广播电视改革的制度因素

一、广播电视改革的制度因素

(一)政府与媒介关系的重构

改革开放初期，政府对媒介实行的是全方位的管理。中国的广播电台、电视台由政府办，由政府管。广播电台、电视台的运行经费全部来自政府拨款，节目以宣传党和政府的路线、方针、政策为主要内容，电台、电视台的主要负责人都由党和政府直接任命。“一切行动听党的指挥”是广播电台、电视台最大的“政治”。它们无须计算节目的成本，也不用关心节目的收视率，“生存危机”更是天方夜谭，只要完成了党的宣传任务，电台、电视台就可以生存发展。以广播电视事业三次比较大的结构调整为例来看，从“四级办”到“二级办”并非是通过市场竞争而进行的自然整合和资源有效配置，而是政府的直接决策。政府决定了市场内电台、电视台的数量和经营范围。

在中国改革整体推进的大背景下，尤其是明确了发展社会主义市场经济的方向后，市场的因子开始渗入广播电视改革的进程。1979年到1980年，广播广告和电视广告相继恢复和开办。1983年的第十一次全国广播电视工作会议明确了广播电视要变过去单纯依靠国家财政拨款为经费来源渠道多元化。1992年6月，中共中央、国务院下发的《关于加快发展第三产业的决定》中明确把广播电视列为第三产业，对其提出了向经营型转变、实现企业化管理的目标。明确产业身份后的广播电视开始了市场化经营。“一元体制，二元运作”的媒介体制也就此成形。

此后，政府与媒介的关系变过去的大包大揽为放松经济、强化宣传。虽然广播电视业已经明确了产业属性，但是其组成单位仍然是事业单位。“党管媒体”的原则和通过市场经营维持媒体再生产的原则简单叠加后的结果是让政府和媒体都陷入困境:政府要维持广播电视国有媒体的垄断地位就无法促进有效的产业竞争，广播电视媒体表面上完成宣传任务，实际运作中又必须首先顾全自身的经济利益，广播电视媒体的“政”、“企”两种职能实际无法完全分开。广播电视进入集团化运作后矛盾更加明显。组建媒介集团的初衷是通过有效整合资源和优化结构来增强竞争力，但事实上由政府撮合的媒介集团与其说是一个“庞大的企业”不如说是一个“庞大的行政单位”，集团行政权和经营权的一体化导致政府实际上成为媒介经济活动的主体。政府介入媒介业运作的目的，原本是要“通过公共政策所具有的强制力，弥补市场机制分配资源功能的不足，使产业之间的竞争处于活跃的状态，保护那些新进入的企业……保护消费者，并且达成社会目标，或者是从政治的考虑出发，对消费者和生产者做出回应”⁽²⁾。政府干预是要防止市场失灵，但如果政府的干预超过了一定的边界，则会发生“政府失灵”，导致更低的效率。

广播电视媒体在“一元体制，二元运作”的体制下发展了20多年，只是在局部进行了微调，制度的矛盾始终无法得到解决。有学者认为，这种运行模式“更适合作为一种媒体转型期的过渡性制度安排，不应成为长期运营模式的制度基础”⁽³⁾。有学者也提出了解决的方案“双轨制”——“以党的喉舌的新闻媒体和非党的喉舌的新闻媒体形成的两大阵营就构成了中国媒体的双轨制”⁽⁴⁾。

当前政府体制改革的重点是转变政府职能，也就是从统治型的经济建设型政府走向公共服务型的经济促进型政府。政府的主要工作是通过提供公共服务、改善公共管理、解决公共问题、制定公共政策来为市场经济提供服务而不是直接投资来发展经济。在政府转变职能的背景下，中国政府和媒介的关系可期发生新的变化，这也必将决定未来中国媒介公共政策的走向。

(二)中国媒介公共政策的特点

从中国媒介政策构成的角度来看，中国媒介公共政策有两大特点，第一，以行政决策为主。

行政决策是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按照一定的程序和方法作出的决定，中国广播电视媒介政策中的行政决策分为以下几种形式:

