严峻的挑战和一些亟须解决的深层次矛盾与问题。这些矛盾与问题存在于教育发展与提高的各个方面，但如就对经济社会发展全局影响较大并制约教育持续发展和人才培养的主要矛盾与问题看，今后需予以有效解决的矛盾与问题主要表现在：

一、师资队伍建设——宁夏教育发展提高的“关键”

宁夏教育事业在过去十年发展过程中，主要发展特征为数量型、规模型发展，并突出表现在办学规模迅速扩大、速度不断加快上，具体表现在各级各类教育（学校）每年招生数、在校生数的快速增长上。(www.guayunfan.com)

为保障教育发展，宁夏也不断加强教师队伍建设：自治区相继出台了一系列重大政策措施切实加强教师队伍建设，保障和提高教师的政治地位、社会地位和职业地位；组织实施并不断扩大农村义务教育学校特设岗位计划，为农村学校输送了大批优质师资；实施义务教育学校绩效工资制度，保障广大教师的收入水平；不断加大教师培训力度，全面提高教师综合素质；推进职业教育“双师型”教师建设取得新的进展；实施高等学校“人才强校”战略取得显著成效。

但随着教育规模的扩大，必然带来受教育人口数的增加；而受教育人口的增加，随之就必然要求教育供给的扩大——特别是师资供给的同步扩大，尤其是优秀师资的同步增加。但在严格控制财政供养、严格人事编制的政策下，全区许多县（区、市）教师数量虽不足或严重不足，但因区域内事业编制人员已满而难于及时补充，许多中等、高等学校也因工勤人员多而使合格教师难于及时有效补充，造成专任教师数量不足。同时，一些地区、学校教师老龄化问题也日趋严重，教师学科性短缺问题十分突出，师资数量不足、质量不高等问题影响到宁夏教育的持续全面发展。首先，我们以宁夏回族自治区统计局所公布的每一个专任教师负担学生数的变化数据来具体分析一下宁夏生师比的变化情况。

表7　宁夏历年来每一专任教师负担学生数统计

（数据来源：宁夏回族自治区统计局、国家统计局宁夏调查总队编：《2007宁夏统计年鉴》，中国统计出版社2007年8月版，385页。）

这虽是一组时间跨度较大的统计数据，但却能够较为直观地反映出宁夏各级各类教育中每一专任教师负担学生数的变化情况：自2000年后，普通小学、中学教育阶段生师比基本保持稳定不变，但中等职业教育与高等教育阶段中生师比却快速扩大，这说明宁夏高中阶段以上教育的教育领域急需补充大量合格的师资，这将是“十二五”及中长期教育发展面临的首要问题。

但如仅以这一组数据来说明师资队伍建设中所存在的问题，可能有将问题简单化之嫌。因此，为说明师资队伍建设是宁夏教育发展的关键之所在，我们还要具体深入进行一些更多的统计与分析来加以证明。为此，通过对比分析，我们首先来看看基础教育阶段师资队伍中生师比基本的情况。

表8　2006、2007年全国、西部部分省（区）初中、高中生师比

（数据来源：教育部发展规划司编：《2007全国教育事业发展简明统计分析》，2000.8.150、161。说明：高中专任教师不再区分农村与城市，故无统计数据。）

上表清晰显示，就全国发展而言：在初中、高中阶段，西部省（区）的生师比要高于全国平均生师比；而在西部各省（区）中，宁夏初中、高中生师比与平均生师比基本一致，但与全国有着一定的差距；同时，宁夏的生师比要明显低于甘肃省（不仅如此，在普通高中教育中，由于甘肃省招生数2007年为负增长（－1.18%），而宁夏在2007年上升为3.96%），这就说明教师数量不足。此外，由于宁夏高中阶段在校生数在未来几年内呈现稳步增长态势，将使生师比呈逐年下降趋势。这一趋势如不能及早“未雨绸缪”、提出对策，将从根本上制约到宁夏高中阶段以上教育的继续发展。

总之，以上这些数据对比说明，宁夏教师特别是高中阶段以上教师在未来数年间的需求数量是较大的。合格师资能否及时补充到教育系统，将可能成为影响到宁夏教育持续发展的首要因素。或者说，高中阶段以上教育层级内专任教师供给不足及未来需求较大的客观存在，将制约着宁夏高中阶段教育普及目标的实现。

在高等教育阶段，宁夏发展的基本目标与全国一样，就是要提高质量。但在提高质量中，现阶段却存在着师资补充与招生数、在校生数的不断增长而不能同步“增加”的客观情况。这可从下表数据中看出：

