大众媒介参与公共政策的外输入机制

四、大众媒介参与公共政策的外输入机制

公共政策的输入机制由确定政策问题入手，而政策问题的发现并不都是党政系统内的精英分子完成，党政系统外的普通公众、社会团体、企事业单位以及媒体工作者也是政策问题的重要发现者。他们构成公共政策外部输入机制的重要组成部分，并与大众媒介密不可分。或者可以说，只有借助大众媒介的参与，政策问题的外部输入才有了可能。

1.大众媒介与公共政策的触发机制

公共政策的产生，缘于社会公共问题累积到了社会的一个部门或若干部门必须采取行动的程度。一个问题进入政策议程要经过“社会问题——公共问题——政策问题”过程，社会问题要累积到一定程度才能上升为公共政策，而且中间往往需要一个触发机制，即一种促使政策制定者关注和下决心制定政策的关键因素。关于什么是触发机制，学界很少有明确的定义。拉雷·N.格斯顿在《公共政策的制定——程序和原理》一书中这样表述:“如果一种进步或一种行动引起公众的明显关注和公众对变革的普遍要求，那么它就被认为是一种触发机制。而如果一种过程未引起显著反应，则不是触发机制。”^[36]任何公共社会问题进入政策议程，都离不开这种触发机制。“作为公共政策的催化剂，触发机制的价值来自于三个因素的相互作用:范围、强度和触发时间。这三个因素共同构成要求政治变化的核心因素。”^[37]这就是说，影响政策问题进入政策议程的关键要素发生作用的范围越广、强度越大、时机越成熟，政府部门制定相关政策的可能性就越大。

对于公共政策的触发机制主要包括哪些内容，学者们有不同的总结。格斯顿从国外和国内两个方面分析公共政策的触发机制。他认为“内部触发机制有五个重要的来源:自然灾祸、经济灾难、技术突破、生态迁移和社会演变。这些来源对触发机制和因其发生而可能产生的公共政策起着源头作用”。^[38]我国学者胡宁生从政策主体分析了影响公共政策的触发机制。从公共政策过程的实际过程来看，对政策问题进入政策议程产生影响的因素主要包括这样几条:大众传播媒介对政策问题强烈反应;政策问题已经在相当范围内成为共识;受政策问题影响的利益群体产生诉求;政治精英和专家学者产生预测性发动。^[39]除了包括政府决策者在内的政治精英产生的预测性发动之外，包括专家学者的预测性发动在内的其他几种因素属于公共政策的外输入机制，即党政系统以外的机构、团体或个人向作为决策部门的政府输入政策动议。这些因素对公共政策的议程产生影响，在很大程度上依赖于大众媒介的关注和充分报道。

社会问题是公共政策的起点，但社会问题能引起公众关注，往往是在一起或数起重大事件爆发之后。重大事件因其突发性、显著性而易于被人关注，但大多数事件都不是孤立存在的，它往往是问题长期积累后的集中爆发。人们关注事件，也往往只是短时地关注事件本身，更能吸引人们注意力的是事件背后普遍的社会问题。自然灾祸、社会事件能成为政策问题，得益于大众媒介的强烈反应。大众媒介除了关注事件本身，也会探讨事件的一般性价值诉求，即同类的社会问题所指向的公共政策问题。“自然灾祸的发生不受个人和政府所从事活动的影响。虽然自然界中没有政治，但自然事件及其结果却可能改变政治价值和政治的优先顺序。”^[40]因为自然灾祸之祸是针对人和社会发展秩序而言的，危及人的生存和社会发展的自然灾祸就成为必须通过社会手段包括政策措施予以预防和控制的政策问题。况且，自然灾祸并不都是自然发生的，其中有些是对人过度使用和破坏自然的“报复”，预防和控制此类自然灾祸更是公共政策可以有所作为的。防灾减灾的相关政策即属此类。社会事件则完全是政策问题的产物，既可能是因为政策不合理导致的问题，也可能是政策执行不力(也是一种缺乏配套政策的政策不合理)导致的问题。比起没有政治属性的自然事件，社会事件出现之后更易引起人们对政策问题的关注，从而成为公共政策触发机制的可能性也更大。孙志刚广州被打致死事件引发《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台，即属此类。社会中存在的矛盾、冲突、问题，经过量的积累，到一定的关节点，就会爆发出来。社会事件就是社会矛盾、冲突、问题的集中爆发。对于这些自然灾祸和社会事件反应最敏锐、最强烈的是大众媒介。大众媒介不仅对这些事件进行连续的报道，而且还会进行评论，借以引导社会舆论，从而促使事件成为重要的政策问题并促使其进入政策议程。虽然社会事件爆发的形式各异，剧烈程度不一，一旦表现出来，就必然对现实的公共政策产生震撼。如果社会能以平常的态度接受某些自然灾祸和社会事件，那么触发机制的影响则是最低限度的。如果触发机制成了社会压力的催化剂，压力反过来引起人们要求新的公共政策出台或改变现有的公共政策，那么事件的触发机制作用则是巨大的。