1.行政法规。现行宪法规定国务院有权“根据宪法和法律、规定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令”。比如1997年国务院发布的《广播电视管理条例》。

2.行政措施、决定和命令。在形式上它们必须是以国务院文件和国务院办公厅文件的形式发布的。比如1999年国务院办公厅印发的《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》(82号文件)，2003年国务院办公厅的第105号文件。

3.部门规章。现行宪法规定国务院各部委有权“根据法律和国务院的行政规定、决定、命令，在本部门权限内，发布命令、指示和规章”。在广播电视媒介政策当中，大部分都是部门规章。比如2001年8月中宣部、广电总局和新闻出版总署联合出台的《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》(17号文件)，2001年12月广电总局下发的《关于实行广播电视节目制作、发行行业准入制度的实施细则(试行)》，2004年8月20日国家广电总局颁发实施的《广播电视节目制作经营管理规定》(第34号令)。

中国媒介政策的另一大特点是:执政党意志可以直接转化为公共政策。

当代中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一制，这种体制赋予决策过程两大特征:第一，全国人民代表大会是国家最高权力机关；第二，中国共产党是中国政府系统的领导核心。因此，从组织结构和功能上说，“与其说当代中国共产党组织是一般意义上的政党，不如说她是一般意义上的政府”⁽⁵⁾。公共政策的制定与执行的过程，实际“是指以中国共产党组织为首的所有履行当代社会公共权力的组织机构的决策与执行的过程”⁽⁶⁾。

执政党的意志以直接的形式——党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件以及党的领导人发表的重要讲话，成为媒介公共政策。在指导广播电视媒介运行的政策中，以中办和国办联合发布及以中共中央宣传部的名义发布的，就是党的意志转化为公共政策的例子。比如1983年10月26日中共中央发布的有关“四级办广播电视”的第37号文件，1992年6月，中共中央、国务院下发的《关于加快发展第三产业的决定》，1996年中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》，2001年8月中宣部、广电总局和新闻出版总署联合出台了《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》(17号文件)等。又比如1992年10月12日，江泽民总书记在党的十四大报告中强调，“强化法律监督机关和行政监察机关的职能，重视传播媒介的舆论监督，逐步完善监督机制，使各级国家机关及其工作人员置于有效的监督之下”，当年年底，中宣部即针对总书记的报告内容发出通知，要求各媒体面向群众，面向实际问题，注意回答广大群众最关心的各种热点、难点和疑点问题，特别是要求电视从群众的需要出发，开辟新的栏目，以更好地引导舆论。从中国的现实情况看，党是制定媒介公共政策的重要主体。

(三)中国广播电视政策的历史变迁

30年来，有关广播电视的媒介政策按照规制的内容，可以分为三类。第一类是对广播电视市场结构的规制。

1.规制广播电视市场结构的媒介政策

(1)从“四级办”到“两级办”

从1978年至今，广播电视事业的经历了三次比较大的结构调整。第一次是1983年，第十一次全国广播电视工作会议确定了在全国实行“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的发展方针，目的是加快广播电视的发展。“到本世纪末，要在我国建成一个具有社会主义中国特色的，中央和地方、无线和有线相结合的，广播和电视、城市和农村、对内和对外并重的广播电视现代化宣传网。这个宣传网，要与我国经济和社会发展相适应，与我国国际地位相称，使我国广播电视事业，无论是事业规模和技术水平方面都进入世界先进行列。”⁽⁷⁾四级办的方针明确了除了中央和省(直辖市、自治区)要办广播电台和电视台外，凡具备条件的省辖市(地、州、盟)和县(旗)，都可以根据当地的需要和可能开办广播电台和电视台。1983年9月23日，广播电视部党组就第十一次全国广播电视工作会议讨论的几个问题，向中央作了书面汇报。1983年10月26日，中共中央批转了广播电视部党组《关于广播电视工作的汇报提纲》，并发了一个通知，也就是中央第37号文件，它成为四级办广播电视的指导性文件。在“四级办”方针的指导下，全国各地纷纷开办广播电台、电视台，截至1997年，全国共有广播电台1363座，电视台923座，有线电视台715座，企业电视台558座，教育电视593座，加上省级广电厅、局或当地党委、政府还批准设立了一批广播电视播出机构，全国实际存在的广播电视机构总量超过4000座，数量和规模堪称世界第一。