表9　2004～2007年宁夏普通高校师生人数增长统计

（数据来源：宁夏回族自治区教育厅编：2004、2005、2006、2007年度，《宁夏回族自治区教育统计手册》。说明：各年度普通高校在校生数中包括研究生数。）

上表显示，宁夏高校在校学生数年均增长为15.2%，而专任教师数年均增长只为7.3%，不到学生数增长的一半。这样长年累积，其结果就使得高校教师数量不足的问题十分突出，并进而影响到高等教育的培养质量与办学效益的提高。

以上是关于教师数量的统计与分析，下面再看看“质量”（素质）方面的统计与分析。因为各级各类教师队伍的建设不仅有“量”的要求，也有着“质”的要求；而且在一定程度上讲，质量问题要比数量问题更为重要。从中小学教师的质量来看，宁夏各地教师学历合格率近年来都呈提高趋势，这与新补充教师学历较高和通过在职函授、自学来提高学历层次有关，与教育部规定的学历标准基本吻合。但在高中阶段以上教育中，教师质量却相对较低，目前还达不到国家规定标准。比如对高校教师队伍的质量，教育部在《关于新时期加强高等学校教师队伍建设的意见》中就明确提出，各高等学校要“优化职务结构：教授、副教授岗位占专任教师编制总数的比例，教学科研型高校一般为45%～55%，少数学校可以达到60%左右；教学为主的本科高等学校一般为30%～40%；职业技术学院和高等专科学校一般为15%～25%”；要“提高学历层次：具有研究生学历教师的比例，教学科研型高校达到80%以上（其中具有博士学位教师比例达到30%以上）；教学为主的本科高等学校达到60%以上；职业技术学院和高等专科学校达到30%以上”[9]。要说明的是，对高校教师质量上的这一要求是20世纪末提出的，经多年发展，宁夏各高校教师的质量是否达到了教育部的规定标准呢？教育统计数据表明，现阶段宁夏许多高校都未能达到国家规定学历这一规定标准。

表10　2004～2005年宁夏高校教师学历、职称结构变化表

（数据来源：宁夏回族自治区教育厅编：《宁夏教育统计手册》，2003、2004、2005、2006、2007年度。说明：1.教师学历结构中未将本科以下学历教师数统计在内。2.教师职称结构中未将初级职称、未评职称的教师数统计在内。）

上表显示，虽然近年来宁夏各高校根据教育部加强高等学校教师队伍建设指示精神，从实际出发，采取引进、委培、自己培养、在职进修等一系列有力措施来提高教师队伍质量，但高校专任教师学历结构仍然明显低于国家规定标准：如将宁夏各普通高校定位于教学为主的本科高等学校，再加上高等职业技术学院教师学历层次标准，宁夏高校教师中具有硕士学位以上的教师平均数应在45%左右，但2007年实际数据统计却在23%以下，两者相差悬殊。至于博士学位教师所占比例，全区平均数更与国家规定标准相差甚远。教育部统计数据表明，2007年全国普通高校专任教师中具有硕士研究生学历的教师比例平均为42.6%，其中地方普通本科院校为53.2%，普通专科（高职）学校为23.4%[10]。显然，宁夏高校专任教师中具有硕士研究生学历的教师平均比例只略高于全国普通专科（高职）学校的平均比例，与全国平均水平相差较大。此外特别要说明的是，宁夏高校具有博士学位的教师比例在5年时间中只增长了0.01个百分点，反映出宁夏普通高等教育中教师学历层次提高缓慢、对高学历人才缺乏吸引力的严峻现实。

总之，有关教师数量与质量的统计与分析说明，现阶段宁夏高等教育师资“需求”与“供给”矛盾十分突出，高中阶段（包括中等职业教育）教育中师资“需求”与“供给”的矛盾也十分突出，高等教育阶段学历合格教师比例明显偏低。由于教师是教育的“第一资源”，而数量不足、质量不高必然要影响到教育的持续发展与快速提高。因此在宁夏教育未来发展与提高中，高中及以上层次的师资队伍建设将成为制约教育事业持续发展的“瓶颈”问题。

二、农村教育成果的巩固——宁夏教育发展提高的“重点”

“十一五”期间，宁夏农村教育取得了历史性发展成就，惠及全体人民群众的“三免一补”等政策全面实施，农村学生受教育权益得到切实保障。但因传统的城乡二元经济结构影响和区域经济社会发展不平衡所致，宁夏城市、城镇和农村存在的经济社会发展差异所造成的城乡教育差别，不仅使广大农村与大中城市的教育存在差异，而且在同一区域内的县城与乡镇、农村也较为广泛地存在着或明显或不甚明显的教育差距，影响到教育公平政策的实现。