政策问题如果仅仅是少部分人的认识，其进入政策议程的可能性会很小。如果某一触发事件反映的政策问题被广泛的公众所认识，在很大程度上达到共识，则更有利于政策问题进入政策议程。也就是说，政策问题被越来越多的人所认识，某一触发机制所产生的影响则更大。政策问题为广泛的公众所认识，主要得益于大众媒介的广泛传播。大众媒介对政策问题的报道，使政策问题在公众中得到扩散，大众媒介在报道政策问题的同时发表评论引导公众认识和讨论，从而使政策问题在越来越广泛的范围内形成共识，促使其更迅速地进入政策议程。

政策问题形成之后，不仅仅严重地影响了社会的正常运行，也必然严重地损害了相当一部分人的利益。共同的利益使这些人结成利益群体，进而产生共同的政策诉求，希望制定新的政策解决社会问题，维护他们的利益。这些利益群体的诉求并非直接进入政策议程，往往先进入大众媒介的报道范围，通过公开利益群体的诉求，让公众充分了解政策问题的严重性，以赢得更广泛的公众支持，进而促使其进入政策议程。

一些社会问题专家在调查和研究的过程中常常会发现各种社会问题，他们深谙分析社会问题的各种理论，能透过现象看清问题的深层本质，能基于现状预测问题的未来走向，同时这些专家对其他各个国家的同类社会问题了如指掌，了解此类问题可能造成的严重后果，因此，他们在研究政策问题之后会预测性地提出加快制定相关政策的建议。这些建议也会成为公共政策建立的触发机制。当然，这些建议并非都能直接到达政府部门，它们通过大众媒介报道之后更易为政府部门所关注。因为大众媒介把专家的意见公开化，迫使政府不能无视专家的科学预测。政府部门一旦重视专家对政策问题的科学预测，大众媒介迅速报道政府的态度，就可能加快政策问题进入政策议程的步伐。

反观武汉市取缔“麻木”的政策输入过程，促成“麻木”问题进入政策议程的触发机制显然不是某一起重大的社会事件，而是几个方面的因素共同构成了取缔“麻木”的政策的触发机制，包括大众媒介对“麻木”问题长期而详尽的报道使得这一问题受到社会的高度关注，整治乃至取缔“麻木”的呼声不断;人大代表和政协委员历年不间断地就整治和取缔“麻木”问题提建议，这些言辞越来越激烈、思路越来越清晰的建议经媒介频繁报道后进一步向政府施压;政府对“麻木”危害的自觉认识和对彻底解决“麻木”问题的探索等。

2.公众议程→传媒议程→政策议程

自传媒议程设置、公众议程设置、政策议程设置被提出之后，传媒议程、公众议程、政策议程就成为政策过程研究的重要概念。罗杰斯和迪林提出的议程设置过程模型^[41]中，社会问题进入政策议程遵循着从传媒议程到公众议程到政策议程的发展路径，也可能直接从传媒议程到政策议程，或者从政策议程到传媒议程的路径，但他们没有把公众议程当做整个过程的起点。在公众议程、传媒议程和政策议程三个环节中，每一个环节都可以成为整个过程的起点。

我们先分析一下从公众议程到传媒议程再到政府政策议程的过程。

公众议程是指某个社会问题引起社会公众和社会团体的普遍关注而向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议程，然后才能进入政府议程。因为公众是社会问题最直接的接触者，公众每天面对各种各样的社会问题，或亲身感受，或耳闻目睹，当这些社会问题成为人们生活或工作中的困扰因素时，就成为一定范围的人们时时议论的公共话题。当某个社会问题发生的范围越广、影响强度越大，就越有可能成为较大范围的公众讨论的焦点话题。随着讨论的深入，公众越来越明确地意识到必须借助制定或修改公共政策才能解决这一社会问题。公众对社会问题的讨论一般可能出现这样几种走向:一定范围的公众进行群体内的人际传播，即没有任何实际行动的私下议论;向大众媒介传递个人或公众的利益诉求;形成利益群体内的公众议题，如果能在群体内解决就在群体组织内制定决策，如果超出群体组织的能力就反映给政府部门;个人、团体或机构通过权力代表或直接向政府部门提出政策诉求等。