第二次结构调整的核心是“三台合一、局台合一”的广播电视机构合并模式。1996年中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》，1997年广播电影电视部的《关于贯彻落实中办、国办〈关于加强新闻出版广播电视业管理的通知〉方案》和《关于县(市)广播电视播出机构合并的意见》，提出了广播电视机构的合并模式。这次调整局限于在一个县(市)内将广播电台、电视台和有线电视台合并为一个实体——广播电视台，在此基础上再将县(市)广播电视局与广播电视台合并。这次调整的目的是“治散治滥”，以达到“控制总量、调整结构、提高质量、增进效益”的目标。根据统计，到1998年底，全国地市级以上的广播电台有298座、电视台347座、有线电视台217座、县级广播电视台1287座，教育电视台75座，企业电视台全部改为广播电视站。

第三次调整的目标是推进“四级变二级”的广播电视改革。1999年国务院办公厅印发《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》(82号文件)。文件指出在三台合一的基础上，推进地(市)、省级无线电视台和有线电视的合并；同时在省、自治区、直辖市内组建包括广播电台、电视台在内的广播电视集团。这一结构上调整的虽然是为了进一步合理配置广播电视资源、优化机构，但更重要的是，它更好地保证了扩大中央和省级广播电视节目的有效覆盖。

(2)民营电视节目制作机构的市场准入

民营电视节目制作机构的市场的准入，体现的是政府对于市场结构的规制，规制的途径是向民营电视节目制作机构颁发《广播电视节目制作许可证》。

电视节目原本全部由电视台的制作部门制作。但90年代，随着技术的发展，电视频道资源被大大开发出来，而电视台自身节目制作能力远远满足不了播出的需要。当处于垄断地位的生产经营者的经营状况出现问题的时候，就给了潜在竞争者进入市场的机会。这个时候政府从现实的市场需求的角度出发，对民营电视节目制作机构采取了既不禁止，也不反对的“默认”态度，给予了它们一定的发展空间。中国加入WTO后，市场开放程度越来越高。在与国际市场接轨的过程中，中国政府越来越重视广播电视产业在提升国家软实力、传播民族文化上的重要作用，同时也看到了中国电视节目在市场供给和国际市场竞争力上的不足。外部压力促使政府以鼓励差异化竞争、促使市场集中、整合资源为目标调整市场结构。调整的手段包括成立广电集团、鼓励民营资本进入节目制作业、限制外资和境外媒体涉足中国电视节目制作业等。在这样的背景下，民营电视节目制作机构终于获得了合法身份。

陆地将中国民营电视的发展分为“无氧”(1958—1994年)，“缺氧”(1995—2003年)和“给氧”(2003年至今)三个阶段。⁽⁸⁾

借用他的三个阶段说来分析中国政府针对民营电视节目制作机构市场准入政策，会发现在“无氧”阶段，国家有关电视的法规主要针对各地政府主办的电视台及其相关人员，与民营电视企业没有任何关系。在1993年前，中国没有出现一家在工商部门正式注册，以电视节目制作和经营为主要业务的民营企业。

在“缺氧”阶段，国家的法规和政策虽然没有给民营电视企业一个体面的名分，但是不利于民营电视企业发展的法令也并没有被认真地执行。这一时期，政府出台了三个重要的法规。一是1995年广播电影电视部颁布的《影视制作经营机构管理暂行规定》(第16号令，2005年3月已废止)。在16号令中，对影视节目制作经营机构下了定义:“本规定所称影视制作经营机构，是指从事电视剧、电视综艺及电视专题节目和动画故事节目的制作、复制、发行等活动的单位。”16号令还规定了影视制作经营机构的市场准入条件和退出机制。16号令中虽然规定了个人、私营企业“原则上不设立”影视经营制作机构，但却没有明确禁止，这给了打着各种各样旗号的已经存在的民营电视节目制作机构一定的发展空间。事实上在16号令出台之前，中国第一家民营电视节目制作商——嘉实广告文化发展有限公司就已经打着经营广告的旗号诞生了。

