切实保障公民知情权

第二节　切实保障公民知情权

一、对知情权的认识过程

切实保障公民知情权，面临的最大问题是认识问题和态度问题。广义的知情权，是指公民、法人或其他组织依法享有的、要求义务人公开一定的信息的权利和在法律允许的范围内获取各类信息的自由。狭义上的知情权，即知政权，是指公民、法人或其他组织对国家机关掌握的信息享有的了解的权利。而在新闻传播领域的知情权，特指公民通过大众媒体获得公共信息的权利。

“一般来讲，知情权一词属于学理性的权利类称，而非立法层面的专用权利术语。以宪法或基本法明示知情权的国家，往往使用更具体、明确的法律语言表述知情权的旨义。在公民权利发展史上，知情权概念的主要贡献在于:它以简约、明了的形式及时地表达了现代社会成员对信息资源的一种普遍的利益需求和权利意识，从而为当代国家的公民权利建设展示了一个重要的、不容回避的认识主题”⁽⁵⁾。前文提到的《信息公开法》与公民知情权实际上是一个硬币的两面，《信息公开法》把公民的知情权上升为一种宪法权利，它们涉及的共同主题是信息的自由流通，《信息公开法》主要是从政府和其他社会组织公开信息的义务的角度去考察问题，而知情权主要是从公众获知信息的权利的角度考察问题。

知情权从概念的提出到上升为一种宪法权利，经历了一个漫长的过程。美国最高法院大法官詹姆斯·威尔逊在1791年第一届美国国会上首次提出“知情权”这个概念，1945年美国著名记者肯特·库珀则把“知情权”一词作为一种法学概念加以论证。“二战”后，“知情权”一词被各国广泛援用并很快成为一个具有国际性的权利概念。第一次在全球范围里提出人权具体内容和奋斗目标的《世界人权宣言》确认:人人有权享有通过任何媒介寻求、接受和传递消息和思想的自由。此后《公民权利和政治权利国际公约》（1966）、《德黑兰宣言》（1968）、《关于新闻工具有助于加强和平和国际了解、促进人权，反对种族主义、种族隔离及战争煽动的基本原则宣言》（1978）等一系列国际人权法文件，又从不同角度重申、加强了有关知情权的要求和主张。截至目前，依法保障知情权已成为世界潮流。

中国社会关于知情权的认识也有一个发展的过程，在法律上的认识过程与国际社会中知情权的发展过程基本相似。中华人民共和国宪法规定“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，中共十三大提出“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”，都可以被看成是对知情权的隐含的表达方式，而上升到具体法律层面的则是前文提到的《政府信息公开条例》，但是知情权的概念目前在中国法学上还不是一个普遍接受的概念。

就新闻领域而言，长期以来对于知情权的认识是非常滞后的，一个明显的证据是在我国的传播学教材中被广泛采用的知情权概念在我国的新闻学教材中却很少提及。“笔者查阅了6本法学大辞典，只有中国政法大学出版社的《法学大辞典》收录了‘知情权’词条；《人权大辞典》以12个类目详细收录了2482个词条，但‘公民的民主权利’类目下却没有‘知道（情）权’，该词条耐人寻味地被收录在‘国际人权’类目下。查阅1985年以来我国出版的18本新闻学基础理论教科书，1986年版的译著《当代新闻学》是最早介绍知情权的；1999年版的刘建明先生所著《现代新闻理论》将知晓权归纳为新闻的缘起与发展动力之一，将之列为新闻自由的7种权利之一；2001年李良荣先生的《新闻学概论》系统地介绍了这一概念的渊源及意义；而其余15本著作对知情权却鲜有论及”⁽⁶⁾。

从我国的政治法律制度和社会实际情况出发，我们可以从需要明了的意义上，把我们所处的社会空间分为四大板块: 1）国家活动。这是一个以法定权力为运行机制，以宪法和法律为保障的政治活动空间。在这个空间里，宪法和法律具有至高无上的权威，任何政党、组织、团体和个人都必须在宪法和法律的范围内行事。2）社会事务。这是一个由公民依法组成的经济、文化以及其他社会事务的活动空间。在这个空间里，公民们从不同的职业、利益、兴趣和需求出发，依法组成经济的、文化的以及其他各种社会组织，比如各种企业、事业单位，各类协会、社团等等。3）公众广场。我国宪法规定:公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。公众广场是一个由公民自愿参与、自由组合的话语空间。在这个空间里，公民们就国家活动和社会事务等与公共利益相关的话题，自由地发表意见，交流思想，提出意见和批评。4）私人空间。这是一个与前述三个活动空间完全不同的私人化的活动空间。我国宪法规定，国家尊重和保障人权；公民的人身自由和人格尊严不受侵犯；公民的住宅不受侵犯；公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。凡是与国家活动、社会事务和公共利益无关的私人事务，比如公民在私人住宅里的活动，个人的通信、交友、婚恋等等，以及由这些个人自由选择而形成的生活习惯、价值观念、行为方式、审美观念、娱乐休闲方式等等，都属于私人空间的范畴⁽⁷⁾。

