我国国内宏观环境利益维护的现状

我国政府非常重视宏观环境利益现状，也对生态环境问题采取了措施加以治理，这些措施对于我国宏观环境利益的维护起到了重要的作用。

（一）国家领导人对宏观环境利益损失的重视

我国真正认识宏观环境利益损失始于1972年6月联合国在斯德哥尔摩召开的人类环境大会，这次会议使我国了解了环境问题对经济社会的重大影响，也认识到了我国环境问题的严重性。此次会议以后，周恩来总理表示，应当把环境问题提到国家的议事日程上来，不能再放任不管。

改革开放以后，我国对环境污染与生态破坏等造成的环境利益损失的严重性一直非常清楚与明了，因此，早在1983年的第二次全国环保会议中便将环境保护确定为基本国策。^[54]在1996年7月召开的全国第四次环境保护会议上，江泽民总书记指出“保护环境的实质是保护生产力”；李鹏总理指出我国的环境形势还相当严峻，在全国范围内，城市污染在加剧并向农村蔓延，生态破坏范围在扩大，一些地区的环境问题已经阻碍了经济发展，甚至危及人民健康，“在环境保护问题上，应该警钟长鸣”。这次会议确定了污染防治与生态保护并重的方针，在全国范围内展开了大规模污染防治以及生态建设与保护工作。^[55]

2002年1月，第五次全国环境保护会议上，朱镕基总理充分肯定了“九五”期间的环境保护成就，但是他也指出我国环境形势依然严峻，部分地区得到改善，部分地区继续恶化，“十五”期间我国城市化与工业化继续发展、人口继续增加，环境压力将加大，环境保护与生态建设面临的任务更加艰巨。^[56]

2006年4月，我国召开了第六次环境保护会议，温家宝总理在会上指出，“十五”期间环境保护取得了积极进展，但是环境形势依然严峻。环境污染严重的原因在于：第一，对环境保护重视不够，投入不足，环境治理滞后于经济发展；第二，经济增长方式粗放、产业结构不合理；第三，环保执法不力，环境保护成为经济发展中的薄弱环节。^[57]

2011年12月，全国第七次环境保护会议召开，李克强总理指出，“十一五”期间的环境保护工作取得了重大成就，但是我国环境总体恶化趋势未得到根本改变，压力继续加大，节能减排形势非常严峻……环境保护仍是经济社会发展的薄弱环节。^[58]

从我国历次环境保护会议的内容可以看出，我国在环保方面做出了努力，也取得了一定成就，我国历届政府都认识到环境问题的严重性，环境恶化的趋势并未得到有效遏制，环境利益仍然遭受巨大损失。造成今天环境问题严峻的原因正如温家宝总理所指出的，是多方面的，其中过去几十年来一些环境利益主体重经济发展而轻环境保护的思想是其主要原因。由于过去对生态环境破坏所造成的累积效应以及现在经济发展对资源环境需求的压力进一步加大，导致了我国今天的环境问题“不断治理、依然恶化”的局面。

环境利益关乎每一个人的福祉。2020年我国要实现全面小康，生态环境应该作为全面小康的一个重要指标，因为公众的基本环境利益如果得不到保障，就谈不上全面小康。李克强总理在第七次全国环境会议上指出：“基本的环境质量，是一条底线，是政府应当提供的基本公共服务。”^[59]

在我国，国家领导人的环境利益观对于环境治理起着举足轻重的作用。新中国的历代领导集体对环境问题都表现了不同程度的关注，特别是近年来，随着环境问题日益严峻，国家领导人对环境问题以及宏观环境利益的关注日益加深，他们关于环境保护与环境利益维护的观点成为我国环境治理与环境利益维护的指南。

（二）我国针对宏观环境利益损失所采取的环境政策

对于严重的环境利益损失，我国政府高度重视，从新中国成立伊始就开始制定一些有关的资源环境政策法规，以指导和规范资源环境的合理开发与利用。改革开放以后，我国采取了一系列环境经济政策手段，对各部门与企业的资源利用、污染物排放等行为加以规范。

1.有关保护环境利益的政策法规

（1）关于自然资源的政策与法律法规。

20世纪50年代到70年代，我国没有专门的自然资源法规，但是某些方面的自然资源政策和法律规范已初具雏形。这一时期的政策法规涉及土地资源、水资源、矿产资源、野生动植物资源、渔业资源和草原资源等方面。具体来说包括：

①土地资源利用与保护法规。例如，1950年出台的《中华人民共和国土地改革法》、1952年颁布的《关于发动群众继续开展防旱、抗旱运动并大力推行水土保持工作的指示》、1957年颁布的《中华人民共和国水土保持暂行纲要》、1958年出台的《国家建设征用土地办法》。这一时期的土地政策法规主要是针对水土流失、沙漠化、土壤盐碱化与污染、土地使用权与所有权的分离以及节约土地等方面而制定的。

