转型中的俄罗斯媒体与政治

转型中的俄罗斯媒体与政治

胡逢瑛

1985年，戈尔巴乔夫当选为苏共中央总书记，在呼吁改革的压力下倡导“新思维”与政策“公开性”，导致长期潜伏在联盟内部的民族矛盾与主权认同问题白热化。1991年，俄罗斯独立后，叶利钦签署通过《大众传播媒体法》。1993年，叶利钦总统在与人民代表大会争取最高行政权力的激烈斗争之后，利用公投与军队实现新宪法制定施行的工作，确定了俄罗斯国家宪政的现有体制，完成了俄罗斯政治体制转轨的进程，政治转轨也推动了媒体的快速转型。1993年以后，多元媒体管理经营结构取代了单一政党精英主宰的媒体时代。

自从放弃苏联时代国营媒体公有制之后，俄罗斯政府就试图建立一种结合国家资本、商业经营与公共管理服务制的混合型媒体经营制度。特别是国有电视公共化的概念在叶利钦执政十年期间奠定了基础，继任总统普京则负责清除金融寡头深植自由派电视台的势力，这一过程基本可归纳为如下几点：

·政策限制松绑，开放媒体市场：大众传媒经营的所有权从一党独大的垄断型走向多党化、多元化和私有化，以及金融工业集团的媒体寡头与国营国有媒体集团垄断的方向上来。

·国营电视媒体垄断与所有权集中化：俄罗斯政府以新闻主管机关——俄罗斯联邦广播电视服务处、俄罗斯联邦广播电视委员会和俄罗斯联邦出版委员会合并为后来的出版、广播电视与大众传播事务部（МПТР），以及国营媒体事业领导集团——全俄罗斯国家电视广播公司（ВГТРК），把所有中央暨地方国营广播电视公司、新闻信息社和电视技术中心“奥斯坦丁”同时纳入媒体领导集团中，专门统一整合与调度管理，以强化政府在信息空间中的主导地位。

·民意逐渐转向信任媒体的专业报道：民调显示民众对行政、立法、司法的表现不满意，但对大众媒体的表现还是持较为正面的态度，也体现出媒体在自由民主进程中与民众的互动较为积极与正面。

·媒体经营者与政府的结合取代政党精英：苏俄媒体经过意识形态政治化、完全自由化、专业化、国家化等几个阶段之后，现在在普京政府倡导之下，终究要回到宪政体制之下。这样的媒体特点就在于媒体运作完全按照法律执行，在没有法律规范的情况下，政府会主导与媒体协商具体的办法。过去媒体精英与政党的结合，现在已经转变为媒体经营者与政府的结合，此时，俄罗斯媒体的政治化色彩依然没有转变，这表示俄罗斯媒体已经进入蛰伏期，它在等待恢复强权国家的时机。

一、限制松绑，开放媒体市场

俄罗斯政治转轨也推动了媒体的快速转型。“限制松绑，开放媒体市场”是这一时期的特色。1990年2月，苏共中央全会取消共产党对国家的法定地位，并实行总统制和多党制；1990年6月12日，最高苏维埃通过了《出版与其他大众传播媒体法》，取消新闻检查制度与创办者资格限制；1991年12月27日，即苏联解体的第二天，俄罗斯联邦总统叶利钦立刻签署生效执行俄罗斯联邦法《大众传播媒体法》。

在苏联时期，苏共是唯一合法的媒体创办者，苏联体制下的国家政府机关和各级党组织专营主办报刊和经营媒体，媒体经费来自政府预算的分配补助。而在这段从苏联到俄罗斯政治体制转轨的过程中，经营方式的改变在于：当局从法规政策层面上解除了媒体创办者的资格限制。媒体经营的模式也从过去共产党的党和政府机关办报、集中管理的垂直模式，转变成为国家投资、政党投资、私人资本、外企合资的多元股份制模式，政府功能也正式由过去的“办媒体”向“管媒体”方向转变，以促进媒体面向市场，充分利用地域及行业的市场资源，形成独立法人的治理结构。俄罗斯媒体产业结构有了巨大的转变。

