执政党治理改革的新方向

在执政党全面推进从严治党的过程中，强化自主性和加强制度化是两个重要的战略部署。如果说提升政党自主性是化解执政危机和风险的需要，那么推进制度化则是实现从严治党常态化的保障。“全面从严治党……关键是要抓住领导干部这个‘关键少数’，全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏……制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决维护制度的严肃性和权威性。”[27]

然而，提升自主性和加强制度化之间存在一定的张力。从理论上看，政党制度化的价值在于通过加强组织运行的程序化，强调制度规则不随意更改变动，成为政党上下包括党的领导层共同遵从的行为规范，进而确保政党治理的稳定性。政党自主性解决的是危机与风险问题，通过自上而下地强力动员，短时间内涤荡党内的陈规陋习、尘土杂质，提升政党的适应性和生命力。如果说增强中央全面从严治党的自主性，通过自上而下的动员方式解决党内腐败、干部作风、思想意识形态等问题，具有充分的合理性和必要性，那么推进政党治理的制度化转向，构建反腐败的长效机制，实现干部作风建设的常态化以及政党认同的程序化，则难以通过自主性的动员方式加以实现。

政党制度化的水平是检验政党生命力的重要指标。高度制度化的政党具有更强的组织稳定性和政治合法性、与民众联系更为紧密，党员对党的意识形态的认同度也更高。弱制度化的政党更容易出现领袖争端、内部冲突、党内分裂，也更容易被外部环境所冲击。推进全面从严治党的进程需要把握自主性与制度化的平衡，适时推进从动员式治理向制度化治党的转型，真正建立制度治党的框架体系、原则要求和组织氛围，需要完成三项基本的任务：

一是推进制度体系的建构过程。党内生活制度化的前提是建立一套成熟配套的制度规范体系，而非变动性大的指示和文件。这就要求执政党首先善于将从严治党的成熟做法制度化，包括将反腐败的经验做法上升为党的纪律，将作风建设固化为党员干部的行为规范，将党建责任分解为各级党组织的职责，将思想建设上升到党内法规，进而实现自主性向制度化的转向。其次，执政党要善于把基本制度、具体制度与实施细则协调起来，达到彼此契合、互为补充、运转协调的效果。通过增强制度设计的严密性科学性，把制度的合法性和有效性结合起来，确保每一个党内法规都能成为“良法”，使党内制度能够做到内容完备、结构合理、功能齐全，为制度的贯彻执行奠定可操作性的基础。最后，还要加强党的制度与国家法律的衔接与遵从，让党的制度与国家法律相互促进、相互强化而非相互抵牾相互消解。执政党应当善于将自己的执政纲领、战略与理念转换为具体的法律。这样既确保党在国家法律制度内运行，又确保党的依法执政和依法执纪的行动。

二是落实制度执行的刚性原则。制度的刚性要求制度没有例外，不能允许政党组织中的任何人越红线、开天窗、留后门。这就要求把握两个关键：首先是严格“一把手”的制度监督。研究显示，党内一把手位居领导班子的首位，享有最终“拍板权（决定权和选择权）”，对同级班子成员的支配权，以及班子集体或整体权力负总责。[28]这一制度设计也形成了一把手高度集中的权力，在用人上易“一言九鼎”，“程序空转”让用人制度形同虚设；在决策上易“一锤定音”，一把手“想管多少管多少，想管多深管多深”，制度在他们面前成了“橡皮泥”。[29]要构建制度监督的封闭循环，即每一层级党组织和组织中的每一个党员都处于监督和被监督的地位，确保位于“关键少数”的一把手也处于被监督的行列，把一把手的权力关进制度的笼子。其次是把科学的制度设计、严格的制度执行、有力的检查惩处结合起来，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，切实维护制度的严肃性权威性。强化刚性执行，要求严格控制制度执行中的自由裁量空间，违者严惩，小错重罚，遏制违反制度的行为。

三是培育制度遵从的规则意识。如何让执政党的制度成为管党、治吏、用权的最高规范，避免出现制度被随意更改、制度被空置虚置、制度流于形式、制度随领导人的意志转移而转移的情况，是实现政党制度化的关键环节，也是难点环节。制度规则意识的确立需要做到：一是有赖于党内自上而下地垂范动员。从政党组织的内在结构出发，一个政党大体上是由政党精英、组织和党员三个主体所构成。制度规则意识的确立先从中央到地方，再从一把手到党员干部再到普通党员，逐级要求逐级约束，最终形成上下一体地遵照制度规则的党内氛围。二是压缩党内潜规则和隐规则的运行空间。党内制度不仅包括正式制度，还包括非正式制度、一些不成文但行之有效的规则，也包括实际运行中的破坏正式制度的潜规则。要消除潜规则对正式制度的破坏作用，让制度成为整党治党的基本规范。三是长期保持严格的、刚性的制度执行。制度规则意识的形成需要较长的时间周期，甚至还需要与党外社会规则形成相互促进强化的效应。为此，在执行党内纪律时，要强化对细微违反制度行为的严厉处分，让制度规则深入人心，内化为党员干部的道德自律和行为规范。要保持较长的从严治党、从严执纪行为，要让制度规则深入人心，形成制度运行的自我强化，最终形成遵从制度的政党文化。

【注释】

[1]陈家喜（1976— ），法学博士，深圳大学当代中国政治研究所副所长，教授。