②关于水资源保护与利用的政策法规。这一时期的相关法规主要针对黄河治理及黄河流域水利与水土保持问题。包括1955年出台的《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划报告》，1961年出台的《加强水利管理工作的报告》与《关于黄河中游地区水土保持工作的决定》。

③关于森林资源的政策法规。包括1950年的《政务院关于全国林业工作指示》，1952出台的《关于严防森林火灾的指示》，1953年发布的《关于发动群众开展植树造林、育林、护林工作的指示》，1956年发出的《关于保护和发展竹林的通知》《国有林主伐试行规程》与《天然森林禁伐区规划草案》，1957年发出的《关于进一步加强护林防火通知》，1963年颁发的《森林保护条例》。

④矿产资源政策法规。包括1951年和1965年相继出台的《矿业暂行条例》与《矿产资源保护试行条例》。

⑤有关野生动植物资源的政策法规。包括1957年的《国内植物检疫试行办法》、1959年的《对外经贸部关于珍贵动物出口问题的指示》、1962年的《林业部关于国营林场经营管理狩猎事业的几项规定》与《国务院关于积极保护和合理利用野生动物资源的指示》。

⑥有关渔业资源的政策法规。1955年出台了《国务院关于渤海、黄海及东海机轮渔业禁渔区的命令》，1957年出台了《水产资源繁殖保护暂行条例（草案）》。

⑦这一时期国家没有专门制定与草原资源相关的政策法规。

总之，从以上相关的政策法规可以看出，这一阶段关于自然资源的相关法规主要是一些行政法规与行政规章，效力等级与立法级别不高，其作用主要在于对一些资源的保护与利用。

20世纪70年代至改革开放，这一时期出台的相关自然资源政策法规有：1972年的《育林基金管理暂行办法》，1973年的《国家计划委员会、国家基本建设委员会关于贯彻执行国务院有关在基本建设中节约用地的指示的通知》《森林采伐更新规程》《关于水源保护工作情况和今后工作意见的报告》，1975年的《全国供销合作总社关于配合有关部门做好珍稀动物资源保护工作的通知》。

这一阶段，我国所制定的资源政策法规在保护资源实践中发了重要的作用，也为我国现代意义上的环境与资源保护法规的制定奠定了基础。

1978年至今，是我国现代自然资源政策法规迅速全面发展的阶段。这一阶段发布了若干类的资源法规，据我国法律法规信息系统统计，1978年至今，我国各级人大及其常委、政府制定与发出的与自然资源相关的法规达到12370余件，管理对象覆盖了不同的自然资源，发文主体广泛，从中共中央到地方政府以及地方政府各级部门，这些政策法规使用的范围涉及各个方面，包括资源权属、开发利用、经营、保护、流转以及管理等。

1978年通过的第三部《宪法》规定：“国家保护环境与自然资源，防治污染和其他公害。”这为中国环境保护进入法制轨道开辟了道路。经过30多年的发展，我国的自然资源政策法规体系框架逐步建立，资源利用与保护制度也逐步健全，为我国自然资源保护、合理开发与利用提供了法律规范。但是这一阶段的资源政策法规数量多、立法部门严重分割、法律建设呈现阶段性，并且存在着形式与内容上的缺陷，形式缺陷表现为法律体系尚不完整，单行法呈法群状态，无法自动解决法律冲突，而内容上的缺陷表现在某些基本制度法律供给不足，包括管理制度缺陷与权属流转制度缺陷。^[60]

（2）与环境污染和生态破坏有关的法规。

新中国成立初期，我国工业基础很薄弱，环境污染不严重。随着工业体系的建立与发展，“三废”排放量逐渐增多，环境问题也日益凸显，但在当时并没引起足够的重视，直至联合国第一次环境大会以后，我国政府才意识到环境问题的严重性，并开始进行环境保护法制建设。

在1949年至1972年，我国环境污染防治的政策法规基本上属于对单项环境污染问题的控制，如1956年发出的《关于严防农药中毒的联合通知》、1957年发出的《关于注意处理工矿企业排出有毒废水、废气问题的通知》等；同时注重劳动环境污染治理与卫生防护，如1959年发布的《生活饮用水卫生规程》，1961年与1964年出台的《放射性同位素工作的卫生防护细则》与《放射性同位素工作卫生防护管理办法》等。这一时期的环境保护立法主要是行政法规与部门法规。

1972年联合国召开的第一次环境大会对我国产生了重要的影响，1973年国务院召开了第一次全国环境保护会议，会议审核通过了环境保护的“32字方针”，并颁布了《关于保护和改善环境的若干规定》。这一时期，我国还制定了一批新的环境标准，如《工业三废排放试行标准》《生活饮用水卫生标准》《食品卫生标准》，这些标准使我国环境管理有了量化的依据。