正因农村与城市、城镇存在着一定教育差距，于是在每年、每学期的开学之际，许多农村学生就纷纷涌向城市与县镇，众多家长也往往动用一切可以利用的社会关系来实现孩子的入学愿望，从而使农村学校在校学生数呈日渐减少趋势，以致出现了不少的薄弱学校、“麻雀学校”并进而形成了“恶性循环”——学生越少，家长越不愿送孩子到本村（乡）学校；而家长越不愿送孩子到本村（乡）学校，薄弱学校的学生就越少。这一情况的存在，就使得宁夏义务教育均衡发展目标面临着更为艰难的挑战，也使宁夏农村教育正面临着更为艰难的发展前景。近年来，全区农村学校学生持续减少情况可从下表中看出。

表11　2002、2005、2007、2009年，宁夏小学生在校人数变化表

（数据来源：宁夏回族自治区教育厅编：《宁夏回族自治区教育统计手册》，2002、2005、2007、2009年度。）

上表显示，2007年在全区小学生总数增长为700737人的前提下，全区农村小学生数却由2002年的477718人下降为2005年的440671人，再下降为2007年的410517人。农村学生人数持续下降的这一变化，固然与各地城镇化进程加快有关，有积极意义的一面（有利于提高教育的规模效益）；但同时也与农村教育质量不高、办学效益较低有关，并进而成为难于有效治理的“择校”、教育乱收费等屡禁不止问题的深层根源。于是，在农村教育与城镇教育客观存在一定差距的情况下，许多农村家长都选择了送孩子到城市、县镇学校接受教育。这样就造成城镇学校班额过大，而农村学校常常“门前冷落车马稀”。同时，“门前冷落车马稀”的农村学校，对学生、家长的吸引力就更弱，也使校长、教师的积极性更低。这样循环往复的“效应累计”，就造成了备受社会各界指责的“择校”与乱收费、高收费等问题，也使许多收入低、缺少“关系”的农村家庭在教育起点、教育机会选择上处于不利处境。因此，采取多种措施来提高农村学校教育教学质量、提高农村学校办学效益、提高农村学校对孩子、家长的吸引力，是目前我国教育、宁夏教育发展中必须着力解决的重大问题。

在看到农村学校较薄弱、农村教育发展较慢的基础上，我们更要认识到，造成农村教育进一步发展面临的诸多困难和农村学校对家长与学生吸引力不断减弱的原因固然是多方面的，但公共财政对农村义务教育投入不足却是其中重要因素之一，或许是更关键的因素。我们知道，在农村义务教育经费保障新机制实施之前，农村义务教育的投入除国家财政为主外，人民群众也通过捐资助学、出工出力等来发展教育，在政策导向上是“人民教育人民办”，再加之县级、乡镇级财力不足，致使农村义务教育投入长期不足，也在“普九”中形成了数量较大的“普九债务”。虽然从2006年起，按照国务院规定的在义务教育中“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”原则要求，我国、宁夏将义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的义务教育经费保障机制，农村义务教育经费保障机制也将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，但因农村、城市的不同经济发展水平和不同层级、不同区域政府财政收入不同，农村义务教育投入不如城市（镇）的情况依然存在。为说明这一问题，我们看从2001至2007年宁夏小学生均支出与农村小学生均支出的数据对比统计：

表12　宁夏小学生均支出与农村小学生均支出

（数据来源：《中国教育经费统计年鉴》，2001、2002、2003、2004、2005、2006、2007年度，中国统计出版社。）

从数据可看出，自2001年后全区小学生均支出虽呈逐年上升趋势且增长数不少，但农村小学生均支出与全区生均支出的“绝对”差别却是始终存在的，并有逐年拉大之趋势（如2006年就拉大到118元）。这除公共财政的投入差别外，也与农村学校获得的民间、社会资源不能与城市学校相比有关。同样，农村教育与城市（镇）学校的不同投入也存在于初级中学之中，这一阶段生均支出情况如下表：

表13　宁夏初级中学生均支出与农村初级中学生均支出分析表

（数据来源：《中国教育经费统计年鉴》，1996、1997、1998、2001、2002、2003、2004、2005、2006、2007年度，中国统计出版社。）

数据显示，在生均经费支出中，全区农村初级中学生均支出在很长一段时期内始终低于全区平均生均经费支出。这一情况虽从2006年后出现了改变——差距开始缩小，但因农村经济社会发展相对缓慢，社会及民间资金对义务教育支持的力度就要低于城市（镇），这就造成农村义务教育投入不足、发展步履较为艰难的不利局面。

