中西传媒编辑工作的外部制度

二、中西传媒编辑工作的外部制度

（一）我国大众传媒的外部制度

所谓的大众传媒外部制度，实际上指的是大众传媒的宏观制度问题，具体讲就是社会对于大众传媒的规范问题。所谓外在规范，指的是来自社会的对大众传媒的规范。其中以政治规范最为有力。外在规范包括执政党的政策规范、国家立法机关的法律法规规范和国家行政机关的行政法规规范等。

中西大众传媒外部制度的形成有同有异。首先，双方的形成都来自政治革命。西方得自资产阶级革命，尤其是暴力革命；1949年成立的新中国则取自由中国共产党所领导的武装革命的胜利。其次，双方在大众传媒外部制度的形成上有所不同。新中国得自中国共产党对国家基本制度的决定权，西方取自主要资产阶级政党对议会的控制和控制下的共识决断。毫无疑义，无论各自立国数十年还是过百年，中西方在大众传媒外部制度上至今都未发生根本动摇。

（二）我国大众传媒运行管理的外部组织系统

1.双轨统一管理制

我国包括新闻业在内的大众传媒业，普遍施行双轨统一管理制。该管理制有如下三个要点。

第一，执政党和政府一并管理新闻业（如图2-7所示）。此即双轨。

图2-7　中宣部新闻局主办用以指导全国新闻工作的《新闻阅评》

第二，一元化管理。在一元化领导中，一是以党管为主，政府管理为辅；二是党的管理属于终极管理。此即统一。

第三，两向管理。党主要管思想、导向、内容和基本干部队伍，政府负责行业媒体的年检、连续出版物号的审批、记者证的发放、记者站的设立等行政管理。在对媒体的管理上，执政党偏向于意识形态、干部配备的结构性问题，而政府则偏向于物质、行政工作一类的具体事务或执行问题。此即党委领导、政府管理。

2.分类分级管理制

按照大众传媒的不同类型和不同级别，实施行业管理机构的分类分级管理。

首先，分类管理。《国民经济行业分类与代码》（GB/T 4754—2002）在“文化、体育和娱乐业”的行业之下分设有：①新闻出版业，由新闻业和出版业构成，其中的“新闻业”包括通讯社的活动，“出版业”包括图书出版，报纸出版，期刊出版，音像制品出版，电子出版物出版，其他出版；②广播、电视、电影和音像业。从行政管理的角度看，全国范围的纸媒基本由国家新闻出版总署与地方新闻出版局负责，广播电视的具体行政事务如频道、栏目监听监看由国家广播电视总局与地方广播电视局负责。我国的广播电视业实行集宣传工作、事业建设和行政管理于一身的“三位一体”体制^[76]。因此，两相比较，目前后者的行业管理更为集中，尚司宣传工作，而前者的权限范围则总体大于后者。另一方面，广播电台、电视台记者证的核实、发放之类工作又归口于国家新闻出版总署，使同为国务院的直属机构的国家新闻出版总署在管理范围上较国家广播电视总局要广。

其次，分级管理。党中央意识形态主管机关管理《人民日报》等直属传媒机构，并对全国的意识形态工作进行指导；地方党委意识形态主管机关在当地党委领导和上级党委宣传部的指导下负责直辖传媒机构与地方意识形态工作的管理。国家行业行政主管机关如国家新闻出版总署管理《中国新闻出版报》、人民出版社等直属传媒机构，国家广电总局管理中央电视台等总局直属传媒机构，两家行政主管机关均对所司的行业进行业务指导；地方行业行政主管机关则负责直辖传媒机构与地方相关行业的管理。这就是说，党和政府将对新闻业的管理权通过大众传媒渠道适当下放，分级负责。

