技术专家对政策问题建构权的垄断

“新政”确立了技术专家在政策问题建构中的地位，也促使政府在整个行政管理过程中都更多地求助于技术专家。这为“二战”后美国政府中技术官僚的大规模发展奠定了基础。实际上，“二战”之后，技术专家已经成为一个新兴的社会阶层，尤其是在政策问题建构中，发挥着举足轻重的作用。我们已经指出，在“二战”期间，技术专家在行政机构中受到了重视，这也刺激了新的行政设备和技术的广泛应用。

作为一个新的社会治理现象，技术专家在实践中的广泛介入无疑会受到学者们的关注，因而，相应的理论研究也很快在学术界扩散开来。同时，战争所带来的债务问题也激发了政府预算制度的改革，从而要求技术专家来帮助政府建立更为科学的预算制度。随着“二战”的结束，当许多曾经在政府计划部门中发挥了重要作用的学者们重操旧业后，也将自己在“二战”期间的政府工作经历应用于学术研究之中，从而提出了许多更为实用的可以用来指导政府运行的思想和观点。至此，政府内外都成了技术专家的天下，也就使得政府获得了广泛干预经济和社会的能力。也正是在这一时期，凯恩斯主义的干预模式得到了广泛接受。这说明，一方面，经济和社会的发展提出了政府干预的要求；另一方面，政府由于拥有了大批技术专家以及帮助技术专家开展行动的理论，也树立起了干预经济和社会的信心。特别是在“冷战”时期，技术专家更是被作为制胜的武器来加以使用的。

由于美国在“二战”期间的优异表现以及战后它在国际社会中所确立起来的霸主地位，使得很多国家对“美国模式”推崇备至，进而将美国模式确立为自己的理想。也就是说，很多国家认为美国已经实现了或者基本上实现了“好社会”的目标，而这一情形恰恰需要归功于技术进步的力量所造就的史无前例的极大物质繁荣。很多学者甚至认为意识形态方面的争论已经没有意义了，余下的问题只能是技术性的。“到了意识形态靠边站并为社会工程师让路的时候了。政策科学中的技术专家前方的工作很大程度上只是更好地运作公司资本主义的技术引擎的问题了。”^[72]技术专家在社会治理领域中的全面入侵还包含着影响更为深远的内涵，那就是，出于对技术的高度崇尚，使来自于19世纪传统的公私部门间的制度障碍开始变得模糊，或者说，技术突破了公私界限。因而，私人领域中的许多做法都可以原封不动地引入到公共部门中来，而公共部门中的权力支配过程也在私人部门中因为其官僚制的典型化而得到了效仿。可以说，自战后起，科学的发展和技术的进步都迅速地被引入到了社会治理过程之中，特别是在政策问题建构以及政策制定方面，专家逐步地占据了支配性的地位。在此基础上，技术专家治国也就成了一个不可阻遏的趋势。

对技术专家治国进行剖析，可以发现，其中包含着一种技术至上主义的信条。在某种意义上，我们可以说工业社会因此而经历了一次意识形态转型。如果说中国的“五四”运动把启蒙思想概括为“科学”（赛先生）和“民主”（德先生）是准确的话，那么，就西方来看，近代早期实际上奉行的是民主的意识形态，而在20世纪，则改宗为科学了。技术主义作为一种意识形态而登上了历史舞台，意味着科学替代了民主。因而，所反映出来的是新旧意识形态的更迭。技术主义意味着科学的宗派开始占据了上风，或者说，从原先民主的阴影下走了出来，开始让民主从属于科学了。虽然决策系统还没有完全实现技术化，但技术结构以及技术专家治国已经成了美国政府机构、公司部门、综合性大学等的主色调。

由于知识精英与技术专家在国家治理体系以及决策过程中占据了核心的、不可或缺的位置，技术专家也就确定无疑地成了政策过程中的一种新的权力系统。比如，战后建立的经济顾问委员会就充分地体现了对技术的高度重视。受到凯恩斯干预经济政策的影响，这个为总统提供建议的机构开始赋予技术转型以具体的含义，而且也很快地发展出了政策技术。在肯尼迪政府中，经济顾问委员会中的经济学家甚至成了事实上的权力执掌者。在这一时期，可以经常地看到新闻记者以及其他政治栏目的作家将此奉为“新的圣职”。不仅经济学家的这一新的地位令人印象深刻，而且社会学家和政策科学家也开始努力描绘这种新的专家模式，使得其影响迅速地扩展到和遍布于几乎所有的领域。