以上这两组数据都说明在“以县为主”的义务教育财政管理体制下，因部分县（区）级财力不足，对农村义务教育的投入及升级财政转移支付等公共财政为“低位”投入。因此，如何根据县（市、区）、市、自治区以及国家的各级财政收入，科学合理划分农村义务教育投入比例、继续加大国家和自治区对农村义务教育投入的力度，将是确保农村教育持续发展的前提。

在看到农村与城市（镇）教育不同投入的基础上，我们进而还明确农村教育、农村学校与城市（镇）教育、城市（镇）学校存在明显发展差异的另一个深层次问题：即现阶段，农村教育与城市教育的主要差距表现是在“硬件”设施建设上还是在“软件”配置上？即影响农村教育、农村学校发展中诸多矛盾中的主要矛盾（症结）又是什么？

就一般情况而言，现阶段矛盾的主要方面是在“软件”上，即主要在于农村教师队伍整体素质低于城市（镇）教师队伍素质。或者更明确地说，从整体看农村教师学历层次偏低、教学能力不高、优秀教师数量不足是一个不争的事实。这与农村教师来源相密切联系，如农村教师中的相当一部分是从民办教师转正来的，再加之人才市场机制的调控，一些有高学历的教师常常流入城镇，这种现象在全国各省（区、市）都普遍存在着。这就是温家宝总理早在2003年就指出的，在看到全国教育事业取得突出成就的基础上，也要看到与全国平均水平相比，我国农村义务教育的普及水平还不高，“农村教育整体薄弱的状况还没有得到根本转变”[11]。这一结论虽是6年前作出的，但依然适用于现阶段的全国、宁夏农村教育发展现状。

农村学生比例下降，在于农村教育发展缓慢；而农村教育发展缓慢，根本原因在教师（这与第一个问题的观点是一致的）。同时，我们也要在更深层次认识到，由于全区农村特别是宁南山区农村的教师队伍因历史的、现实的和经济的、文化的等各种因素影响所致，始终存在着“先天不足，后天失调”：农村教师有相当数量是从民办教师转为公办教师的，专业知识与教育技能训练不够；农村教师在职培训、进修的机会远远少于城市教师，专业发展不够；农村学校教师队伍中高职称、高学历和优秀教师比例要远低于城市（镇）学校，对教师业务发展特别是对新教师的业务发展引领不够；一所农村学校好不容易成长起一个优秀教师常常意味着这位教师就将很快被调往城市（镇）学校，农村学校骨干、优秀教师数量不够……这些众多因素致使农村教育落后于城市（镇）教育，也使少数农村教师不思进取，既不喜教书也不爱育人，并由此导致了农村教育效益不高、学校发展乏力、教学质量不理想等众多现实问题。明显低于城市的教育支出和素质不甚理想的师资队伍，这是造成农村教育缺乏吸引力、农村学校多为薄弱学校的根本原因之所在。因此，解决农村教师问题，实质上在很大程度上就是要解决教师队伍建设中的这一“关键”问题。

三、区域教育均衡协调——宁夏教育发展提高的“难点”

首先要说明的是，区域教育均衡协调发展在广义上包括上一问题所讲的农村教育与城市（镇）教育，由于农村教育与城市教育差距是普遍性问题，根据研究需要并为使问题集中，本问题中所说区域教育在内涵上主要指宁夏南北不同区域教育发展问题。我们在认识层面上要看到要实现区域教育均衡协调发展的目标就要：“区域教育协调发展既是教育的理想又是现实的追求，既是长期的历史使命又要有阶段性目标，既要逐步建立区域内相对协调的教育体系，又要有机地融入全国的教育体系之中，既是国家的责任，又是地区政府的责任。”[12]因此，宁夏区域教育均衡协调发展，无论是市域或县（区、市）域都应是教育总体发展规划的重要组成部分。在中央政府、自治区政府持续增加教育投入、县（区、市）级政府增强对义务教育管理责任的同时，宁夏南北区域教育发展差距正在缩小。但因已有“惯性”所致，不同区域教育协调均衡发展仍然是宁夏教育今后发展中需要予以有效解决的“重点”问题。这可从以下几个方面求得证实：

首先，在教育投入上不同区域存在着一定的差距。处于不同地域、经济社会发展水平不同的宁夏5个地级市、21个县（区、市），因南北自然条件迥然不同，经济社会发展基础不同，教育文化起点不一，致使各地在教育投入上呈现不平衡，这在义务教育阶段尤为明显。如经济发展水平相对较高的银川市、石嘴山市所属城镇和农村生均义务教育经费水平就相对较高，而南部固原市、中卫市生均义务教育经费水平就相对较低：2007年，银川市、石嘴山市初中生均教育经费支出分别为4288元、3742元，固原市和中卫市该项经费支出则分别为3201元、2618元，最高与最低水平相差达1670元。在小学生均教育经费支出中，石嘴山市2007年该项经费支出为3323元，而中卫市只有1778元，两者相差达1545元。宁夏不同区域义务教育不同投入情况，直接影响到不同区域的教育发展水平，不同教育投入将直接影响到教育的数量发展、质量提高。值得注意的是，固原市、中卫市不仅人口较多，而且经济发展相对落后，教育发展投入任务艰巨，在这一经济基础上的人力资源开发将不可避免地影响全区经济社会的全面协调可持续发展。