“缺氧”阶段的第二个重要法规性文件是1997年颁布的《广播电视管理条例》。根据《条例》第三十一条的规定:“广播电视节目由广播电台、电视台和省级以上人民政府广播电视行政部门批准设立的广播电视节目制作经营单位制作。广播电台、电视台不得播放未取得广播电视节目制作经营许可的单位制作的广播电视节目。”在《条例》中，只提到电视节目要由有关部门“批准设立”的广播电视节目制作经营单位制作，并没有强调私人、企业不得设立广播电视制作经营单位。政策的默许鼓励了一大批民营电视节目制作商，包括光线传媒、欢乐传媒、唐龙国际、银汉传播等纷纷浮出水面。根据陆地在《中国民营电视》一书中的估计，这期间全国至少涌现了1000家以上的电视节目制作公司。⁽⁹⁾

“缺氧”阶段的第三个法规性文件是国家广电总局2001年12月下发的《关于实行广播电视节目制作、发行行业准入制度的实施细则(试行)》(2005年3月已废止)，其中规定从事广播电视节目制作的机构必须取得《广播电视节目制作许可证》。该《细则》没有承认民营电视节目制作商的电视节目制作主体地位，但也没有明令禁止。这一时期，民营电视节目制作商仍然处于一种“名不正言不顺”的尴尬境地，拿到了《广播电视节目制作许可证》也不意味着就可以一劳永逸。2004年4月，国家有关部门在全国15个省、自治区一次就吊销了82家广播电视节目制作经营单位的许可证，其中大部分是民营机构。⁽¹⁰⁾

2003年，民营电视节目制作机构的发展进入了“给氧”阶段。2003年12月，国家广电总局颁发了《关于促进广播影视产业发展的意见》，其中明确指出“允许各类所有制机构作为经营主体进入除新闻宣传外的广播电视节目制作业”。《意见》颁发的第二天，国务院办公厅颁发了第105号文件，其中第十条规定“鼓励、支持、引导社会资本以股份制、民营等形式，兴办影视制作、放映、演艺、娱乐、发行、会展、中介服务等文化企业，并享受同国有文化企业同等待遇”。2004年8月20日，国家广电总局颁发实施了新的《广播电视节目制作经营管理规定》(第34号令)，规定“国家鼓励境内社会组织、企事业机构(不含境内设立的外商独资企业或中外企业、合作企业)设立广播电视节目经营机构或从事广播电视节目制作经营活动”。

以上法规取消了对民营电视节目制作商的政策歧视，这一年民营电视节目制作商从经营节目转向经营频道，从市场的边缘开始试图向市场的中心挺进。

尽管国家允许除新闻类以外的节目制作业剥离出来组建公司，同时也允许民营资本进入非新闻类的节目制作业以促进竞争，但事实上由于国家对民营资本缺乏扶持，它们根本没有办法与电视台形成竞争。

(3)外资和境外媒体的市场准入

对外资和境外媒体的市场准入同样体现的是政府对广播电视市场结构的规制。其目的是对本国的广播电视产业以及本国的独特文化进行保护，提高广播电视产业的国际竞争力，也为国家争取在世界文化领域的发言权。

2004年初国家广电总局发布的《关于促进中国广播影视业发展的意见》中，包括了对外资投资中国电视媒体的原则性指导意见，即允许外资参与国内电视节目制作。2004年11月18日，国家广播电影电视总局和商务部联合发布了《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》，对外资进入中国广播电视节目制作领域做了更为具体的规定。要点包括:

政策允许外资媒体公司可入股国内广播电视节目制作经营企业，但中方投资人持股比例不应少于51%。

国内企业可与海外有影响力的电视制作机构成立合资制作公司，从事娱乐、体育、生活、服务类节目制作，但必须经过广电总局与商务部批准。

合营企业应为有限责任公司，注册资金不少于200万美元或等值人民币；设立专门制作动画片的合营企业，注册资金不少于100万美元或等值人民币，法定代表人须由中方委派。中方可以以现金方式出资，也可以用建筑物、厂房、机器设备或其他物料、工业产权、专有技术、场地使用权等作价出资，外方则须以现汇方式出资。