3.党的组织管理与政府行政管理相交织

在大众传媒的管理上，既有党的思想、组织管理，又有政府的行政管理，双方相互交织。

首先，党的思想、组织管理。在党的思想、组织管理上，上级党委主要采取政策安排、指示、批示、阅评、视察、会议、通讯、人事调动等一系列手段。对于大众传媒的新闻工作，执政党最常用的管理手段是下发规范性文件。执政党的规范性文件，主要是执政党的政策与领导人的指示。所谓政策，是国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。政策的主要形式如下：①法律；②规章；③行政命令；④政府首脑的书面或口头说明和指示；⑤行动计划、策略等。而新闻政策是政党、政府对所属新闻机构及其从业人员的态度和策略，具体体现在其有关新闻报道、新闻传播、新闻媒介管理与经营等活动的一系列行为准则和规范中。^[77]比如，关于党报不得批评同级党委的规定来自中宣部1953年3月对广西省（于1958年3月改为广西壮族自治区）省委宣传部的复示。党委书记亲自处理机关报社论的要求来自中国共产党的最高领袖。1958年1月，毛泽东主席在《给刘建勋、韦国清的信》中说：“第一书记挂帅，动手修改一些最重要的社论，是必要的。”除此之外，新闻阅评、新闻通气会、谈话制度等也是党领导、组织新闻工作的常用管理手段。其中，党委宣传部常设新闻阅评机关，长期对本地主要报刊、广播、电视的新闻版面、节目进行阅读、收听、收看并及时拿出意见供党委参考。相形之下，组织、人事这些管理手段则更为刚性（见图2-8），运用上相对不那么密集。

图2-8　国家广电总局2011年行业行政管理截图

其次，政府的行政管理。在政府的行政管理上，政府最主要的管理是制定政府的规范性文件并加以执行、监管。政府的规范性文件，主要是来自立法机关人大和行政机关的法律法规。我国行政主管部门颁布有关传媒制度的内在规范性文件。如，1995年3月国家新闻出版署公布的《〈报纸质量管理标准〉实施细则（试行）》对我国报纸的编辑工作制定了具体标准。其与编辑工作相关的部分规定如下：“二、报纸出版质量的评定采取打分制（满分100分）。”“消息、图片、文章条数，对开报纸要求每版平均不应少于7篇（专、副刊除外），一版不应少于10篇；四开报纸要求每版平均不应少于5篇（专、副刊除外），一版不应少于7篇。同时要求每期报纸一般都应有消息、评论、通讯、图片，达不到标准的，酌情减去5分以下质量分数。”这些具体规范的公布、落实与监管构成政府行政管理的有关内容。

我国新闻业实行的党的思想、组织管理和政府行政管理的相互交织制度，尚不在严格的法治范围之内。这样的制度，既具有管理的灵活性，也为机会主义留有一定的发挥空间。

（三）西方国家大众传媒运行的外部管理组织系统

1.讲究议会管理

西方媒体的基本原则、重大问题均由议会决定，议会通过立法与专门的调查委员会作出原则性安排。西方国家对于媒体业的终极管理权力属于议会。比如，法国议会于1989年成立法国广播电视业最高管理机构——最高视听委员会（CSA）。该机构的9位成员，两院议长负责各推荐3人。再如，1641年英国弥尔顿因违规出版小册子《论出版自由》而必须接受质询的地点因资产阶级革命成功而换在国会。为了解决频谱资源紧张问题，英国国会分别在1923年、1925年成立希可斯委员会、克劳弗得委员会专门进行调查。委员会的调查结论是电波频率是公共资源。而调查委员会的结论直接影响国会出台英国广播业实施公营制的法规。同时，美国、“二战”后的联邦德国规定传媒业的管理权限属于地方政府而不是中央政府。这里的政府属于广义，指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关。比如，依据1949年的《基本法》，联邦德国于“二战”后实施联邦制，由州政府而不是联邦中央政府来管理大众媒体。大众传媒业管理权限归于地方政府，进一步降低了中央政府对媒体的控制能力。