其次，在师资水平上不同区域存在着一定的差距。如前所述，现阶段城乡、区域、校际之间教育发展差距主要表现为师资配备上的差距：城市与经济社会发展水平高、办学条件好且升学率高的学校，其师资水平就相对高；相反，农村与经济社会发展水平低、办学条件较差且升学率不高的学校，其师资水平就相对低。而且，这些差距在实践中还表现为“马太效应”，即造成名校吸引名师与名师带动名校、而弱校只能造成弱师和弱师形成弱校的局面。农村教育、农村学校对学生吸引力不断减弱的教师因素，可从下表数据中看出：

表14　2006年全区与银川、固原市中小学教师合格率统计

（数据来源：宁夏回族自治区教育厅编：《宁夏回族自治区教育统计手册》，2006年度，127页、129页、134页。）

从上表可看出，在农村人口、农村学校较多的固原市，普通初中专任教师合格率要低于全区平均水平2.35个百分点，低于银川市3.27个百分点；普通小学专任教师合格率要低于全区平均水平1.2个百分点，低于银川市1.76个百分点。在高中教师学历合格率上，两市差距就更为明显了。当然，我们如对更小的某一行政区域内的城镇与农村（譬如县镇与农村、城区与郊区）学校之间教师的学历层次、教学水平进行调查、加以统计，其结论也应是基本相同的。尚要指出的是，在农村学校教师中通过进修、自考、函授等形式获取“二次学历”甚至“三次学历”教师的比例也要明显高于城市、城镇学校的教师。所以，农村学校与城镇学校的教师虽同为“大专”或“大学”毕业，但其“知识含量”“教育技能含量”却是不同的。

再次，在教育质量上不同区域存在着一定的差距。教育质量、办学质量是一较难“量化”的指标，既与学生发展、成长及办学声誉等一些难于量化的因素有关，也与在校学生的巩固率、辍学率、升学率等一些易于量化的因素有关。一般来说，巩固率低、辍学率高，就说明教育质量或办学质量不高。要特别予以说明的是，在过去较长时期内，部分地区学校的巩固率低、辍学率高在很大程度上是与经济相关的，即家庭贫困常常造成学生的辍学。但随着我国经济、宁夏经济持续快速发展、农民负担的不断减轻和对义务教育阶段学生“三免一补”等教育惠民政策的实施，现阶段造成学生辍学的原因应主要在教育质量、学校（校长与教师）对学生的吸引力上，或者明确地说学校不高的教育质量、不好的教学方式、不优秀的教师可能是学生辍学的根本原因。就教育学基本理论观点来看，巩固率低、辍学率高，是与社会的文明程度成反比，也与学校的办学水平成反比的。不同区域内（川区与山区）的巩固率、辍学率是一历史与现实存在：

表15　2007年全区、川区与山区及部分县（区）巩固率、辍学率统计

（数据来源：宁夏回族自治区教育厅编：《宁夏回族自治区教育统计手册》，2007年度，213页、214页、217页、218页。）

上表中多项统计数据都显示出宁夏川区与山区在教育质量上存在着差距：在小学5年巩固率中，山区低于川区三十多个百分点，差距悬殊（这也与山区学生向川区学校大量转学有关，并非教育统计上真正含义的辍学），同时辍学率也高于川区。同样，位于川区的平罗县与南部山区的泾源县在5年巩固率、辍学率中情况基本一样。在初中阶段，虽年内辍学率山区好于川区，但从3年巩固率来看，山区与川区、全区平均巩固率的差距却是较为明显的。这些教育（办学）质量上的数据表明，现阶段宁夏义务教育普及程度还处于较低层次，南部山区义务教育普及程度处于更低层次。

