失地农民不能融入城市的原因分析

4.1.2　失地农民不能融入城市的原因分析

城市化的一个重要标志是城镇面积增加，农民数量减少。但如果一方面农民数量在减少，而另一方面转变为市民的失地农民又成为了新的城市贫民，其结果必然造成失地农民和城市贫民两大难题都难以圆满解决，那么我们所谓的城市化就失去了原本的意义。在有关政策对失地农民的安排中，忽视了对失地农民主体地位的确立，以至于在制度安排中缺乏农民的声音，在解决过程中出现一系列问题。

第一，利益界定不清与产权关系模糊。在什么情况下国家有权征用土地?如何保障征地时农民的知情权?征地是国家授权并依照法律规定实施的一种行政行为，我国《宪法》和《土地管理法》均将“公共利益”的需要作为集体土地征用的前提条件，但对“公共利益”需要的内涵和范围规定不严密，在具体操作中由哪些建设项目使用土地有很大的随意性。^[7]比如被征土地不能用于商业目的，但实际上大部分都用于商业目的，在征地中大量用于城市扩张中的商品房建设，这种商业利用被解释为加快国家经济建设，这自然就满足公共利益需要，因此公共利益规定的宽泛性给一些地方政府滥用土地征用权提供了空间，也为行政执法过程中的随意性与破坏性提供了条件。同时，农村集体土地产权不清晰，包括集体土地所有者代表不明确，集体土地产权的主体的权能不明确，国有土地和集体土地财产权不平等等问题。我国《宪法》《民法通则》《农业法》等相关法律中都明确规定，我国的农村土地归农民集体所有，^[8]但“集体”的定义极为含糊。由于“农民集体”事实上是一个虚置的权利主体，因此农村集体所有权主体不明确，弱化了农民对土地的使用权、处分权和收益权的有效运用。由于实际拥有土地权利和土地分配权利的主体是地方政府，将失地农民排斥在征地价格确定的过程之外，使农民无法参与征地过程中涉及切身利益的决策，缺乏充分的征地知情权，导致征地补偿费用低，失地农民利益在征地过程中受损。

第二，主体地位不对等与信息不对称。在征地的过程中，政府与农民主体地位是不对称的。在现行体制下，征地是国家行为，而政府和村干部在征地过程中代表着国家意志，由于配套的监管体制很不完善，他们在征地过程中往往有很大自主权。两者在权力分配的非对称性也导致了他们在信息上的非对称性。由于利益的驱动，政府一方面是信息公开的倡导者，另一方面也成为信息的垄断者，它总是有限度地保留一部分信息而使自己处于优势状态。根据奥瑟尔·奥尔森(Molson1965)的“集体行动”分析框架，一个社会中的基本利益集团要想对政府政策施加影响、保护自己的利益，就必须采取一定的行动，即所谓的“集体行动”。^[9]但是农民的政治权利和行为能力只能在狭小的村组范围内，作为人数众多的弱势群体，根本不可能与有组织的强势利益集团讲平等和公平，更不可能形成制衡作用，以至于自己的利益受到侵害时无可奈何。征地组织与失地农民之间的主体地位不对等与信息不对称，是失地农民利益得不到有效保障的重要原因。

第三，是保障制度滞后与竞争能力弱。土地征用后，农民原来的生活方式被打破，与土地的依存关系不复存在，以后的生活对农民来说这是个无法预知的问题。要让农民完全放弃土地的承包经营权，基本的要求是要保证农民得到的经济补偿不低于耕种土地的收益。收益不仅包括土地自身的产出，还应该包括土地为农民提供的养老、医疗、失业保障等方面的利益，这是农民土地承包经营权在经济上的实现方式，也是保障失地农民利益的底线。但政府此时应有的社会保障措施却显得滞后。首先是基本生活保障问题，原先日常生活中的自给部分必须从市场购买，加上原本就已沉重的子女教育支出、医疗费用支出，使农民更感到手中的征地补偿费有如杯水车薪。其次是农民就业形势严峻。虽然政府或企业会按其义务给农民安置一份非农工作，但在目前激烈竞争的社会形势下，农民受自身素质限制难以适应，往往成为下岗的首选对象;一些基层政府部门对农民技能培训流于形式，实际上大多数农民是自己边干边学;虽然有部分失地农民有意自主创业，想减轻政府的负担，这也是农民自强奋斗的一条有效途径，但往往会遇到信息不畅通、资金匮乏、审批手续繁杂、各类规费名目繁多等问题，从而使农民望而却步。

第四，利益补偿不足与分配不合理。《土地管理法》规定征收耕地的补偿费用主要包括土地补偿费和安置补偿费。土地补偿费为该耕地被征收前3年平均值的6～10倍;安置补助费为该耕地被征收前3年平均产值的4～6倍，最高不超过15倍。如果按照这种标准仍不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省级人民政府批准可以增加安置补偿费，但两费总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。^[10]但在实际操作中，产值计算无法做到科学合理，耕地种植作物不同则产值就不同。一些地方政府为了降低征地成本，往往在补偿标准上就低不就高，这样得出的结果难以令农民满意。据统计，自从实行土地有偿使用以来，地方政府通过土地征用收取的土地出让金达到了2400亿元，大部分作为地方预算外资金，一些地方政府出让土地收益相当于地方财政收入的30%，少数地方在某一时期甚至达到80%以上。改革开放30年间，通过土地征用从农民那里集中的资金达20000亿元，而绝大部分都被地方政府作为了预算外资金，进入中央或地方财库的仅为2%。^[11]谁卖地谁得益的机制极大地刺激了地方政府将耕地转化为建设用地的欲望。目前，在土地征用补偿费中，市、县政府部门拿去70%以上，承担劳动力安置的单位仅有20%，农民从征地中得到的实际利益仅占征地费用的5%左右。利益分配的不合理，是失地农民难以融入城市和社会的重要原因。