新闻发言人的由来

第一节　新闻发言人的由来

从世界范围来看，政府新闻发言人的产生和发展，有着一定的历史渊源。它不但与法律意义上的公民知情权相关，也与现实政治生活中的政府舆论引导和进行社会沟通相关。同时，在现代政府的行政管理体系中，形象管理已经成为其重要组成部分，新闻发言人的出现是政府塑造自身形象的必要“符号”。

一、新闻发言人诞生的社会背景

1.法律基石：公众知情权的实现

早在1766年，瑞典制定了《关于著述与出版自由的1766年12月2日之宪法法律》，在世界上首开信息公开法之先河，引发了人们对信息公开制度的思考。该法规定，废止以往对出版物的事前审查，允许自由印刷并传播政府文件。但自此以后直到20世纪中期，公民知情权和政府信息公开制度一直是西方各国立法当中的空白。

“知情权”（right to know）最早提出于20世纪20年代的西方，当时只是一个学理性的权利概念。它涵盖两个方面：一是从公众（公民）与政府的关系出发，主张公众有从政府获知各种公共信息之权利；二是从媒介与当权者的关系出发，主张媒介有从当权者那里获知各种公共信息的权利。一般而言，公众往往委托具有获取信息之职业性质的新闻媒介代为行使知情权。随着网络的兴起和政务、社情信息的电子化，公众也可凭借网络直接行使知情权。实现公民的知情权、采集权、传播权的前提，是政情和社情的“信息公开”，即破除信息神秘化或信息封锁。实现信息公开的便利途径之一就是新闻发言人制度，而理想的新闻发言人制度应当是法律化的——明确权利与义务。

具体而言，信息公开是新闻发言人的法定义务，同时也是公众知情权、采集权、传播权的保障性前提——非保密性信息理应通过新闻发言人向公众公开，以保障其知情权、采集权、传播权，这是公众的新闻自由在法律领域的实现。反之，新闻发言人也有保密的权利——关涉国家与民族利益的机密、商业秘密、内部信息，均属信息公开义务之例外，公众理应尊重国家、法人、其他公民的合法秘密权。概言之，特定的信息保密是新闻发言人的权利，尊重、理解新闻发言人的这种权利也是公众法定的义务。因此，新闻发言人的义务与公众的权利、新闻发言人的权利与公众的义务均是一体同构的共存关系。

1945年，《纽约时报》社论提出尊重公民的知情权，人们这方面的思想才开始得到启蒙。在近代自然法时代，西方所强调的公民权并不包含公民的知情权。人们虽然认识到知识的重要性，但是它被限定在较为狭窄的领域，如言论自由、出版自由等。这一系列知识都有一个共同的特征，即它们都来自于市民社会本身，它们要求政府以消极的姿态允许自己的存在。人们对于政府本身所拥有的大量信息也属于人们应当了解的知识这一点，是一直被忽略的。

现代社会，表达自由权在各国宪法以及国际人权公约当中都获得了充分肯定，而新闻报道在这一领域中充当了开路先锋的角色。美国最早的信息自由法就得益于1954年新闻界与政府关于核导弹辐射的一场冲突中。这一年，一批美国记者力图跟踪了解和报道美国在南太平洋进行核试验所导致的核辐射情况，政府一方面以国防、外交利益为借口拒绝向记者透露相关信息；另一方面又矢口否认客观存在的核辐射。这激起了广大民众的不满，民众要求制定相关法律限制政府这种掩盖信息的行为。这一由新闻记者引发和参与的事件激发了人们对“知情权”这一概念的关注和热烈讨论，最终促成了1966年《信息自由法》的制定。在1971年《纽约时报》诉合众国案件中，政府信息公开再一次成为公众关心的焦点问题，联邦政府分别于1974年和1986年对《信息自由法》进行了两次修订。1976年《阳光下的政府法》出台，向行政机关提出了公开其行政过程的要求。1996年美国国会又制定了《电子化信息公开法》，规定了公众通过网络获取信息的权利。

我国对公民之“知情权”、“采集权”、“传播权”的法律认可与法律保障，主要散见于高位阶的宪法，但缺乏此等明确的字眼，代之以“公民之言论出版自由”，而且是“不可、应该、必须作为”多于“可以、能够作为”的义务本位。没有专门的信息法，有诸多相关的法规、条例却以限制性、说明性和指示参照性法条，使公民之“知情权”、“采集权”、“传播权”的法律认可与法律保障趋于淡化与消解。代替公众行使信息自由权的新闻媒体，在缺乏具体有效的低位阶法律（新闻法）保障的传播领域中，未能完全摆脱固有的模式。党的十三大虽然提出了“重大情况让人民知道”的原则，体现执政党对人民知情权的承认和重视，但原则不等于法律：原则的实现取决于执政的意志，法律才是理性的强制力量。