《大众传播媒体法》中对大众传播自由的确定与所有权资格的限制松绑^[1]带来了媒体市场化与多元化。但由于限制性条款的模糊空间存在，仍造成政府权力机关与记者的关系紧张，例如“传媒法”第四条“禁止滥用新闻自由”中规定，不允许媒体宣传犯罪行为，如号召变更领土、主张国土分裂、煽动种族憎恨、主张色情与其他引起对立憎恨情绪的猥亵言论等。“传媒法”对媒体限制性的条款还包括第八条“申请注册大众媒体”、第九条“不允许重复注册”、第十三条“拒绝登记注册”、第三十一条“播出执照”、第三十二条“撤销执照”等等。中央或地方政府机关就经常以媒体内容贬损和危害政府形象与利益为由，撤销经营权，撤换电视节目或刊物刊登的内容，解除记者职务，或者减少经济补助。

后苏联时期的地方政权与媒体的关系，反映在媒体仍然相当依赖来自政府的资金补助上，90％以上地区媒体的报道仍表达某个政府权威或媒体经营者的观点^[2]。一部分失去金钱支持的媒体又多在各级政权机关的庇护之下，有的媒体则是寻求厂商赞助，有些则是宣告破产，并把自己的地盘转让给广告主。在政体转轨与媒体转型初期，当时国家出版部只照顾民主派的刊物，反对派的刊物只能自寻生路^[3]。

俄罗斯媒体从国有化快速转型至私有化与市场化，结果是政府不再有责任完全负担补助媒体，除了国家通讯社伊塔—塔斯社与中央政府机关报《俄罗斯报》由中央预算补助之外，其他媒体都需自负盈亏。这直接冲击了大众传媒的生存，没有官股与财团支持的媒体，反而失去了生存的空间。纸张与印刷机器的昂贵都迫使出版品价格大幅提升，导致民众购买能力降低，变相剥夺了俄罗斯人的阅报习惯。

二、国营电视媒体垄断与所有权集中化

1991年12月26日，苏联解体，俄罗斯新的政治体系开始发展形成，俄罗斯政治学者伊尔欣（ИрхинЮ．В．）认为，任何政治体系中的社会关系都包含着政府权威部门的决策。俄罗斯执政当局创办媒体，建立媒体事业领导集团，并且持续加强新闻宣传主管单位统合、分配和管理的功能，这是中央政府在媒体转型过渡期间逐步摸索出来的控制媒体的方式。

在20世纪90年代，商业媒体拥有比国营国有媒体更高的收视率，例如独立电视台的新闻经常领先于第一电视台和俄罗斯电视台，这使俄中央政府的政策权威经常遭受到独立媒体的挑战，尤其在中央政府发动车臣战争的问题上，独立电视台是站在反战的立场上来作报道的。普京执政后，将车臣战争定位在打击国际恐怖主义的政策面上，因此，主流媒体必须支持政府这项舆论宣传工作。那么，如何重新掌握这些属于金融寡头的商业媒体，成为普京政府执政后第一步重大举措。

俄罗斯莫斯科国立大学新闻系教授施匡金认为，由社会各个成员组成的信息关系应该形成一个统一的整体的信息空间体系^[4]。而在这个整体的信息空间中，俄罗斯政府以新闻主管机关——俄罗斯联邦广播电视服务处、俄罗斯联邦广播电视委员会和俄罗斯联邦出版委员会合并为后来的出版、广播电视与大众传播事务部（МПТР）以及国营媒体事业领导集团——全俄罗斯国家电视广播公司（ВГТРК），来强化政府在信息空间中的主导地位。

1．广电管理主管机关的整合（МПТР）

苏联解体之后，原属于前苏联的中央电视台与广播电台则分别归属于联邦政府与各地方政府或共和国。在俄罗斯联邦刚成立的初期，就已经形成大约75个电视中心。然而，地方政府对于电视中心的管理却远远落后于前苏联中央政府的统一管理，关键的因素就是地方政府无法筹集到用于电视中心发展的资金，同时电视中心的新闻从业人员对于电视媒体的管理也缺乏必要的经验^[5]。