肯尼迪1962年在耶鲁大学的演讲中谈道：“我们大多数人多年来都一直有一个政治的视野，共和党的或民主党的——无论是自由的，保守的，还是温和的。事实是，我们现在面临的大多数问题是技术问题，是行政问题。它们需要非常精确的判断，它们不再具备在过去曾经常性地搅动整个国家热情的特征。现在，处理这些问题往往要超出大多数人、大多数政府行政人员的理解阈限，在处理这些问题的过程中，专家的观点也可能存在分歧，但是，我们仍然使传统的政治系统有效地运转着。”^[73]对于肯尼迪的这篇演讲，人们认为其中暗示了技术专家治国的成功，所表达的是对技术专家在权力的最高层取代了传统的政治力量这一现象的肯定，甚至可以理解成对技术专家治理的赞赏。

由此可见，技术专家不仅在新政时期非常活跃，而且在肯尼迪政府中所扮演的治理角色也非常成功。在肯尼迪之后，约翰逊政府更是表现出了对专家的高度依赖，不仅在“越南战争”和“反贫困战争”中，而且在“伟大的社会”计划中，甚至在整个联邦政府的预算决策技术专家系统——计划、项目和预算系统（PPBS）中，社会科学家们都发挥了重要作用。正是源于这项重要的创制，公共政策科学诞生了。政策科学的诞生代表了政策研究科学化进入了一个新的阶段，这是“改革的专业化”发展的结果。当政策研究明确地打出了追求科学的旗号时，专家也就正式走上了政策问题建构的圣坛。在“大政府”和技术复杂性的背景下，政治决策很快被限制在高层的组织和技术精英手中。在政策问题建构的理论研究和实际行动中，“民主参与”很快就被人们忘却了，专家治国则成为政治以及整个社会治理科学化追求的标志，也是政策过程的真实写照。

唐·普莱斯在《科学产业》一书中揭示了美国宪政系统面对的深层困境，他认为科学与技术的发展已经铲除了美国政府所建立于其上的传统宪政原则。由于公共部门与私人部门之间的关系变得更为密切，由于社会的复杂性所引发的官僚政府的膨胀，对传统的联邦制衡体制的思维构成了挑战。用普莱斯的话说，“我们传统的反应——自动的政治反射——在处理目前的问题上变得不可靠了。”^[74]面临日益复杂的社会问题，在技术力量大力发展的背景下，普莱斯描绘了一个新出现的“产业”结构，那就是一个由纯粹的科学家、专业人员、行政人员以及政治家构成的新系统，形成了一个新的功能制衡系统，并取代了原先建立在宪政原则基础上的系统。^[75]

公共行政学家怀特在回顾肯尼迪、约翰逊政府时期的做法时感叹这是一个“行动知识分子”的“黄金时期”。所谓“行动知识分子”也就是直接参与到政府过程中来的知识分子，他们不同于坐而论道的那类知识分子。正是这些新的知识分子，与政治领导人一起出现在了白宫和国会中，扮演起了非常重要的角色，构成了“伟大的社会”的驱动轮。“作为新一代具有问题解决技巧的知识分子，他们寻求‘界定国防，指导外交政策，重新设计城市，消除贫困，重新组织学校’以及更多。这些政策专业人员代表了消除‘政府’与‘真正好思想的主要生产者’之间鸿沟的桥梁。白宫被看作一个传送带，把包装和提炼学者的思想作为项目并卖给国会。”^[76]

总的说来，在约翰逊时期，社会科学家深深地介入到了政府之中，广泛地服务于政策问题建构以及政策制定。约翰逊总统在介绍其“伟大的社会”计划时，将这一点誉为决策中的革命，认为这将有助于计划与协调，能够促使美国彻底地终结贫穷。所以，技术专家治国运动在约翰逊时期达到了高潮。我们发现，约翰逊的“反贫困项目”可能是与政策研究联系最为紧密的政府项目，正是在这一反贫困项目中，“政策知识分子”发挥了突出作用。在某种意义上，反贫困政策为专家直接介入政策问题建构提供了经典案例，在其后的公共政策运动中，学者们对此一直津津乐道。