1979年我国颁布《中华人民共和国环境保护法（实行）》，标志着我国环境保护工作进入了法治阶段。自此，我国环境政策法规进入了迅速、全面发展时期。

改革开放以来，我国环境政策法规的制定集中在两个阶段。第一个环境政策法规制定集中阶段在20世纪80年代中期至1992年。这一时期我国先后颁布了一系列的污染防治方面的法规，如1984年颁布的《水污染防治法》、1987年颁布的《大气污染防治法》、1990年出台的《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》，等等。这一阶段的政策法规建设的主要特点表现为：第一，受计划经济体制的影响，所制定的政策法规具有局限性；第二，政策法规的理论基础不到位，在法律上表现为资源的无偿使用与超标污染付费；第三，制度设计多建立在污染控制与末端治理的基础上。此阶段环境保护的手段是“控制—命令”型，主要为行政强制，经济刺激与行政指导手段几乎未涉及。^[61]

我国环境政策法规的第二个集中制定阶段为20世纪90年代至21世纪初。此期间，国务院批准了《中国21世纪议程》（1993年），提出了可持续发展战略，并先后发布制定以及修改了一些关于污染防治的法律。这一阶段的中国环境政策法规的特点为：第一，开始用可持续发展观指导我国的环境政策法规的建设与发展；第二，开始强调源头治理的思想；第三，治理重点更加突出；第四，确定了“污染者负担”原则，并强化了“预防为主”原则，在立法上强化了多种法律责任的运用。

自此，我国的环境政策法规体系基本形成，并处于不断完善之中。纵观改革开放30多年来我国环境政策法规的发展历程，我们发现，我国的环保标准体系已经基本建立，环境执法检查与行政执法不断加强，并形成了适合我国发展状况的环境管理体制，公众参与机制得到强化，在建设项目与发展规划的环境影响评价中规定了公众具体参与措施。

2.环境经济政策应用

在过去，由于长期实行计划经济体制，我国环保领域控制污染的手段也是行政命令型的，虽然也有少许的环境经济政策，但是都建立在政府行政控制与命令的基础上。随着市场化改革的推进，我国的经济环境发生了很大变化，环境政策也随之转型，由过去命令控制型环境政策手段向多种环境政策手段综合应用转变，环境经济政策手段在环境管理领域的应用越来越广泛。

环境经济政策是经济激励型的环境政策，当某种环境政策手段通过影响环境行为者的成本收益来影响其决策与行为时，这种环境政策手段就是环境经济政策手段。环境经济政策手段以市场为基础，环境行为者以市场信号为导向进行决策，其最大的特征在于促进污染防治技术的创新与扩散，在整体上形成低成本、高效率的污染防治体系。相对于命令控制型环境政策手段而言，环境经济政策手段能以更低的费用实现相同的环境目标。

我国在1978年首次提出“排放污染物收费制度”的设想，经过多次改革后于2003年7月1日实施《排污费征收使用管理条例》，并在全国范围内实施排放总量收费。除了排污收费外，国家也实施了污水处理费、生活垃圾处理费、水资源费以及与林业、矿场资源相关的生态补偿费、矿产资源费等，最近则在10多个省开展了流域生态补偿试点。如今，我国的排污收费已经覆盖了废水、废气、废渣、噪声、放射性等五大领域，收费项目达到几百项，该项环境经济政策手段在我国环境管理制度与经济刺激手段的应用中起着核心作用。在创建市场方面，截至2010年底，已经有8个省被国家批准为排污权交易试点省区，还有一些省在本省内尝试推行了排污权交易试点工作。^[62]我国的排污权交易制度主要集中在水污染与大气污染领域。

除了环境税费外，我国还推行了其他的环境经济政策。鼓励环保行为的优惠措施，如我国税法规定，“三废”综合利用企业可以免征营业税与增值税；绿色资本市场，将企业融资与其环境行为和环境绩效挂钩；绿色保险，也即环境责任保险，投保企业发生环境污染事件对他人的环境利益造成损害时，由保险公司对受害者进行赔偿，如今全国已有600余家企业投保环境污染责任保险。

对于自然资源，国家实行征收资源税政策，包括矿产资源税、土地税、超额使用地下水的收费、实行土地许可制度等。

总的来说，环境经济政策对于我国控制环境污染、减少环境损害以及自然资源的高效利用起着很重要的作用，环境经济政策在环境利益损害的恢复与环境利益损失补偿方面的作用不容忽视。但是，我国环境经济政策除了排污权交易、排污收费、生态补偿、税收与补贴五大主要环境经济政策有较长时期的探索与实践外，绿色保险、绿色资本市场、环保财政与环保信贷、绿色贸易、环境税收等近期才受到重视，尚未形成系统的环境经济体系，因此我国现行的环境经济政策手段作用仍然有限。