这种地方媒体让中央鞭长莫及的各自为政现象一直持续到1993年底。当俄罗斯政体确定了总统权力集中制的双首长混合式的行政体系之后，强化政府广播电视主管机关在电子传播领域中的主导地位，就成为叶利钦乃至普京总统重新对媒体进行有效控管的最佳策略。就如同哈贝马斯（Habermas）于1989年在著作《公共领域的转型结构》（The Structure of Transformation of the Public Sphere）中提及的问题：国家总是试图将政治性问题转化为技术性问题。

1993年底，叶利钦总统签署总统令成立俄罗斯联邦广播电视服务处（ФСТР），与此同时，俄罗斯广播电视委员会也宣布正式成立，后者属于联邦政府体制外的服务单位，直接向总统本人负责。广电服务处成立的目的在于协调并处理整个联邦内传播活动中出现的争议性问题，而广电委员会的功能则在于负责广播电视台中具体的技术性问题与频道使用的政策拟议工作，这样政府体制内外组成的结构在当时其实就是一种总统为控制媒体所作出的政治性考虑。因为1993年10月府会冲突武力化，当时的人民议会堂——白宫（现成为俄罗斯联邦政府所在地）遭到叶利钦调动军队炮轰，叶利钦为消除政治继续动荡的后遗症以及避免反对派人士担任广电单位职务而决定进行这种特殊组合。

按照俄罗斯《大众传播媒体法》第三十条规定，广电委员会一项最重要的任务就是检查广播电视节目是否符合“传媒法”的规定，然后再根据各家广播电视台的具体情况发给节目播出许可证照。此外，如果广播电视台之间产生任何纠纷，委员会还会介入其间解决纠纷，委员会决定是否帮助广播电视台在最高法院中的信息争议厅进行协议调停，有些媒体纠纷还会透过民间机构媒体公开性保护基金会（ФЗГ）进行调停。

“传媒法”第三十一条“播出执照”中提及，广电委员会可以因为申请者不符合要求拒绝节目营运的申请与执照的发放，并且以参加频道竞争的方式来争取播出许可执照，广电委员会具有评鉴申请资格的权力。这一点为普京执政后制定《部分形式活动登记注册法》，选择亲政府的电视公司经营频道以及收回国家电视频道的举措种下因子。让所有媒体经营者在频道资源稀少与发射塔国有的情形之下，只有选择服务于政府或是退出媒体经营范围。

1999年7月6日，叶利钦颁布命令《完善国家管理大众信息》，将俄罗斯联邦广播电视服务处与俄罗斯联邦广播电视委员会以及俄罗斯联邦出版委员会（Роскомпечать）合并组成一个单一的新闻宣传主管机关——出版、广播电视和大众传播事务部（统称新闻部，МПТР）。俄国家媒体主管机关以国家行政与技术资源掌控者与分配者的身份，在传播体系中准备逐步收编和整顿媒体的活动。

根据总统《完善国家管理大众信息》的命令，新闻部的主要任务是拟议与落实国家信息政策，大体包括了大众传播信息的传播与交换，刊物的登记注册与执照发放，广告的制作与媒体播出，技术基础设备的发展建设与频率规范使用，以及协调联邦各级政府行政机关对广播电视设备的使用问题等等。

叶利钦总是习惯于以颁发总统令的方式来进行媒体改革，这样可以避免俄共在国会中的掣肘，或是因利益团体的争斗而延宕他欲推动的政策。他具有急躁而又想做事情的个人独断风格，这点经常为人诟病。总统不尊重议会，任意颁发总统令搞体制外运行机制，造成府会长期冲突而延误国家改革的进行，造成了决议案延宕与总统绕过国会直接颁布命令行事的恶性循环。自1993年“十月事件”之后，叶利钦威胁解散国会、俄共扬言弹劾总统的政治对立、冲突、妥协的戏码，在媒体的关注之下年年上演，让民众对国家政权机构感到非常失望。