在公共政策外输入机制中，无论公众意见和要求的表达渠道有何不同，都有赖于大众媒介的中介作用。或者说，传媒议程是公众议程进入政策议程的中介。虽然我们不能说它是公众议程到政府政策议程的必经环节，但事实上它也确实扮演着重要的助推角色，因其介入，加速了公众议程进入政府政策议程的进程。

众所周知，公众议程要进入政府的政策议程，最关键的因素是政府对待公众议程的态度，或者说，政府的态度起着决定性的作用。在议程建立的过程中，政府对待公众议程的态度可分为任其产生和鼓励其产生两种。任其产生的态度是指政府采取消极放任的态度对待公众议程。在这种情况下，政府往往要等待事态的发展，视公众对某一社会问题的主流意见在规模和程度上的状况而决定其态度。如果政府对公众讨论的问题不很关注，或者认为目前尚不是列入政府决策议程的恰当时机，就可能置之不理。这其中也存在因为政策制定的隐蔽议程而使公共问题不能进入政府政策议程。隐蔽议程理论认为，在政策制定活动中由于受到偏私利益集团的操纵，政府有意对公共问题不反应，公共议题因此被排除在政策议程之外。这就出现了“公共当局设法忽视一个问题，或者有人成功地阻碍了公共当局提出一个问题”^[42]的局面。政府鼓励公众议程产生的态度是指政府采取一种积极主动的态度对待公众议程。政府持这种态度，往往是公众在对社会问题的认识上达到了共识，这种共识与政府的意见不谋而合，或大体一致，政府认为公众提出的意见和要求是列入政府决策议程的恰当时机。

政府对待公众议程的态度，取决于公众讨论的议题能否得到很好的表达。“当今问题的选择，无论是什么事，都是以忽视那些不善表达的人群的方式来进行的。”^[43]公众讨论的社会问题，有些能在社会上引起范围广、持续时间长的关注，成为一段时间的社会热点，而另一些社会问题却始终寂静无声，最后不了了之，其中很重要的原因在于大众媒介参与的程度差异。首先，大众媒介的参与可以使公众讨论的问题表达得更明确、更清晰。公众对问题的讨论，因为各人理解不同，关注点不同，表达也各不相同。大众媒介对相关问题的报道往往抓住其最主要的核心问题，剔除缠绕在主要问题上、分散焦点的枝节问题，从而使公众最关注、最迫切希望解决的社会问题得到很准确的表达。其次，大众媒介的参与可以扩大政策诉求群体。大众媒介传递信息的快捷性和广泛性，使得它能在很短的时间内把少数人发现和提出的社会问题、政策意见和要求广泛传播，从而争取更大范围的公众支持。再次，大众媒介的参与可以增加政策舆论压力的强度。大众媒介对公众议程中的社会问题及公众利益诉求的集中报道，使政策问题具有突出的焦点效应，就加大了舆论对政府将公众议程纳入政策议程的压力。总之，大众媒介的参与扩大了公众议程中的公众范围和压力强度，从而推动了公众议程进入政府政策议程的进程。

政府的智囊们不是一般的普通公众，但也不都属于政府系统。因为其中既有政府系统内部的政策研究人员，也有来自社会政策研究机构(包括高校、研究院所)的专家学者，后者虽就某一项政府政策贡献智慧，但与政府的关系是松散的，不属于政策系统。这些智囊们的决策建议往往直接送达政府决策部门，而不是公开他们的政策建议而成为公众议程，因为他们担心政策建议会被公众反对以致被政府决策者否定，他们直接与决策者对话，希望他们的政策建议进入政府的政策议程。但是，一旦他们的政策建议在政府内部存在反对的声音，他们往往也会借助大众媒介的平台，通过公开他们的政策建议，争取公众的支持，借助舆论的压力，扫除决策者接受自己建议的障碍。有人把这两种模式称为“内参模式”和“借力模式”。^[44]