不允许时政新闻和跟新闻有关的专题、专栏节目由外资参股，合营企业只可以制作专题、专栏、综艺、动画片等广播电视节目，并且每年需要制作不少于节目总量三分之二的“中国题材”广播电视节目。

值得注意的是，《规定》还明确提出，不允许设立外商独资广播电视节目制作经营企业，并禁止私有证券基金等不具备媒体业务资格的金融投资者参与入股国内广电企业。这对正在广电传媒领域跃跃欲试的一些海外基金发出了警告。

通过以上对广播电视市场结构的媒介政策的回顾，不难发现“四级办”到“二级办”的调整有着非常浓厚的计划经济色彩，由政府直接决定广播电视媒介的数量、布局和经营范围。对民营电视节目制作机构和外资及境外媒体的市场准入尽管是在鼓励竞争、保护本国企业和文化的目标下制定的，但事实上政府可以随意收回民营电视节目制作机构的节目制作许可证。政府规制的模糊性和随意性也已经令外资和境外媒体的态度从观望到逐步撤退，通过规制市场结构促进竞争、提高效率的目标实际并未实现。

2.规制广播电视媒介行为的媒介政策

第二类有关广播电视的媒介政策，是针对广播电视行为的规制。

(1)鼓励广播电视媒体自主经营的政策

1979年11月中共中央宣传部发出《关于报刊、广播、电视台刊播外国商品广告的通知》，对广播电视媒介播放商业广告的行为予以肯定。广播电视广告业务的恢复和开办，为长期以来经费完全来自国家拨款的广播电视开辟了新的经费来源。

1983年第十一次全国广播电视工作会议明确了要求对广播电视经费管理体制进行改革，要求广播电视在经费来源上由过去单纯依靠国家拨款，变为经费来源的多元化。会议还提出了开辟财源的具体措施。

1988年召开的全国广播电视工作会议再次强调，各级广播电视部门必须进一步开源节流，通过各种渠道和方式增加自筹资金。会议对各级广播电视部门提出了若干经营创收的新思路。这个时候，广播电视虽然没有明确“产业”属性，但实际上已经开始了产业化的运营。“五台三中心体制”就是这一时期产业化经营的典范。

1987年，上海市广播电视局提出了“只有发展产业，才能建设事业”的口号，同年5月，上海人民广播电台和上海电视台实行重大体制改革。广播电台分为“上海人民广播电台新闻教育台”、“上海人民广播电台经济台”和“上海人民广播电台文艺台”；电视台则分为负责新闻、文艺类节目的“上海电视一台”和负责经济、体育、社教节目的“上海电视二台”；同时上海广播电视局还成为了上海电视剧制作中心、技术服务中心和生活服务中心。五台三中心之间的责、权、利明确，加快了上海广播电视的产业化运营步伐。

1992年，中共中央、国务院下发了《关于加快发展第三产业的决定》，明确了广播电视的产业属性。并且指出广播电视要逐步向经营型转变、实行企业化管理，“自主经营、自负盈亏”。

1999年，第九届全国人大第一次会议决定，国家今后对包括广播电视在内的大多数事业单位，将逐步减少拨款，3年后这些单位要实现自收自支。这意味着到2001年，广播电视事业会被全面推向市场。

2003年，广电总局下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》，其中主要思想是广播电视业按照资源属性的不同分为公益性事业和经营性产业两类，把除新闻宣传以外的社会服务类、大众娱乐类节目等经营性资源分离出来，按照现代产权和企业制度组建公司，实行所有权与经营权分离，并推进经营性资源的区域整合和跨地区经营。