2．全俄罗斯国家电视广播公司（ВГТРК）成为媒体事业的领导机构

媒体是叶利钦登上权力高峰的主要工具。1991年5月，叶利钦向苏共中央总书记戈尔巴乔夫争取到开播第二频道俄罗斯电视台（РТР）的权力，顿时扭转了苏联时期只有苏联中央广播电视公司“奥斯坦丁”一家独大的电视媒体频道垄断的局面。俄罗斯境内遂出现两家国营的中央级电视台，对俄罗斯新政府而言，奥斯坦丁是过去时代的产物，如何提升俄罗斯电视台的节目水准与壮大全俄罗斯国家广播电视公司集团一直是叶利钦巩固政权和控制媒体资源的重要目标。

俄罗斯电视台从播出开始，节目涉及了社会、政治、信息、文化等相关领域，节目播出使用了卫星、地面转播站等相关设备，全俄罗斯有98．7％的大众可收看到该电视频道，同时卫星转播该电视台的广播版一昼夜达17．3小时。俄罗斯节目还可以在阿塞拜疆、亚美尼亚、格鲁吉亚、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、白俄罗斯完全收看到，但在哈萨克斯坦与乌克兰只能收看到部分时段的俄罗斯国家广播电视台节目。

俄罗斯政府在20世纪90年代一共规划出6个无线电视频道，奥斯坦丁（政府释股后改为俄罗斯社会电视台，普京又更名为第一电视台）以及俄罗斯电视台都利用中央政府的奥斯坦丁发射塔与俄上空卫星传输信号，覆盖全俄面积约99％的地区。1999年，在叶利钦宣布俄罗斯文化节开幕与庆祝莫斯科建城850周年之际，原属于圣彼得堡电视台的第五频道后来被划归给刚成立的文化电视台完全使用，该电视台通过卫星每天转播12．8小时的节目。文化电视台是俄政府成立公共电视台、落实国有公共服务制的重要一步。文化电视台完全没有商业广告，主要由政府赤字经营，目的是将它发展成为一个以文化艺术为主的高品质、公共服务性质的专门电视频道。

叶利钦为了让国家主管机关在参与组织媒体活动的过程中扮演执行调控媒体事业主导者的角色，遂于1997年8月25日颁布总统令《全俄国营电视广播公司的问题》。1998年5月8日，叶利钦又签署总统令《关于完善国营电子媒体的工作》，正式将所有中央暨地方国营广播电视公司、新闻信息社和电视技术中心奥斯坦丁同时纳入国营全俄罗斯国家电视广播公司中，统一整合与调度管理。国有的中央电视台俄罗斯社会电视台（ОРТ）与当时为古辛斯基（Гусинский）桥媒体集团所属的俄最大商业电视台独立电视台（НТВ），都使用国家电视技术中心的设备资源，媒体寡头都立刻感受到全俄罗斯国家电视广播公司的技术牵制^[6]。

俄白宫政府在遵循克里姆林宫的命令下，负责执行继续强化在信息领域中控制电子媒体活动的政策，于1998年7月27日通过了一项行政决议《关于形成国营电子媒体生产技术一体化》，该项政府决议是延续1997年8月25日总统令《全俄国营电视广播公司的问题》与1998年5月8日叶利钦签署的总统令《关于完善国营电子媒体的工作》的实施细则，正式确定了全俄罗斯国家电视广播公司（ВГТРК）的最高领导地位。

从叶利钦总统执政的末期到普京当权期间，主政者以立法的方式逐步建立起一个以中央政府的媒体主管机关——新闻部（МПТР）为中枢控制中心和以媒体事业领导集团——全俄罗斯国家电视广播公司（ВГТРК）为媒体资源分配者的架构，不断加强政府在传播领域中的主导地位，使俄罗斯媒体在一个统一完整的传播体系下运作。