同时，在县域内也存在着城镇与农村、农村与农村教育质量的差别，现引起教育学者、管理者高度重视的城市（镇）学校“大班额”“大通铺”问题，实际上也是不同区域不同教育质量并导致学生择校所造成的。因此，如何提高教育基础薄弱地区、学校的教育质量，并在众多中小学校形成学生乐学、好学而非厌学、辍学的良好办学局面，并进而缩小区域、校际间的发展差距，应成为各级教育部门要着力解决的问题。此外，为有效解决无序择校问题并提高巩固率、降低辍学率，各地还要按照以生源地入学为主，兼顾学校平衡的原则，作好入学人口区域规划，并持续加大对一些学龄人口大县（区、市）办学的支持力度特别是在优秀教师进入、培养上的政策支持力度，积极促进不同区域义务教育入学机会的公平，确保教育公平。

要指出的是，在教育公平成为国家教育基本政策前提下，义务教育“首要的或说最关键的政策措施就是要促进不同区域、城乡之间义务教育的均衡发展，尽可能地缩小或消除业已存在的发展差距并建立完善惠及一切学生为目标的政策机制”[13],有效缩小已存在的发展差距。

最后，在办学条件上不同区域存在着一定的差距。在长期坚持不懈加大投入和调动地方政府发展教育积极性的促进下，宁夏不同区域、不同县（区、市）乃至乡镇不同学校的办学条件都得到了较大改善。但由于教育原有发展基础不同，位处不同区域的不同县（区、市）、乡镇学校在办学条件上仍然存在着一定差距。就整体办学条件而言，位于南部山区的盐池、红寺堡开发区、同心、海原、原州区、泾源、隆德、彭阳、西吉9县（区）区域内的中小学校的办学条件要低于银川市的兴庆区、金凤区、西夏区和永宁县、贺兰县、灵武市，也要低于石嘴山市的各县（区）和吴忠市利通区、青铜峡市与中卫市的中宁县、沙坡头区的中小学校。

此外在教育资源拥有量上，经济社会、文化教育发展水平较高的银川、石嘴山两市普通高校、高职学院的数量要明显高于固原市、中卫市，这就造成“上位教育”影响到“下位教育”的发展。为说明不同区域学校办学条件的差距，我们以川区贺兰县、惠农区和位于宁南山区的盐池县、西吉县4县（区）为例：从2003年到2007年教育发展态势看，贺兰等4县（区）基础设施都得到了较大改善并表现在危房面积逐步减少（如盐池县2007年消除了危房）、现代教育技术迅速普及（如贺兰县计算机台数2007年比2003年增加了632台）等方面，但就办学条件改善的发展速度来看，川区贺兰县、惠农区要比南部盐池、西吉县更为快速。

表16　宁夏部分县（区）基本办学条件对比

（数据来源：宁夏回族自治区教育厅编：《宁夏回族自治区教育统计手册》，2003、2007年度，178～181页、183～186页。）

显然，在计算机、图书量等基础教学设施增加上，位于川区的贺兰县、惠农区要快于山区的盐池、西吉县。这些显性办学条件上的差别，说明促进一切区域教育、一切学校均衡协调发展仍然是宁夏教育未来发展中的重要任务。

促进不同区域教育协调发展，是全国、宁夏教育发展中具有重要现实意义的重大教育实践问题，也是今后教育发展的重要政策价值指向，更是解决择校顽疾、推进教育公平的现实要求。但由于这一问题与经济社会发展水平密切相关，并受社会成员对各地教育、对各个学校的认识水平所限，有效加速解决需要多方努力，因此是“十二五”期间宁夏教育发展提高的难点之所在。

四、增加教育投入——宁夏教育发展提高的“基石”

新世纪以来特别是2006年后，全区教育特别是义务教育、农村义务教育发展中公共财政投入力度得到持续增加：数年来均保持稳步递增，并在全国范围看也属于增幅较大。但由于宁夏现处于社会主义初级阶段较低层次，且经济总量小、地方财力不足，就公共财政对义务教育投入数量来看并与东部地区发达省（市）相比，绝对数量相差较大；与西部部分省（区）相比，也存在着一定的差距。这说明，宁夏公共财政对义务教育的投入力度仍需继续加大。宁夏与全国、东部、西部部分省（区）在义务教育公共财政投入上的差距可从下表数据中看出。

表17　全国部分省市初级中学生均教育经费支出情况表

（数据来源：《中国教育经费统计年鉴》，2001、2003、2005、2007年度，中国统计出版社。）

上表显示，在义务教育公共财政投入中，宁夏因经济社会发展水平所限，投入量要明显低于东部发达省（市）且“绝对”数量差距较大，同时也在一定年代低于全国平均水平和低于同处于西部地区的青海省，反映出公共财政对教育、义务教育投入不足的状况。

同时，从2004年到2007年全区教育投入数据来看，中央财政对宁夏教育投入数量呈总体不断增长趋势。近年来中央财政转移支付数量与宁夏教育总投入情况如下表：

表18　中央教育专项转移支付与全区教育支出对比表

（数据来源：宁夏回族自治区财政2004年、2005年、2006年、2007年年度决算报表和2004年、2005年、2006年、2007年度《中国教育经费统计年鉴》，中国统计出版社。说明：中央教育专项转移支付中不含教育基建数。）