危机发生时，社会空间的四个板块都会受到不同程度的冲击，国家活动中以政府为代表的权力机关需要采取各种针对性的行动应对危机，社会事务中的各社会团体也会积极行动起来更好地履行自己的社会职责面对危机，公众广场因为危机的爆发成为一个异常活跃的领域，而个人生活也会因为危机的爆发而作出相应的调整。在这里需要说明的是，实现社会四大板块之间的互连互通，保证整个社会对于危机采取统一的协作的态度，关键是保证公众广场能够充分发挥自己的作用。

2001年诺贝尔经济学奖的三位得主都是因为他们对信息经济学作出了巨大贡献。信息经济学的基本内容就是“信息不对称”。信息不对称不单在经济领域，它是人类社会的普遍状况，而在危机时期整个社会的信息不对称现象表现得最为明显。危机发生时，政府由于自己所处的社会位置和工作特性，往往能够全面掌握危机信息，而社会团体和个人往往只能了解危机的零碎信息或者完全蒙在鼓里。在这样的情况下，如果政府提供的是不完整的信息或者是虚假信息，那么就会造成严重的认知偏差进而损害社会团体和个人的利益。如果政府提供的危机信息无法通过各种传播渠道准确及时地向社会和公众传达，同样也会造成认知偏差。中国有13亿人口，是个超级系统。从横断面看，有那么多不同的区域、部门；从纵断面看，又有那么多的层次。每一个区域、部门或层次又都有自己的系统，不同系统里又有不同的层次。在这样一个超巨型的复杂系统内，在多级传播的过程中发生信息扭曲的机会是很多的。在这种情况下，只有充分发挥大众媒体和公众广场的作用，才能减少由于信息不对称造成的社会问题。而媒体，则是公众广场的当然载体，肩负着公开危机事件信息的社会职责。当公众议论通过媒体集中地反映出来，并形成较大的规模时，便形成了引导社会舆情之潮的公众舆论。这是一个非强制性的话语空间，但是公众舆论一旦形成，即对国家活动和社会事务以及个人行为产生有力的监督和调节作用。危机时刻最广大人民的利益也就是公共利益，媒体保护人民的最有效手段就是通过卓有成效的报道工作更好地满足人民的知情权。

我国著名新闻法学家魏永征认为，知情权应该包含以下内容⁽⁸⁾:1）让公民自由选择获知所需要的信息。“大众传播媒介”一词进入我国法律界就表明这个原则已得到法制的确认，因为大众传播就是以受众自由选择信息为前提的。《著作权法》按照国际惯例不适合于时事新闻，社论、评论员文章及其他媒体发表的作品在《著作权法》中也作了有利于媒体的规定，这些都可以被认为是保障公民知情权服务的。2）规定有关部门、组织有通过传媒公开发布有关信息的职责或义务，这实际上就蕴含了对公民知情权的保护。例如根据有关规定，国务院和一些国家机关实行定期举行新闻发布会或记者招待会制度，发布有关政治、经济、文化等方面的重大新闻并答记者问。有关规章还规定传媒对重大自然灾害和灾难性事故，应当及时报道。3）确认有关部门、组织对特定信息有“告”的义务而公众有“知”的权利这样的法律关系。《消费者权益保护法》规定消费者有获知有关产品和服务信息的权利，企业有如实提供的义务，有关规章还规定企业通过新闻媒体进行虚假宣传的要承担法律责任。4）对某些特殊的信息，规定了严格的传播程序。最典型的是证券信息:根据《公司法》和其他有关法规规章，对证券市场各类重大信息的发布都有明确的时间界限，特别是有可能对股价产生重大影响的13种重大事件，有关上市公司必须在一个工作日内报告证券交易所和证监会，并通过指定报刊和电子媒介向社会公布。其中报告证交所和证监会是必经程序，在它们尚未获悉并准予报道之前，不许公开披露。