俄罗斯前总统叶利钦执政初期的传媒立法专家、前新闻部长米哈伊尔·费德洛夫指出，政府在俄罗斯“传媒法”建立总体设想当中的地位，在于俄罗斯政府应当大力发展服务于社会的媒体，它的形成必须仰赖于联邦、地区和自治共和国政府3种领导势力的整合，只有这3种政府势力将本已分散的传播资源整体整合之后，俄罗斯传媒才可能在全俄罗斯国家电视广播公司集团统合资源分配的领导下，完成俄罗斯媒体公共化的目的^[7]。这一电视公共化概念在叶利钦执政10年期间奠定了基础，普京则负责清除金融寡头势力深植的自由派电视台。

普京于2000年就任后的第一件重大的举动就是重新整顿规划媒体版图，让媒体成为推动国家政策的有力的宣传机器。俄罗斯政府加强传播领域中一体化的做法就是：一方面制定相应整合的信息传播政策，另一方面削弱20世纪90年代中期以后形成的金融寡头或媒体财阀的媒体经营势力，同时，却让国营天然气和石油等国家最大的工业集团资金大量介入媒体事业，特别是兼并俄两大媒体金融寡头古辛斯基和别列佐夫斯基的电视与电影产业公司。在普京总统执政期间，媒体经营权与频道使用权在司法与金钱的运作下，逐渐演绎出一场媒体资源垄断争夺战。普京上任后逐渐迫使金融寡头退出电视媒体的经营，且主导天然气、石油等国营企业收购寡头遗留下来的商业媒体，这样一来，一种国有资本介入媒体的国有媒体局面基本形成。

三、民意逐渐转向信任媒体的专业报道

“社会舆论基金会”^[8]于1997年针对涵盖全俄罗斯98．15％的地区、1 456名18岁以上受访者进行民意调查时，让民众回答以下问题：俄罗斯哪些社会、政治机构需要改进？对民众生活的影响是正面的还是负面的？

根据“社会舆论基金会”的调查，俄民众认为东正教堂对生活最有正面影响（＋23％），其次是大众媒体对民众生活产生较为正面的影响（＋11％）；而国家政权却对民众生活产生了较为负面的影响，如下议院的国家杜马（－16％）、政党与党团（－13％）、政府（－5％）、上议院的联邦委员会（－4％）、司法机关（－1％）等，而其中民众对国家杜马最不满意。由此可知，即使民众对行政、立法、司法的表现不满意，但对大众媒体的表现还是持较为正面的态度，也体现出媒体在自由民主进程中与民众的互动较为积极与正面。

另外，“社会舆论基金会”针对民众对记者印象所做的民意调查显示，有60％以上的受访者认为，记者在转型期扮演正面积极的角色（社会利益表达者、社会观察者和消息提供者、教育者、民主与正义的捍卫者等等）。社会调查显示民众对大众媒体在转型过程中的表现持肯定态度。

与其他政府机关或政治机构相比，媒体在大众社会生活中扮演了更为正面积极的角色。媒体是民众借以获得有关世界信息的消息提供者，它们同时发挥了传递信息（70．7％）、拓展视野（30．3％）、反映舆情（27．1％）、社会教育（15．7％）、娱乐休闲（15％）、政治参与（12．9％）、社会价值（12．1％）、鼓动宣传（10．4％）等社会功能，它们是民众形成关于当前社会的认知以及寻求解决办法的源泉。

四、结论

俄罗斯媒体的转型培养了一批高素质的新闻从业人员，但不可否认，他们对于如何宣传国家、政府、议会的政策是没有太多经验的。在前苏联时代，媒体主要通过意识形态来统一思想，而意识形态的核心就是媒体乃政党的核心，但其实质的功能却是政党进入媒体，并参与媒体的运营，也就是说，政党精英是媒体的实质主宰者。苏联解体之后，政党精英退出媒体，俄罗斯媒体是否可以靠剩下的专业媒体人来支撑呢？在俄罗斯媒体10年的发展过程当中，我们更多地是看到专业媒体人向金融寡头投靠，专业媒体人并没有完全坚持自己的专业精神。在俄罗斯经济还没有转到正常轨道上来之前，私营企业进入媒体肯定会使媒体发展遇到瓶颈。