显然，中央财政对宁夏教育的转移支付在2007年达到了新高，但由于宁夏GDP总量较小、地方财政困难，宁夏教育实际支出特别是义务教育实际支出在持续增长，因而使得宁夏义务教育投入与全国平均水平的差距进一步拉大。因此，要加快宁夏教育、宁夏义务教育的发展步伐，中央财政就要继续加大对宁夏教育、宁夏义务教育的转移支付力度，以扶持欠发达民族地区教育的发展与提高，并有效缩小宁夏与东部发达地区的教育发展差距，进而缩小宁夏与东部发达地区的经济社会与文化发展差距。

五、学龄人口峰值变化——宁夏教育发展的“航标”

与世界各国一样，我国学龄人口通常被界定为6－22岁接受各级各类正规教育的相应年龄人口数，其中6－11岁为小学学龄人口，12－14岁为初中教育学龄人口，15－17岁为高中阶段学龄人口，18－22岁为高等教育学龄人口。一般而言，一地区学龄人口一般呈常态分布，但在宁夏由于城市化进程、生态移民搬迁、沿黄城市带建设等有组织的人口变动和农村劳动力进城务工等人口的非常态变动等等，常造成一些流动学龄人口（包括宁夏区内学龄人口在不同地区间的流动和进入宁夏的外省流动人口），再加上不同时间内不同的人口出生率，就必然带来教育规模、办学层次、学校类型等的不同变化与要求。因此，未来宁夏教育在发展进程中要持续协调全面发展，就要根据人口变化趋势及早提出应对之策。这一应对之策主要应包括这样几方面：一是各级各类教育在校生数量规模及其合理的比例结构关系，二是学龄人口的教育规模及其对宁夏义务教育和高中阶段教育、高等教育的影响，三是各级各类学校的数量及其合理的办学规模，四是各阶段教育的教师数量规模及教育经费、学校固定资产等学校基本设施建设的合理投入、科学配置与效益发挥。此外，还要特别注意流动学龄人口（主要指学龄人口在不同地区之间的流动以及随着城市化进程的推进，农村学龄人口向城镇流动）对教育发展、学校布局调整的新要求、新挑战。现阶段，在学龄人口的地区流动上，无论是全区流动人口还是进入宁夏的外省（市、区）流动人口，均主要集中在银川地区。同时，随着学龄人口城乡流动规模加大，全区各地农村教育、学校和城市教育、学校发展也分别面临不同的新机遇和新挑战，对此我们要予以高度重视。

在国外，早在20世纪60年代，《美国加利福尼亚州高等教育总体规划》就在科学预测加州高等教育适龄人口变化的基础上，对入学计划测算、各类高校的功能定位、发展规模、预计经费、州支付能力、组织和管理形式等进行了分析和预测。20世纪90年代以来，鲁克斯（ChristopherJ·Lucas）、科尔（Clark·Ker）等人对美国高等教育的规模、结构、质量、公平和效益等进行了全面反思，对提高教育供给产生了积极作用。在国内，人口学中有专门的定量模型（如宋健模型）来预测人口的发展变化趋势，这一模型对中国未来的人口发展做出了这样的定性描述：我国正在由“高出生率、高死亡率、高增长率”的传统人口再生产类型向“低出生率、低死亡率、低增长率”的现代人口再生产类型加速转化。由于新生人口减少，社会抚养系数降低，劳动力系数上升，短短几十年内，中国已由“少年社会”向“青年社会”转变，现正在进入“壮年社会”，各地区将在未来20年中陆续进入“老龄化社会”[14]。学者们对全国人口发展趋势的这一定性结论也基本适合宁夏的人口发展趋势，下面就是根据未来十多年人口出生率来推测出的宁夏学龄（教育）人口及各级教育阶段的受教育人口数：

表19　全区各级教育适龄人口预测表（2008－2020年）

（数据来源：宁夏回族自治区教育厅发展规划处编：《宁夏回族自治区学校布局规划》。说明：根据宁夏回族自治区统计局相关人口增长系数加以预测，其中适龄教育人口指在规定年龄段中应受相应教育的总数。这一总数中不包括宁夏教育人口到外省区接受教育，也不包括外省区教育人口到宁夏接受教育。）