二、知情权理论包含的重要思想

知情权是现代民主政治的基本要求，信息透明是民主政治的基本价值取向，列宁曾经说过:“没有公开性来谈民主制是很可笑的。”⁽⁹⁾社会主义民主是最广大人民当家作主的民主。真正实现最广大人民当家作主，是社会主义民主政治的内在属性和鲜明特征，也是社会主义民主政治建设的根本任务和最高目标。概括起来，知情权理论包含了以下重要思想。

1.知情权是公民的首要政治权利，是实现其他一切权利和自由的前提

知情权还是公民行使其他所有政治权利的前提，公民参政、议政的前提是知政，而知政的前提是切实保障公民的知情权。“不了解有关的政治信息，公民的平等权、选举权、批评权、建议权、检举权、言论自由权、民主管理权、精神活动自由权等法定权利和自由便难以充分实现自身的实践价值和效益，知情权的这种构筑其他权利基础的基本功能，正是公民基本权利固有的特征”⁽¹⁰⁾。“如果重大事情人民根本不了解，也就谈不上参政、议政；如果了解得不充分也不可能正当地、正确地行使自己的民主权利。例如不充分了解选举对象的情况，如何能正确地行使选举权？不了解社会公共政策制定和执行的情况，如何能正确地、及时地参与政策讨论，监督政策执行？不充分了解政府及其工作人员的财务状况，如何能正确地行使监督权和批评建议权呢”⁽¹¹⁾？

2.知情权是现代国家民主宪政的基础要素

知情权内在地包含有人民主权的宪法观念、思想和原则。人民主权的观念和思想由近代启蒙思想家提出，代表人物是洛克，他第一次从理论上提出“天赋人权”这一基本原则，形成一种“主权在民”的学说。既然人民是国家的主人，政府只是按照契约受人民的委托行使职权，那么必须保证人民对国家和社会事务的广泛参与，而广泛参与的前提就是知情权。世界各国为保障知情权的宪法地位，普遍通过确定人民主权宪法原则，逐步扩大各类社会主体的参政权、监督权及思想自由、请愿自由等形式。

我国宪法典确立的人民主权原则实际上内含了知情权的宪法存在。《宪法》第1条规定了人民民主专政的社会主义国家性质，第2条规定了“中华人民共和国是一切权利属于人民”和人民代表大会的政权组织形式，这两条明确确认了“人民主权”的宪法基本原则。《宪法》第2条第3款又规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”

当然，我国知情权问题的宪政建设还存在不少问题，如宪法典没有直接确认知情权为公民的基本权利，尚未将行政和民事意义上的知情权问题提升到宪政的制度建设高度，尚未出台保障知情权实现的系列专门法律，缺乏宪法层面的知情权救济机制，公民的知情权意识有待加强等，这些都需要我们的理性应对和法制设计。

3.知情权是防止腐败的良药

信息不透明，公民和政府不能相互了解，那么公民和政府之间的关系就是建立在一个互不信任的基础之上的:政府害怕公民了解事实真相会影响自己的统治，公民因为怀疑政府提供的信息而持一种不合作的态度。这种互不信任在实践中还可能形成恶性的循环，导致不信任逐步加深，这样必然会影响甚至断送民主的进程。

在民主社会，公民有知道和被告知政府在做什么以及为什么要那样做的基本权利。如果这种基本权利得不到保障，民主就成了一种空话。另外，知情权是监督政府行为，保证政府廉洁高效的重要条件。知情权是防止腐败的良药，因为“阳光是最好的防腐剂”，美国学者艾莫生曾经尖锐地指出:“政府所做的坏事、所参与的邪恶的事情，大部分是秘密干的……倘如事先让公众知道并交付讨论，它们大概不会发生。所以，我们要从一切事情都应该公开而不应该保密这一前提出发，然后才有必要产生某些例外。”⁽¹²⁾著名经济学家吴敬琏教授曾经指出:“在信息化建设推进过程中，一些政府部门存在的主要问题并不在于书写、印刷和传输工具不够先进，而在于政府的组织形式、工作方式的体制性缺陷。有些政府部门及其工作人员把工作领域看作自己的‘领地’，把自己所掌握的公共信息视为自己的‘私有财产’和权力基础。依靠职权，千方百计地垄断信息，甚至用信息垄断寻租。这种错误的做法，因为认识的不清，在某些部门不但没有得到纠正，甚至用红头文件的形式加以确认，对政府机构的工作产生了极大的危害。”⁽¹³⁾