一些非政府组织常常也通过向政府上书的方式争取影响政府制定或修改公共政策，同样也离不开大众媒介的支持。向政府上书的人往往是“具有知识优势、社会地位的人，只有这种人才拥有某种‘话语权’，才了解上书的管道，提出的建议才可能被重视”^[45]。他们向政府上书的同时也借助大众媒介的扩散功能，寻求舆论支持。怒江水电开发方案的停工就是一例。2003年8月中旬，国家发展与改革委员会通过了怒江流域水电开发方案。怒江兴建水电站的决定立即引起一批环保组织的反对。一方面，他们通过媒体发出反对建坝的声音，争取舆论支持;另一方面，他们上书国务院领导，要求停止怒江水电梯级开发。2004年2月中旬，在发改委上报国务院的报告上，国务院总理温家宝亲笔批示:“对这类引起社会高度关注、且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策”，暂时搁置了一度箭在弦上的怒江水电工程。2005年7月，温家宝总理赴云南考察工作期间，地方官员向他反映怒江水电建设停工已久，地方不知如何进退，希望中央能尽快定夺。温总理回京后，即指示发改委、环保总局、水利部等有关部门“加紧论证研究，尽快拿出自己的意见”。由于担心怒江工程重新启动，61个环保组织和99位个人又于2005年9月起草一份公开信，并将它呈送国务院、发改委、环保总局等有关部委。与此同时，支持开发怒江水电的人也上书中央领导，希望该工程早日上马。正反两方面的上书形成拉锯战，大众媒介的参与也使这一问题成为全国范围内的焦点话题，讨论非常热烈，鉴于此，中央迟迟没有对怒江工程定案。

当然，“政府的行动是和政府所受到的推动力的大小成正比的”^[46]。大众媒介对公众诉求的集中报道所形成的政策舆论，即是为政府营造的推动力。大众媒介对公众议程所涉问题的选择及报道力度的选择，控制着为政府营造的推动力的大小。

3.传媒议程→公众议程→政策议程

“议程设置”作为一种理论假说，最早见于美国传播学家M.E.麦库姆斯和D.L.肖于1972年发表的论文《大众传播的议程设置功能》。他们是这样描述的:“大量不容忽视的证据已经逐步表明，在编辑和广播员们每天选放新闻时，他们在塑造我们的社会现实中起着主要的作用……大众传媒的这一作用——影响个人认知变化、构造他们思维的能力——已经被认作是大众传播的议程设置功能。这里可能还有大众传播最重要的影响力，即在头脑里为我们安排和组织世界的能力。简言之，大众媒介在教导我们怎样思考上可能并不成功，但在告诉我们思考的内容上惊人的成功。”^[47]这段话的中心思想是:大众传播具有一种为公众设置“议事日程”的功能，它们通过新闻报道和言论传播设置各种“议题”，影响着人们对周围世界的“大事”及其重要性的判断。换句话说，“媒介的议程设置功能就是指媒介的这样一种能力:通过反复播出某类新闻报道，强化该话题在公众心目中的重要程度”^[48]。

公众投书媒介影响政策议程，政策的发现源于公众，媒介只是充当了特殊的中介。但是，大众媒介并不只是一种中介，在传播新闻的过程中，它常常主动发现问题，并积极设置议程，不仅影响公众，也最终影响政府决策者。

(1)大众媒介发现和“唤醒”社会问题

大众媒介报道的社会问题除了一部分由公众反映给媒介外，绝大多数是记者亲自调查研究得来的。新闻采访是一种特殊的调查研究。记者的调查研究就是要深入到社会生活的各个领域发现深藏于纷繁复杂的社会现象背后的社会问题，通过报道问题，研究问题的形成原因，促成问题解决。这些社会问题，许多形成于政策原因，问题的解决也有赖于政策的调整和完善。媒介在关注这些社会问题的时候，就不能不探究现象背后的政策问题。随着公众对深度报道需求的增长，媒介对社会问题的报道尤其是采用焦点化操作方式进行社会问题的报道越来越多，这种焦点化操作新闻报道的方式对于凸显社会问题的严重程度起着催化作用，从而推进媒介议程进入公众议程。