根据2008年全区各级各类学校在校生人数看：全区总教育人口为142万人，其中高等教育8.7万人，高中阶段21.5万人（其中普通高中13.7万人，中职7.8万人），义务教育阶段98.6万人（小学68.9万人，初中29.7万人），特殊教育1420人，学前教育11.3万人。而同年度的各级各类教育适龄人口为187万人，其中学前、小学、初中、高中阶段、高等教育分别为27.8万人、56.9万人、29.5万人、29.7万人、43万人。根据宁夏已经普及九年义务教育及高中、高等教育升学率等不同层级教育发展数据来看，教育适龄人口中未能受教育的人口主要集中于高中阶段及以上教育层级中。同时，从上表中我们也可看出学龄人口和在校生发展趋势：2012年全区各级各类教育适龄人口将达184万人，其中学前、小学、初中、高中阶段、高等教育分别为28.9万人、55.7万人、28.5万人、29.6万人、41.1万人；各级各类学校在校生151万人左右，其中学前、小学、初中、高中阶段、高等教育分别为17万人、65万人、30万人、30万人、9.5万人。到2020年，全区各级各类教育适龄人口将达183万人，其中学前、小学、初中、高中阶段、高等教育分别为29.68万人、60.69万人、27.73万人、27.68万人、37.69万人；各级各类学校在校生156万人，其中学前、小学、初中、高中阶段、高等教育分别为20万人、62万人、30万人、30万人、10.6万人。

通过对学龄人口预测与现有学龄人口数据的对比分析，我们就可看出宁夏教育在未来发展规模上将发生的重大变化：2012年后在普及九年义务教育基础上，全区义务教育阶段将稳定规模，各地教育发展中的任务主要是：继续扩大高中阶段办学规模、稳步提高高等教育入学率，即目前的发展任务是提高高中阶段入学人数和高等教育入学人数。而要扩大高中阶段、高等学校入学人数，就需增加投入、扩（新）建学校、增加教师及改善学校基本设施等。但自2012年后，学龄人口变化却带了相反的教育需求：高中阶段以上的学龄人口数将持续减少：高中阶段学龄人口从2012年的29.55万人减少到2020年的27.79万人，高等教育阶段学龄人口从2012年的41.06万人减少到2020年的37.69万人；学前教育与义务教育阶段的小学教育段的学龄人口（教育规模）却呈现出增长态势，特别是小学学龄人口数将从2012年的55.68万人增加到2020年的60.86万人。要继续扩大高中、高等教育，就要求增加规模，但2012年后却要求稳定规模；而2012年后却要在控制高中、高等教育发展规模同时，又要同步增加小学阶段教育规模，提高教育供给。同时，这种义务教育阶段、非义务教育阶段学龄人口在十多年间相反的变化，对各地教育投入、学校布局规划、办学规模扩大、教育结构调整、师资配备等都提出了新挑战。

对宁夏教育未来发展特别是规模、结构与层次发展影响的分析，也可从现有在校生人数来入手。如从现有在校生数来看宁夏教育今后的发展任务，除高水平、高质量巩固九年义务教育成果外，外延（数量）发展主要集中于非义务教育阶段的“两头”：学前教育阶段和高中阶段以上教育，即要扩大学前教育、高中教育阶段规模和高等教育入学率，实现自治区提出的“经过三至五年努力，使初中毕业生都能接受普通高中教育、各类中等职业教育和培训”的发展目标。当然，在高中阶段教育发展的基础上，同时也必然要求稳步扩大高等教育规模、提高高等学校入学率，才能缩小与东部发达省（市）在高等教育阶段上的发展差距。这样看来，宁夏未来教育发展的“重心”之一应为高中阶段以上教育。

如不考虑学龄人口数变动情况，在未来发展中宁夏教育处于向高一级教育——高中阶段及以上教育发展的态势：2012年，高中阶段受教育人数将达31.5万人，到2017年则达到34.9万人。这一“实然”的推算数据表明，要在“普九”基础上进而实现高中阶段教育普及，就要扩大高中阶段教育规模，同时要继续优化普通高中、中等职业教育比例。

全区教育人口中高中阶段及以上人口数“前多后少”与实际推算出的高中阶段及以上受教育人口“实际”持续增加数量的不同人口、学龄人口变化趋势，既告诉我们未来宁夏教育的发展特别是高中以上教育的发展压力可能要小于过去和现在，但对教育结构调整、学校布局优化等也提出一系列新的挑战。此外，学龄人口不规则变动和城镇化推进、农村人口减少及周边外省（区）人口的进入，也意味着学龄人口数量及其结构的重大变化和波动，这将深刻影响到宁夏未来各级各类教育的发展变化和相应发展战略的选择调整。这些客观的人口、学龄人口的变动情况，都对宁夏教育未来持续、协调发展与全面提高提出了新要求与新任务。