在西方国家，政府、政党和大众传媒的关系不同于议会。狭义的政府属于执行机构，只能依法监督、管理大众传媒的活动，而无权插手大众传媒合法的编辑工作。西方国家政府（狭义）的权力远小于我国。西方社会“二战”后至今仍然存在政党报刊，如丹麦自由民主党拥有党报《政治报》。不过，现代西方的政党报纸大体属于组织传播范围，在国家法律的规范下由政党领导运作。将这样的政党报纸再视为大众传媒恐怕已不合乎实际。

强调大众传媒和政府的分离的原因是复杂的。首先，这样的分离事关分权制的理念和实践。其次，如此分离又事涉国家与公民之间关系的调整。资产阶级的政治革命和工业革命之后，西方社会相当注重公民社会的建设，而拒绝全能国家。所谓全能国家，是将国家权力渗透到社会每一个角落的国家模式。相形之下的公民社会，是一种独立于国家的私人自治的社会领域。它由私人领域和包括团体、俱乐部、媒体、沙龙等在内的公共领域组成。^[78]毫无疑义，政府不对大众传媒实施直接干预而是各司其职，有益于公民私人生活的独立和公民私人生活领域的拓展，也有助于公民自我管理和对国家公共事务的参与。

2.讲究行业管理

西方社会更讲究行业管理。在西方社会，私人投资创办、拥有的媒体只要不违法，政府是不能干涉的。唯有善于自律，才利于行业健康发展。在这样的社会条件下，行业协会在西方就有了相当充分而强硬的自我管理权限。英国报刊投送委员会（Press Complaints Commission，PCC），为英国报刊业所发起成立的行业自律机构，专门受理社会人员对英国境内报刊的投诉，并依据《业务准则》协调处理投诉者与报刊社之间引发的争端；规范新闻业的行为与道德水准，维护公共利益，保护新闻自由。和我国内地不同的是，西方社会的行业协会常常行使我国政府的部分管理职能，而其政府的权限则远小于我国政府。西方的行业管理带有民间自治的特征。如此制度安排的另外一个好处是有助于减少政府与民众之间的摩擦。

3.讲究法治

严格法治同样行之于大众传媒业。在西方社会，首先由议会立法，规定明确，设定禁止范围；然后，政府依法施政，有令即行；同时，法院依法断案，解决纠纷。加大违法成本以严格法治，有利于让试图逾越者心存忌惮。

1）法院

法院依法判案，效力高于政府机构的行政处理。由于实施法治，西方媒体的编辑主体在编辑活动中注意重要问题请教律师。比如，未经当事人允许进行谈话录音，这样的新闻稿存在非法获取信息的危险，有可能引起诽谤指控。对于如何处理这样的稿件，律师会讲明缘由，提出必要的警示；而编辑则认真考虑律师意见，依法处置，注意规避新闻工作的法律风险。

2）政府

国家法律尚能根据实际处理政府、民众与大众传媒之间的良性关系。法院对《纽约时报》关于越南战争的国防文件披露案、警察局局长沙利文（如图2-9所示）告《纽约时报》诽谤案的判决明确规定：只有证明媒体确有恶意，媒体新闻报道的失实方构成对公共人物的诽谤。法律提供的保护，在公共人物与普通人之间不完全一样。而所谓的公共人物，包括通过选举而上任的官员。^[79]由于公共人物的活动会影响公共利益，或从公共活动中收获一定的个人好处，故私人生活空间有所缩小，必须通过大众传媒接受必要的监督。而《纽约时报》的法勃尔案，强调对媒体信源保护的必要性，着意对媒体信息内容质量的生产提供一定的保护。总体来看，西方社会的政府拥有对大众传媒业的治理权力，这样的权力虽然不小，却又受到不小的限制。这些安排、相互制约，有益于新闻传媒信息的健康、顺利传播，有助于维护民众的知情权。

图2-9　右一为1960年时任美国阿拉巴马州蒙哥马利市警察局局长的沙利文