我国目前的新闻发言人制度主要集中在政治领域，发布的主体主要是国家和各级地方政府部门，许多部门的新闻发言人都是由担任着政府部门要职的官员兼任。这在一定程度上确保了发布信息的权威性。美国的新闻发布体系目前已经涵盖了社会政治、经济、文化等各个领域，不管是政府还是行业机构的新闻发言人，一般都具备一定的新闻从业背景，熟知媒体运作的规律，这有利于更大程度上保证信息传达渠道的畅通。

我国各级政府信息公开的法制建设，近年来逐步完善。相关的信息公开条例纷纷出台，特别是在重大突发事件的信息公开方面，国家已经有明确的规定。

2.政治需要：引导社会舆论

何谓新闻发言人？

刘建明主编的《宣传舆论学大辞典》对“新闻发言人”的定义是：国家、政党、社会团体任命或指定的专职（比较小的部门为兼职）新闻发布人员。其职责是在一定时间内就某一重大事件或时局问题，举行新闻发布会或约见个别记者，发布有关新闻或阐述本部门的观点立场，代表有关部门回答记者的提问。^[1]相近的美国式定义是“新闻发布官—新闻负责人”，其英语原文为“press and public relation officer－press and public relation chief”^[2]，直接外化了“公共关系”的目标指向。

历史上记载最早的新闻发布会是在20世纪初，当时日俄战争在中国境内爆发，由于日本不允许记者到前线跟踪战况，媒体对战争做了不少不利于日本的报道。为了改变这种舆论上的被动状态，1904年7月，日方将许多记者召集到中国长春介绍战况。这次发布会被学术界认为是世界上最早的政府新闻发布会。另外，还有学者认为，新闻发布会这种方式在西方国家已经用了很久了，一般来说是从美国开始的，有一种说法是19世纪30年代，当时美国第七任总统安德鲁·杰克逊，在他总统任期之内，他聘用了新闻发言人，新闻发言人作为他的私人助理，不拿政府工资，不算政府雇员。比较正式的总统新闻发言人制度在美国确立是20世纪初，在沃德鲁·威尔逊总统任内，确立了正式的总统新闻发言人制度。所以，一般来说，新闻发言人制度是从美国开始的，这一观点获得较多的认同。

在西方国家，新闻发言人的设立和形成制度的进程是相对较快的。在我国，新闻发言人最早出现在20世纪80年代初期。近年来随着我国政治文明建设、政府信息公开化的进程，新闻发言人制度不断得到完善。可以说，政府发言人肩负着新闻人和政府人的双重责任，政府需要的是忠诚、自律，既能保守秘密，又善于应付难题的人。面对新闻界时，政府的信誉是最重要的问题。对于一个新闻发言人来说，最重要的就是在代表政府说话时要有信心，有洞察力，只有这样才能赢得尊敬，值得信赖。同时，新闻发言人应该是一个有影响力的人，他能坦率、冷静，专业而又客观地处理备受争议的事情，创造宽松的气氛，在危急关头，具备化干戈为玉帛的能力。此外，了解新闻，知道记者需要什么，对新闻发言人来说也很重要。

在以私有制为基础的西方资本主义国家，不仅仅是政府，社会的各种部门和机构也都设有专门的新闻发言人，或者聘请专业的新闻发布机构运作。但是，政治领域的新闻发布在整个社会生活中占的比重最大。这是因为，政治领域牵动着社会生活的方方面面，政治信息通常是广大民众普遍关注的。政府对信息发布的主渠道之一——大众传媒进行着有效控制，一般情况下，即使传播媒介并不隶属于政府机构，也同样会受到政府机构牵制。因此，政府通过掌握是否提供消息、提供给谁、何时提供等问题的决定权达到按政府的意志来发布新闻信息的目的。

除了政治领域的新闻发布，新闻发言人还存在于社会经济、文化等领域，社会组织、企业甚至个人也会设专门的新闻发言人，采取定点、定人的方式发布新闻信息。

3.政府形象管理：制度化和规范化

从西方国家的实践来看，政府很难在一切问题上获得公众的赞同，常常会受到各个方面的指责。在这种情况下，把政府的职能活动视为公共关系活动，有效地开展这种活动，树立良好的公众形象，就能赢得公众的舆论支持。新闻发言人制度其实就是政府公共关系框架的一个组成部分。在公众中塑造良好的形象，获取公众的参与和支持，已经成为现代政府施政的重要方式。