尽管中国的媒介政策一直在鼓励广播电视走自主经营的道路，但事实上在“一元体制、二元运作”的政府与媒介关系之下，媒体在市场运营和企业化管理的实践中始终是阻碍重重。尤其是到了90年代中期，经过将近10年高速发展的广播电视媒体放慢了发展的速度，有学者精辟地指出:“突破禁区，对新闻媒体属性的重新认识导致了媒体产业的腾飞，这已是不争的事实。但同样一个不争的事实是，由于对新闻媒体属性的认识再次陷入盲区，新闻媒体的发展开始‘失速’。”⁽¹¹⁾媒体要进行市场运营，但节目的终审权不掌握在自己手中；媒体要进行企业化管理，但媒体管理者的任命权也不在自己手中。“传媒业享受不到企业的任何权利，不能自主经营、自主决策……。是产业却不允许产业化，是独立法人却不能独立行事，实行企业化管理却不能企业化。”⁽¹²⁾

(2)组建广播影视集团的政策

2000年8月11日，在全国广电厅局长座谈会上，时任中宣部副部长、国家广播电影电司总局局长的徐光春指出，中国广播电视的改革方向，是要“着手组建中央一级和省一级的广播影视集团。这些集团要做到广播、电影、电视三位一体，有线、无线、教育三台联合，省、地、县三级贯通，资源共享、人才共享、优势互补……形成一批在国际、国内有竞争力、有影响力的大型广播影视传媒集团和全国性的广播电视网”。同年12月27日，第一个省级广电集团——湖南广播影视集团正式成立。

2001年8月中宣部、广电总局和新闻出版总署联合出台了《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》(17号文件)，提出，“要以资本和业务为纽带，组建多媒体兼营和跨地区经营的媒介集团；要以机构调整为主线，对传媒业的组织结构、业务机构、产品结构、市场结构、人才结构、知识结构、资本结构进行全面调整；媒介集团可在新闻出版广播影视系统内部通过融资、银行贷款、买方借贷、股份等形式募集资金；广播电视传输网络公司的股份制改造、电视剧的制作、图书发行机构等在确保国有控股的情况下，可以吸纳国内外非国有资金；允许经营型资产上市”。

集团化的初衷是要整合资源、提高效率、提高竞争力，但在实际运作中，集团化并非是由于市场竞争而自然形成的资源整合，而是一种行政撮合。长期以来我国的媒介布局是按照地区、部门来布局的，市场分割、地方保护的问题十分突出，实际无法简单重组。并且所有的集团都是国有的，都是政府的“孩子”，让他们之间互相整合或者竞争，其中必定引发各方利益的复杂冲突和暂时妥协，“跨地区经营的媒介集团”的目标始终无法实现就是这种冲突和妥协的结果。

3.对媒介内容进行规制的媒介政策

第三类有关广播电视的媒介政策，是针对广播电视内容的规制。主要指广电总局针对广告、电视剧、娱乐节目、动画片、引进剧等的禁播令。以电视为例，下表列举了2002年到2007年广电总局有关电视节目内容的规制政策。

国家广电总局有关电视节目内容的规制(2002—2007年)

续表

续表

续表

由上表可知，广电总局对电视节目内容的规制大都出于净化荧屏和保护本国电视产业的目的。

我们同时可以发现，来自政府部门的规制政策虽然强制力强，但很大一部分规制内容的清晰度比较低。比如2004年广电总局发文规定不得在黄金时间播放“凶杀暴力涉案剧”，目的是实施广电总局“净化工程”，消除节目中思想、行为、语言、形象在内的不健康内容，为青少年健康成长创造一个“绿色”文化空间。规定中出现的“不得”的用语说明该规定具有比较强的强制性，但是规定对“凶杀暴力涉案剧”没有给出一个明确的界定，对于什么是“思想、行为、语言、形象在内的不健康内容”也没有详细的解释，这样的规则清晰度很低，令规制对象无所适从，只能靠经验来摸索应对之策。同样情况的规制还有很多，比如2006年3月广电总局发文规范选秀节目，规定评委不得为难选手；2007年1月广电总局发文规定2月开始卫星频道黄金时段必须播放主旋律影视剧。这些文件虽然属于强制执行的规则，但关键概念含义模糊，给具体操作带来难度。所谓的“屡禁不止”，“上有政策，下有对策”正是因为政策的模糊导致各电视台有不同的解读方式，在商业利益的驱使下采取打“擦边球”的行为。