大众媒介报道新闻对于社会问题、公共事务起到了发现机制的作用。罗杰·柯比(Roger Cobb)和查尔斯·艾德(Charles Elder)把传媒发现社会问题使之诉诸公共议程的活动称为“唤醒”:“拜传媒之赐，将(问题)传播到更广大的公众之中，使冲突的范围变得更广。……‘唤醒’本身是自足的，容易滚成雪球。当传媒对一个情况感兴趣时，它们通常盯住不放，使越来越多的重视和关注产生。”^[49]社会问题原本是客观存在的，进入媒介报道视野之前，它不为人关注，处于被忽视、被遗忘的状态，大众媒介的报道使问题得到社会关注，使沉积的问题被唤醒，开始引人瞩目。

社会问题尤其是重大的社会问题被发现和报道之后，媒介一般不会停止行动，他们往往会集中时间、集中报纸版面或广播电视时段，进行系列报道，以期形成一个时期公众和政府关注和议论的焦点。

(2)大众媒介在引导讨论中主动收集民意

大众媒介深谙公众对什么感兴趣，能够把那些重要的、迫切需要解决的社会问题，以能够引起公众兴趣的方式报道出来，进而引导公众关注和讨论这些重要的社会问题，引导公众议程。托马斯·戴伊指出:“在政策制定过程中，媒体的权力体现在‘制造’问题，并将这些问题进行装扮，使之变成‘危机’问题，使人们开始关注并谈论这些问题，最终迫使政府官员不得不采取措施解决这些问题。”他甚至说:“媒体不关注的问题决不会成为政府加以解决的问题。换句话说，媒体不关心的问题也就是政府可以忽略不计的问题。”^[50]虽然这种说法失之极端，但在一定程度上也确实符合实际。

媒介的报道为公众设置了讨论的议程，他们会就相关问题发表意见，这些意见有少数会以新闻评论的形式借助媒介表达出来。报纸、广播、电视、网络等各种媒介评论专栏、专版规模的扩大为公众表达意见搭建了广阔的平台。尤其是网络，克服了传统媒介的版面和时段等容量限制，其海量的信息空间为民意表达提供无限的可能。更重要的是，网络以其零门槛的特点，让网络言论主体更广泛，表达更完整、更真实。与传统媒介相比，网络言论没有门槛，谁都可以在网络平台上发言。发表网评者越来越多样化，既可能是长于思辨、写得一手好文章的人文社会科学学者，也可能是不擅长文字写作的技术工作者，更可能是文化程度较低、只能通过只言片语表达观点的人。网评不拘形式，可以长篇大论，也可以寥寥数句，只要能表达清楚自己的观点，就是一篇或一条评论，就可以自由地发表。因此，网评的作者队伍越来越庞大。同时，网评没有指向约束，多指向甚至对立的观点都可以畅所欲言。在网上，各种针锋相对的观点汇集，甚至一些言辞激烈、情绪色彩浓重的言论也能完整地得以呈现，在一定意义上具有了“观点的自由市场”的意味，因而在很大程度上实现了言论的自由表达。自由而完整的表达最符合作者的本意，因而也是最真实的言论。网络一经设置议程(新闻报道或专题)，立即会有成千上万条评论涌进网络，媒介议程很快就成为了公众议程。

此外，大众媒介还会通过民意调查使媒介议程成为公众议程。调查题目一经公布，就为公众设置了一个时期讨论的话题，调查的结果就是公众意见和要求的统计结果，也就是民意的结果。

当民意达成较为一致的倾向时，媒介适时向决策部门强力传达这些民意调查结果，就为推进政策输入提供了压力和动力。

武汉市“麻木”问题进入政策议程，可以视媒介议程为其起点。“麻木”数量激增及其在街头横冲直撞所带来的交通混乱、安全事故、空气污染等种种问题频频见诸报纸、电视、广播，就是媒介发现和“唤醒”易被忽视的“麻木”问题。媒介的频繁报道使“麻木”问题越来越多地受到公众的关注，集中表现为人大代表的关注。人大代表广泛搜集群众意见、就治理“麻木”问题频频提出建议，表明这一问题进入了公众议程。当代表建议通过媒介报道予以公开，向政府施加压力，就促进“麻木”问题进入政策议程。

较早向政府提出整治“麻木”建议的武汉市人大代表喻俊芳在与笔者交谈时以个人的深切体会，肯定了代表建议对于促进政策议程的作用。以下是笔者对她进行访谈的部分记录:

问:你把整治“麻木”作为建议案提出的动因是什么?