目前，我们更多提到的是新闻发言人制度，而不仅仅是某一位具体的新闻发言人，它意味着政府的新闻发言人已经成为政府行政管理体系中的一个规范化、固定化的“指代符号”，它代表了一种社会管理制度。所谓“制度”是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则；在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系。^[3]关于“新闻发言人制度”，世界上没有公认的定义，有学者将其理解为“新闻发言人及其职责（职位）的“四化”——规范化、规程化、准则化、体系化。即新闻发言人制度是新闻发言人及其职责（职位）的经常化、固定化和关涉信息公开化制度的法律化。

借鉴国外对新闻发言人的研究，笔者认为，所谓新闻发言人制度，是指由授权的指定代言人，在一定时间内就某一事件或时局问题，代表政府、部门或个人举行新闻发布会或约见个别记者，发布有关新闻或阐述政府、本部门的观点立场，并回答提问的一种新闻发布机制。

政府新闻发言人制度具有特定的传播主体——政府机构。新闻发言人制度归根结底是传播信息的制度，体现了政府、部门的主体意志和愿望，具有一定的全局性。政府及各种信息传播活动的参与者致力于更多地公开信息，很多时候借助大众传媒来收集、处理、传播信息。在健全法制的规范下，它们各司其职，各尽其能，使人民真正在自由、充分、全面的信息流动中受益。

新闻发言人制度具有明确的目标指向。信息发布总是要实现一定的目标，这是传播的方向性所在。同时，在分析阶级社会中的新闻发言人制度时，不能把它看成是纯粹的信息传播，它还有自己特定的社会根源和文化的、阶级的背景。新闻发言人在信息传播过程中，传递政府的官方立场与观点，对社会舆论施加影响，并借此打造一个负责任的政府形象，赢得民心。尤其在危机处理中，新闻发言人制度更能体现政府积极决策、协调社会和妥善处置的能力。

二、新闻发言人的功能定位

新闻发言人制度的建立和完善，与民主政治的推进有着密切的关系。在这个进程中，它成为一个重要的沟通手段和工具，对社会生活的主要影响，表现在它可以胜任如下的工作：

1.影响民众对社会生活参与的广泛程度和深入程度。当前，公民对社会生活的参与正变得更加频繁。规范的新闻发言人制度可以为公众提供更多的信息，减少信息不对称给人们生活带来的诸多不便，帮助民众在掌握丰富信息的基础上进行正确的判断和作出决策。公众经常可以通过广播、电视、报纸等大众传媒获知某一新闻发布会的举行，传递了什么最新的信息，尤其是新闻发布会的现场直播，人们足不出户就可以和新闻发言人“面对面”。

在我国，完善新闻发布制度是体现权为民所用，情为民所系，利为民所谋，满足公众知情权的需要。所谓公民知情权是指公民对国家重要政策、政府重要事务以及所发生的与普通公民利益密切相关的重大事件，有了解和知情的权利。知情权不仅仅局限于知道和了解国家的法律法规以及执政党的大政方针，还应该包括政府掌握的一切关系到公民权益，公民个人想了解，或者应当让公民了解的其他信息。以前比较习惯的做法是发文件，红头文件一层一层往下发，中央发到地方，省里再转发到地市，地市再转发到县里，层层转发，这是一种方式。另外一种方式是做指示。领导有一个批示，就层层传达，做报告，或者写文章，通过媒体传达信息。做报告也是通过媒体把政府的一些信息传达给大家，这是比较通常的做法，传达政策决定和其他政府信息。

当前的公众不再满足于被动地接受信息，而是希望有双向的互动式的沟通，新闻发布就成为一个很好的手段。在记者会上，记者提问并不代表他个人，而是代表了社会公众各个方面对一些问题的看法，或者对一些问题需要了解的要求，代表公众的要求。在中外记者参加的新闻发布会上，外国记者想了解的，很多就是外国人想了解想知道的一些东西，所以他是代表社会公众的。通过新闻发布会上互动式的交流，使公众能够了解到更加全面、更加准确的信息。也就是通过这种方式，能够使公众的知情权得到充分的尊重和保障。

比如2003年的非典疫情，开始的时候，我国的媒体是处于“失语”状态的，到后来应该说是完全透明，像卫生部每天下午四点都会举行新闻发布会，新闻发言人通过中央电视台的镜头，对社会公众公布疫情，包括一些做法，采取的一些措施，存在的问题，都如实地向社会公布。应该说信息公布不仅仅使老百姓了解了非典疫情的发展、变化、情况，而且确实成为当时防治非典一个重要的组成部分。另外，新闻发言人适时地对党和国家的纲领、路线、方针、政策进行解读，把党中央、国务院的政策，采取的一些实实在在的措施，通过新闻发布的形式，告诉社会公众，一方面保障了社会公众的知情权，另一方面也有利于调动公众积极参与到社会主义现代化建设中来。