从约翰逊政府的反贫困项目来看，的确可以看到政策专家在政策问题建构方面所扮演的建构者角色。因为，从文献来看，在约翰逊的“伟大的社会”计划提出之前，美国并没有人对贫困问题表达特殊兴趣。如果说“新政”中包含着强有力的福利措施（包括社会保障、失业保险、公共福利以及公共住房等），那么，战后的福利状况一直有增无减，并不构成贫困凸显的问题。事实上，在60年代早期，并未出现贫困的压力，在反贫困项目提出之前，美国也没有发生因贫困的原因而引发的抗议运动。虽然这时有少量的贫穷黑人到街头游行示威，但这是美国社会的一种常态现象。而且，这些参与游行示威的贫穷黑人所提出的基本上也都是获得公民权的要求，而不是消除贫困。另外，在那些属于主流知识分子的报刊中也很少出现针对贫困的讨论。

由此可见，约翰逊的反贫困项目是在几乎没有政治压力的情况下提出的，而且也迅速地把政策制定者的视线引向了贫困问题。弗兰克·费希尔在谈到反贫困问题时说，“它们来自于白宫内部，从本质上看，这场伟大的政府反贫困运动的主要压力来自于肯尼迪与约翰逊政府内部。”根据新保守主义者的看法，“贫困议程是在人员装备良好的知识分子队伍（大多数都是学术型）思考社会改革问题时产生的。一些知识分子是老的新政主义者，但是很多是来自二战后快速成长起来的社会科学家阶层。他们一起构成了新保守主义者称为‘大社会智囊团’的群体。”^[77]这些政策专家享有接近总统约翰逊的简便通道，他们发现约翰逊不仅懂得关于贫困的很多知识，而且希望用之于为其政治服务。所以，在很短的时间内（大概是在约翰逊1964年当上总统后的6个月内），就由这些政策专家们所起草的大量项目与议案组成了一个主要的立法项目，并在对贫困开战的旗帜下提交国会。

反贫困项目的主要制定场所是白宫，白宫同时又选派出大量的官员去发表演讲以支持反贫困的立法。一旦这项反贫困法案设立了，白宫和其政策顾问就保留了实施这项政策的主动权。“一方面，经济协调办公室的立法就能保证自上而下地得以完成。这必将是通过赋予由白宫任命的专业行政人员以更大的自由裁量权来实现的。另一方面，新闻媒体充满了来自白宫的事实与辞令，那就是关于国内五分之一人口的贫困处境，而这一群体被宣称为此前受到了严重忽略。”^[78]这样一来，贫困问题很快地就成了主要的新闻靶的。可见，贫困问题之所以被提上了政策议程，并非来自于穷人的诉求，而是因为社会福利专业的技术专家相信这一措施是有效社会行动的必要部分，完全是政策问题建构的结果，而不是在民主的途径中被发现或提出的问题。

其实，新保守主义在当时就已经意识到了政策专家藉此争夺政治权力的意图，并基于这一现实而将政策专家称为“新阶层”。新保守主义对技术专家治国和其政策科学技巧颇多微词，他们抱怨道：政策科学家受到了抽象的模型建构艺术的训练，并不了解实际政治的需要；政策科学家既不能表达政策制定者的意图，也不能讲述普通市民的意愿，因此，是无法生产出“有用的知识”的。然而，当知识和技术在政策制定中发挥着越来越重要的作用时，知识本身已经成了政策过程中的一种特殊的政治商品，以至于新保守主义者也最终被缴械了，开始对政策科学家的政策问题建构行动表示认可，认为政策科学家们具有一种特殊的能力，那就是：“政策专家变成了社会变化中的一支独立力量，他们能够让人们意识到一些政治家和公众都没有看到的‘问题’。专家们能够从社会的不均衡中去发现某一问题的存在，并将其告诉人们，进而将其转化为强制性的政治需求。”^[79]