4.知情权是信息化时代个人的基本人权

有人说，现代文明建立在三大基础资源之上，它们是信息、水和空气。而对于个人来说，信息也同水和空气一样，成为个人赖以生存的基本条件，成为一种基本的人权。

随着信息化的发展，在“信息为王”的时代，知情权成为公民立足社会、自我保护和实现自我发展的必要条件和重要手段。在现代社会，了解与自身利益相关的生存环境的信息，了解与这一利益相联系的委托人、代表的行为或活动状况，了解自己的真实处境，知晓自己所面临或可能遭遇的危险和困境，是一个人在社会中得以生存和发展的前提条件或基础，从这一意义上讲，公民的知情权如果无法得到保障，他的生存权和发展权也会受到影响。在社会遭遇关系到公共安全的重大灾难时，公民知情权的实现状况往往影响到他们包括健康权、人身自由、迁徙权、交通权等在内的各种权利的实现状态。

5.大众传媒成为满足公众知情权的最重要的手段

在现代社会里，随着社会分工和都市化的进一步发展，随着市民社会的兴起，随着信息革命和信息爆炸，大众传播媒介成为人们获取公共信息的最重要的途径，大众传媒成为满足公众知情权的最重要的手段。作为公共领域，大众传媒具有促进社会良性互动机制的形成，促进理性的、具有民主意识的公众成长的巨大效能。

因为大众媒体在满足公民的知情权方面的特殊地位，切实保障公民知情权就必须首先保证新闻媒体的知情权，保证新闻媒体的采访权和报道权。如果新闻媒体都没有知情权，更为弱势的“原子化”的个体的知情权就更无从谈起。如果新闻媒体没有报道权，信息由于行业、组织等诸多中间环节的影响就可能无法与最广大的人民见面，公民知情权就无法落到实处，政府信息公开化就会落空。

在中国当前人们对于知情权的理解普遍缺乏的情况下，应该通过大众传媒的广泛宣传使得这个概念深入人心，以实现知情权早日在中国达到规范化、制度化和民众化的要求:“1）将知情权规范化，即作为政府、社会组织和个人的权利、义务和责任，置于法制框架之内，让违反知情权规定的人承担法律责任；2）将知情权制度化，即在政府、社会组织和个人之间建立保障实施知情权的制度，有权威的、可靠的和广辐射的信息发布和信息反馈渠道；3）将知情权民众化，即让民众了解自己的权利和行使自己权利的方法，避免被谣言蛊惑”⁽¹⁴⁾。

6.知情权是有限度和边界的

知情权的边界，涉及公共领域和私人领域的界限，还涉及公共领域中需要保密的内容。一般认为，公共领域中国家机密和商业秘密不属于知情权的范围，一般意义上的个人隐私也不属于知情权的范围。至于涉及公共利益的个人隐私，恩格斯曾提出一个处理个人隐私和新闻报道相互关系的原则⁽¹⁵⁾，这原则是:个人隐私一般应受到保护，但当个人私事甚至隐私与最重要的公共利益——政治生活发生联系的时候，个人的私事就已经不是一般意义的私事，而属于政治的一部分，它不受隐私权的保护，应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。

知情权限度存在的原因在于，一是任何知情权的实现在给权利主体或其他人带来利益的同时，很可能会给社会或公共安全带来某种负面效应，而在范围内行使权利有利于将消极影响降低到最低限度；二是灾难的发生有一个危机积蓄的过程，即便是瞬间发生的事故也有某种内在的成因，而搞清事实、调查核实、探究其因、定性定位、处理解决的活动均需要一定的时间。

遵守知情权的限度是知情权受法律保护的条件，公民或社会团体知晓与之利益相关信息的权利，只有在其利益及其获取方式或行使过程本身合法时，才受到法律的保护。换言之，知情权内在地渗透着一种义务性的要求:权利者必须履行不逾越该权利界限的义务。

危机关头谈知情权更容易理解其深刻含义。国家团结有赖于公民对政府的信任，失信于民会失去克服危机的最佳时机和最有利的条件。2003年发生在中国的SARS危机，让我们切实感受到公民知情权的缺失所产生的巨大危害。大量的历史事实证明，对于自然灾害、公共卫生事件、恶性刑事案件、重大公共安全危机等等突发性事件，政府的迟报、漏报、瞒报所导致的公民的不知情会酿成严重的社会后果，也会极大地损害政府在民众中的形象和信誉。2003年2月12日发生在广州的抢购食盐大米的事件给我们敲响了警钟，这次抢购风潮不同寻常之处在于——没有人确切明白抢购的原因，抢购完全是由于不信任而造成的一种本能反应。