20世纪90年代至21世纪初期，俄罗斯媒体生态环境与传播体系经历了外部与内部的巨大变迁，媒体经营结构也从垂直控管模式转变为多党化、多元化、私有化、集团化、专业化、国家化的形态趋势。在媒体结构转型期间，各方媒体势力不断进行资本重组与集团兼并。普京执政之后的这段期间，可以看作是媒体转型经过冲突、对立、整合辩证过程的定型，以及又一个新的政治传播体系形成的开始。

在俄罗斯媒体与政府共同经历政治体制转轨的过程中，关于媒体事业与传播活动的研究基本上可视为一个陌生、全新、从无序到有序的摸索，大体上来说应可归纳为以下几点。

首先，俄罗斯政府与媒体互动关系的发展基本上可解读为一种“开放媒体经营市场与倡议言论自由—占领媒体市场板块与言论无限自由—建立结合本国国情、政府主导经营管理的传播秩序以及政府可以容忍的有限度言论自由”的模式。

其次，持“国家派媒体理论”的俄罗斯政权认为，媒体不是一个独立自主的组织，它仍受制于所有权、政策法令以及主流意识形态的操控，所以只有让国家资本垄断媒体的所有权，才能使媒体在国家化过程中替国家利益服务，同时政府也能够考虑让媒体集团在全球化与集团化的潮流中继续经营赚钱，又可以摆脱私人媒体经营者为了自身商业利益而做出干涉政府政策或影响国家利益的事情，所以普京总统让媒体国家化对政府而言是一举三得的做法。

最后，俄罗斯记者报道尺度和政府容忍范围的互动关系，在普京执政后又重新正在培养默契与逐步形成当中。“自由派媒体”强调政府、媒体、社会大众三者之间的互动是一种接近信息平衡的政治参与行为；“国家派媒体”则强调媒体特别在国家危难时期作为党与政府的宣传机制，担任政府的喉舌，替政府监督、控制与引导社会舆论。在经过十余年的摸索期之后，俄罗斯政府是希望当权者能够在自由主义和社会主义的结合机制中扮演制高点的角色，要求媒体成为俄罗斯在国际竞争中的先锋队与开路者。

【注释】

[1]“传媒法”第七条中的创办人、媒体申请者可为公民、公民团体、企业、机构、组织、政府机关。

[2]《俄罗斯大众传播信息、政权与资金：俄罗斯媒体康采恩与透明化》，立法与媒体中心，1999年，第80页。同时刊载于《新闻学与立法》第18期。

[3]葛拉贝里尼柯夫：《当代社会的大众媒体：发展趋势、人才养成》，亚非民族友谊大学，1995年，第3—4页。

[4]施匡金：《大众传播媒体》，莫斯科国立大学出版社，1999年，第5—6页。

[5]瓦拉什洛夫：《新闻学》，米哈伊洛夫出版社，1999年，第53—56页。

[6]《二合一频道，社会电视台与独立电视台现在依赖全俄罗斯国家电视广播公司》，载《生意人》1998年5月12日。

[7]《莫斯科新闻报》2002年6月11日。

[8]俄罗斯的“社会舆论基金会”前身为“全苏联社会舆论研究中心”，1990年成立，1992年中心成为独立研究性的俄罗斯社会舆论基金会。它主要的调查研究范围是：焦点问题的电话调查；专访国家和地方领导人；专项调查一般型寡头团体以及垄断型的寡头团体等等。基金会的研究项目主要受俄罗斯政府、企业单位委托（俄罗斯总统管理委员会、中央银行、桥银行、天然气工业集团、伏尔加汽车集团、全俄罗斯国家电视广播公司、独立电视台、独立卫星电视台、鲁克由石油集团、国际影视、国际传真社、俄罗斯新闻信息社、俄罗斯市场经济委员会等等）。“社会舆论基金会”的主席为亚历山大·阿斯龙（АлександрОслон），毕业于俄罗斯图拉大学。