2.对社会稳定局面可能产生影响。在社会转型时期，信息渠道不畅必然会引发误解和矛盾，公众希望有权威的声音为他们解疑释惑。值得强调的是，危机时期的新闻发布更是至关重要。借鉴罗森塔尔（Rosenthal）等人的观点，危机可以理解为，它是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分、事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情景的汇聚。从基本动因的角度，危机可以分为两大类：其一，主要是由自然灾害或人为因素引起的突发性事件，前者如地震、水灾、台风、干旱，后者如核泄漏、火灾、质量事故；其二，主要针对由社会中对抗的统一体引发社会冲突行为而导致的社会失衡和混乱，由一定的社会问题诱发。诸如战争、暴力对抗、恐怖主义事件。

在信息社会中，如果政府在突发事件发生后的新闻发布缺位，那么，各种新闻的替代品一定不会缺位，越是想“封锁”，越是谣言、小道消息漫天飞，群众马上会陷入惶惶不安之中，并且可能导致事态向不良方向发展。2003年“非典”期间，最初的信息披露，是从手机短信发出的，立即引起社会不安，甚至出现恐慌性抢购等。广东移动和广东联通两公司8个小时记录到从互联网发往手机的有关抢购大米和食盐的短信9万余条。广州市委政策研究室属下的广州市社情民意调查中心抽样调查显示，关于“非典”事件，45.7%的广州市民信息来源是“亲朋好友”，超过电视（31.3%）和报纸（13.4%）的总和。也就是说，在有关部门通过新闻媒体正式发布消息之前，近一半市民已深深困扰在传言中。而一旦政府组织了公开、准确的新闻发布，态势马上发生了良性变化。全国许多地区都建立了信息发布的有效机制，据了解，北京市抗击“非典”期间就举办了9场新闻发布会。由此可见，在应对危机时，政府和相关的部门、单位或个人要尽快有自己的声音。政府透明度越高，越有利于事件的解决。主动的新闻发布，可以有效地堵塞小道消息，“止谎止慌”，安定人心，保持公众理性，防止事态进一步扩大，为突发事件的处置创造必要的环境。反之往往造成工作被动，导致政府形象遭受损害。举办定期、定时、定人的新闻发布会成为一种行之有效的方法，它通过把公众应知而未知的信息公开发布，在社会稳定中发挥作用。

3.对公众观念的形成起到某种引导和支持作用。民众对社会各个领域的了解和认知通常是经由大众传播媒介获得，然后形成自己的态度。因此，新闻发布制度在提高公众对社会事务认知程度的前提下，通过向公众提出共同的“议题”，将民众的注意力集中到某些与全社会命运攸关的问题上来，并形成“焦点”和“热点”，不仅可以大大提高公众对这个问题的知晓度，同时有助于形成比较一致的认识和信念，并最终促成社会成员的共同行动。

通过新闻言人制度来引导舆论，这一点是至关重要的。对于我们出台的一些政策，比如说2004年中央发布关于增加农民收入的文件，这个文件里边有一百多处或者一百多个具体措施是可以让农民得到实惠得到好处的，这些信息可以通过广播、电视、报纸等传统媒体发布，但是会缺乏信息的双向沟通和交流，公众不会了解政策与他们生活的切实结合点在哪里。为此，国务院新闻办公室采取的做法是，请起草文件的中央财经领导小组办公室副主任陈锡文，到新闻发布厅举行一场解读一号文件的新闻发布会。新闻发言人在镜头前坐着，大家就会比较关注，他对大家提出的一些问题，对于民众的关注点，通过交流进一步沟通，效果就会大不一样。目前，我国中央电视台四套、九套、新闻频道，以及香港凤凰卫视等四个拥有较高收视率的电视频道，都会对国务院新闻办公室的新闻发布会同时进行实况转播，老百姓就可以通过电视听政府官员对政策、措施的说明。所以，在引导舆论方面，新闻发布起了很大的作用。

在美国，白宫颁布每项政策，总统要花一半时间通过新闻媒体传播。美国人毫不讳言，白宫的日常新闻操作就是引导舆论。每天早晨新闻秘书同白宫官员围绕头天或当天的美国新闻进行讨论，他们讨论希望新闻朝哪个方向发展，白宫的立场是什么，然后得出统一意见后，通知政府新闻机构，向白宫新闻团谈观点，或者通过新闻发布会或者对白宫新闻团的两百多名记者吹风。这些记者根据白宫的观点采取各自的立场去报道。美国民众通过媒体了解国外的信息很有限，对别国的有些认识也是负面的居多，这与美国对新闻发布的控制方式不无关系。