答:武汉市“麻木”问题实在太严重了。“麻木”在街头横冲直撞，既阻塞交通，也常常让行人提心吊胆，生怕被撞。即使这样，仍然经常有“麻木”撞伤撞死行人或“麻木”被撞致乘客伤亡的事故发生。混乱的交通秩序严重影响了武汉这样一个大都市的城市形象，必须彻底整治。

问:你对武汉市“麻木”问题严重程度的判断是基于自己的观察还是其他途径?

答:既有自己的日常观察、与人交流获得的相关信息，更多的是来源于媒体的报道。报纸、电视对一件件具体的“麻木”事故的报道，频繁地冲击着我作为一个人大代表的神经，促使我对这一社会问题予以关注;同时，报纸、电视还经常对“麻木”事故进行总结性的反思，这些报道对一段时间内“麻木”事故的数量进行统计，对“麻木”事故给受害人家庭带来的伤痛予以描述，就像无声的语言在控诉“麻木”问题，更加深了我对这一问题的认识。可以说，大众媒体对“麻木”问题的频繁而集中的报道，使我反复受到同类信息的刺激，加深我对“麻木”问题的认识，也促使我下决心就整治“麻木”问题提出建议案。

问:人大代表提建议案总是能够受到政府的重视吗?

答:是的。人大代表就人们关心的问题向政府提出意

见和建议，理应受到政府的重视，而且也确实受到了政府的重视。人大代表提出的任何一项建议，作为承办单位的政府部门都必须就建议的办理情况进行答复。尽管这些办理情况并不都能令人满意，但对建议办理情况进行答复的制度必然会推动建议所涉问题逐步得到解决。

问:代表建议是否都能促进新的政策形成?

答:代表们的建议并非很快变成政府的决策。政府制定一项公共政策，需要各方面的条件都具备。人大代表提建议时可能只考虑到某一社会问题的严重性，认为应该马上得到解决，但由于各位代表分散各处，对于解决问题所需条件的考虑可能欠周全，如果站在全局高度考虑问题的政府认为制定相应政策的条件不具备，人大代表的建议就不会立即进入政府制定政策的程序。

问:就武汉市取缔“麻木”的政策来说，人大代表提出建议很多年，政府才制定相应的政策，我们能否认为人大代表的建议促进了这一政策的形成?

答:应该看到人大代表就解决“麻木”问题提出建议的累积效应。人大代表提出的建议虽然不能马上变成政府决策，但代表们年复一年地就同一问题提建议，政府部门每年都必须予以答复，这本身就推动了政府的工作，也对政府彻底解决这一问题形成了一定的压力。这些压力促使政府积极思考对策，包括创造解决问题的条件。当然，人大代表的建议中也包括解决这一问题的诸多有益的办法，也为政府提供了解决问题的思路。当这些建议累积到一定的程度，解决问题的条件具备了，政府制定政策的时机就成熟了。可以肯定，人大代表反复地提出“麻木”建议，促进了政府制定取缔“麻木”的政策。

问:如何评价媒介在促进取缔“麻木”的政策形成中所起的作用?

答:首先，报纸、电视对“麻木”问题的频繁报道促使人们包括人大代表、政府决策部门去关注，我们提出治理“麻木”问题的建议在很大程度上是以媒介的报道为基础的;其次，人大代表的建议又成为媒介报道的内容，这些报道进一步促使“麻木”问题成为社会关注的焦点，对政府制定应对措施形成了一定的压力，促进取缔“麻木”进入政策议程。

【注释】

[1]这一地区的居民长期饮用水质严重受污染的东湖水，她提出政府应尽快实施“湖改江”工程，让这一地区的居民摆脱饮水之苦，能饮上达标的长江水。

[2]1998年武汉市人大代表第039号建议。

[3]1999年武汉市人大代表第039号建议。

[4]1999年武汉市人大代表第027号建议。

[5]2000年武汉市人大代表第032号建议。

[6]2000年武汉市人大代表第033号建议。

[7]2000年武汉市人大代表第034号建议。

[8]2001年武汉市人大代表第052号建议。

[9]2001年武汉市人大代表第044号建议。

[10]韩红:《依法解决“麻木”顺民意》，http://www.cnhan.com/ig5/content/2003-07/22/content_275792.htm b

