在我国大部分城市运行的“两级政府、三级管理”模式中,各层级政府分别承担着城市管理的不同职责,针对城市管理的重点问题一般都集中在街道(镇)的层面,各地在城管部门与街道(镇)的关系上,一般都实行执法重心下移。然而,这种执法重心的下移也产生了一系列问题,主要表现在两个方面:一方面,执法重心的下移造成综合执法过程中城管部门职权与职责的不相匹配。许多城市的街道(镇)在城市管理工作中既承担着较大的责任,又面临着尴尬的境地。尤其是街道作为区政府的派出机构,它代表区政府承担着大量的管理和执法任务;但由于法律及体制方面的原因,街道并不具有执法主体资格,为了完成政府所赋予的管理任务,只能采取委托执法或其他协调执法的方式。权力与义务的严重不对等,使街道执法长期处在一种“非法”的尴尬境地中。另一方面,执法重心下移使街道(镇)层面不堪重负。在上海,街道(镇)城管部门所承担的城管责任一般包括垃圾处理、黑车管理、道路保洁、店招店牌管理、广告监管、公厕规范化管理、公交候车亭及终点站监管、公交路线文明营运监管、黑广告清理、环卫设施日常管理、机动车非机动车停放管理、乱设摊监管、违规占道经营管理、市政设施日常管理等,将拆除违章建筑以及环境保护、工商行政管理、公安交通管理部分的执法权限也交给城管部门,造成的结果是其职权与职责履行的不匹配。各种冲突和矛盾屡屡发生,自然与这种“弱权力”与“强责任”之间的结构异化有关。
事实上,城市管理应从宏观上被看成一个较为完整的系统,包括前期的规划管理、中期的建设管理以及后期的运行管理。而我国在城市管理领域开展的城市管理综合执法实践主要是在后期运行管理中的“末端执法”环节进行变更,各地城管部门的建立仅仅基于此末端的环节,而并未有效从前期规划、中期建设予以考虑,由此造成了城市管理权力配置与职责划分的不统一,形成了近似于倒“L”形的架构(见图5-1)。从城市管理系统性的要求来看,目前这种职权划分的状况显得不尽合理,这也成为当下城市管理面临一系列困境的重要根源。
图5-1 上海市城市管理行政执法机构设置概览
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