按照新保守主义者的说法，“将这种压力转化为政治改革议程的能力在自由民主改革者的成功中扮演了关键的角色。伟大的社会议程就是一个主要的例子。”^[80]结果，新保守主义者的观点发生了180度的转变，甚至劝说更多的传统保守主义者放弃对知识分子的敌视态度。这样一来，在是由政治家治国还是由技术专家治国的问题上，也就有了明确而又一致的答案。不仅如此，新保守主义还为自己设计了行动路线，认为自己应当自觉地投身到技术专家的队伍中去，而不是反对专业知识。正是从这时开始，一直以自由民主精神捍卫者自居的保守主义者接受了技术专家，不再把那些曾经被他们视作为争夺政治权力的“新阶层”的出现看作美国政治中的一种过失。一些新保守主义者甚至提出训练和雇用他们自己的专家的方案。这样一来，保守主义者的原先对手归位了，而技术专家则成了原先两种政治势力争夺的对象。实际上，这是政治的堤坝完全溃决的标志，技术专家已经在政策问题建构和政策制定中获得了主导权，政治家们反而成了技术专家的提线木偶。

美国的“智库”建设大致也是在这个时期盛行起来的，特别是保守主义智库在这一时期得到了大量投资，并在保守主义的政策议程界定方面发挥着核心作用。这一时期比较活跃的智库有“美国企业研究所”、“胡佛研究所”、“美国传统基金会”、“当代研究所”、“自由之家”以及“教育事务研究所”等。我们看到，在一个相对较长的时期内，“布鲁金斯学会”给民主党政府提供了大量咨询建议，而新保守主义智库机构也不甘其后，同样为共和党政府提供了大量服务。到了里根时期，虽然呈现出对新保守主义智库机构的依赖降低的迹象，因为里根政府认为“很难评估这些研究机构的影响力，但他们在‘里根政府’的决策中所发挥的影响还是非常明显的。‘例如，估计超过三分之二的基金会的政策建议被第一任期的里根政府所采纳”^[81]。

不过，对于政策专家的表现，特别是对技术专家治国的问题，一直存在着质疑的声音。随着PPBS在联邦卫生、教育和福利等领域的运用惨遭失败，人们开始对政策过程的片面技术化提出批评。但是，对于技术专家而言，面对这些批评却丝毫无损，而付出代价的则是PPBS在60年代末被其他制度安排所取代。当然，我们也看到，毕竟一股质疑政策技术专家的声音一直不绝于耳，以至于到了尼克松政府时期，政策知识分子的身影一度从政治的中心舞台上消逝了，似乎尼克松政府的政治基调是由律师和商业人士来定的。然而，“这并不意味着社会科学从政治场景中衰退了。实际上，被重新工具化而转向去界定保守主义的议程了，社会科学在尼克松政府时期仍然发挥着重要作用。”^[82]

大致是从约翰逊政府后期开始，政策专家的活动重心发生了位移，从而造成了上述所说的尼克松政府排斥政策专家的假象。如果说传统的专家多集中于对社会问题的分析和对政策方案的设计上，那么，从约翰逊政府后期开始，政策专家则更多地把精力放在了政策评估方面了。政策专家兴趣点的这种转移首先反映在胡佛研究所和美国企业研究所中，可以说政策评估的兴起是自此开始的。对此，也许人们会以为政策专家的这种表现意味着他们放弃了政策问题建构方面的垄断权，其实不然。因为，随着政策科学的发展，政策问题建构的科学性如果希望得到进一步增强的话，就必须得到政策评估的支持。有了政策评估所提供的结论，就可以使政策问题建构奠基于更为科学的基础之上。所以，政策专家对政策评估的重视反而使他们更加牢固地掌握了政策问题建构权。政策是政府赖以开展社会治理的基本工具，掌握了政策问题建构权也就意味着牢牢地控制了社会治理的主导权，这就是技术专家治国的奥秘所在。20世纪80年代开始，理论界出现了反思技术专家治国的声音，但直到今天，我们仍然没有看到技术专家的政策问题建构权受到丝毫削弱的迹象。就此而言，政策专家的政策问题建构权显然是非常稳固的。