[11]江华:《“麻木”告别城市》，《南方周末》2003年8月21日。

[12]李杰、杨荣军:《我国公共政策输入机制探析》，社会科学研究2005年第5期。

[13]郑杭生:《社会学概论新修》(第三版)，中国人民大学出版社2003年版，第358页。

[14]王骚:《政策原理与政策分析》，天津大学出版社2003年版，第113页。

[15]王骚:《政策原理与政策分析》，天津大学出版社2003年版，第115页。

[16]《长江日报论坛网友关于两会的一些疑问》，http:// www.cnhan.com/gb/content/2003-01/10/content_238506.htm

[17]转自陈振明主编:《公共政策分析》，中国人民大学出版社2003年版，第189-190页。

[18]胡伟著:《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第283-284页。

[19]李杰、杨荣军:《我国公共政策输入机制探析》，《社会科学研究》2005年第5期。

[20]胡伟著:《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第284页。

[21]梁丽萍、邱尚琪:《建国以来中国公民政治参与模式的演变分析》，《中国行政管理》2004年第5期。

[22]陈庆云:《公共政策分析》，中国经济出版社1996年版，第9页。

[23]托马斯·戴伊:《自上而下的政策制定》，中国人民大学出版社2002年版，第51页。

[24]W.兰斯·班尼特:《新闻:政治的幻象》，当代中国出版社2005年1月版，第179页。

[25]孙旭培、吴麟:《新闻媒体与决策“气球”》，《新闻爱好者》2005年第3期。

[26]雪汀:《关于施放“决策气球”之我见》，《新闻爱好者》2005年第5期。

[27]陈振明:《公共政策分析》，中国人民大学出版社2003年版，524。第页

[28]鲍宗豪:《决策文化论》，上海三联书店1997年版，第191页。

[29]托马斯·戴伊:《自上而下的政策制定》，中国人民大学出版社2002年版，第11页。

[30]托马斯·戴伊:《理解公共政策》，华夏出版社2005年版，第29页。

[31]托马斯·戴伊:《理解公共政策》，华夏出版社2005年版，第32页。

[32]董伟:《79.7%的人对医改新方案充满期待》，《中国青年报》2006年10月9日。

[33]王世玲、定军:《医改小组成员详解新方案:新模式为英德美混合物》，《21世纪经济报道》2006年9月23日。

[34]白剑峰:《中国医改尚处调研阶段绝不能依赖外国“药方”》，《人民日报》2006年9月27日。

[35]刘铮:《发展改革委:医改研究工作正积极开展中》，新华社2006年10月9日电。

[36]拉雷·N.格斯顿:《公共政策的制定——程序和原理》，重庆出版社年版第页2001，24。

[37]拉雷·N.格斯顿:《公共政策的制定——程序和原理》，重庆出版社2001年版，第25页。

[38]拉雷·N.格斯顿:《公共政策的制定——程序和原理》，重庆出版社2001年版，第30页。

[39]胡宁生:《现代公共政策研究》，中国社会科学出版社2000年版，第138-139页。

[40]拉雷·N.格斯顿:《公共政策的制定——程序和原理》，重庆出版社2001年版，第30页。

[41]埃弗里特·M.罗杰斯、詹姆斯·W.迪林:《议程设置的研究:现在它在何处，将走向何方?》，收于奥格尔斯等著《大众传播学:影响研究范式》，中国社会科学出版社2000年版，第67页。

[42]拉雷·N.格斯顿:《公共政策的制定——程序和原理》，重庆出版社2001年版，第73页。

[43]拉雷·N.格斯顿:《公共政策的制定——程序和原理》，重庆出版社2001年版，第75页。

[44]王绍光:《中国公共政策议程设置的模式》，《国情报告》2006年第10期。

[45]王绍光:《中国公共政策议程设置的模式》，《国情报告》2006年第10期。

[46]赵成根:《民主与公共决策研究》，黑龙江人民出版社2000年版，第224页。

[47]斯蒂文·小约翰:《传播理论》，中国社会科学出版社1999年版，第600页。

[48]沃纳·塞佛林、小詹姆斯·坦卡德:《传播理论:起源、方法与应用》，华夏出版社2000年版，第246页。

[49]拉雷·N.格斯顿:《公共政策的制定——程序和原理》，重庆出版社2001年版，第60页。

[50]托马斯·戴伊:《自上而下的政策制定》，中国人民大学出版社2002年版，第136页。