以级别定权力的权力配置模式

三、“以级别定权力”的权力配置模式

“区划导向”思维的形成与“以级别定权力”的权力配置模式也有着密切的关系。在地方政府权力配置过程中，涉及的主要问题包括地方政府的权力如何获取、权力的内容和权力行使的界限如何确定、如何正确处理政府间的权力关系等。由于地方政府在权力运作过程中扮演双重角色，即一方面是作为地方权力机关的执行机关，另一方面又是作为中央和上级政府领导下的下级行政机关。相应的，地方政府的权力也主要来源于两个途径：一个途径是通过地方国家权力机关得到的外部授权，另一个途径是作为国家在本行政区域的行政机关，直接或间接通过上级国家行政机关从中央政府得到的政府内部授权。从中国地方政府权力的实际配置情况看，目前仍然以中央和上级政府的内部授权为主，真正意义上来自地方人大及其常委会的权力非常少，而且越是靠近基层的政府往往表现得越加明显。

在这种背景下，政府内部授权成为地方政府获取权力的主要途径，即最高一级地方政府权力来自于中央政府授权,地方各级政府权力来源于上一级政府授权，行政级别俨然成为衡量地方政府权力大小的唯一标准。于是在“省直管县”体制改革中，一些人提出了“市县同级”的改革主张，希望通过改革提升县级政权的行政级别，并以此保障县级政权获得与地级市大致相同的经济社会管理权限。实际上，县级政府以“升级”为筹码，竭尽所能争取权力的背后，折射出来的恰恰是既有地方政府权力配置制度安排的不足。中国地方政府的具体情况非常复杂，在配置权力时，不仅需要在不同级别的地方政府间设定不同的权力范围，即便是同一级别的地方政府之间也应该有所差别。在地方政府权力配置时，要尽量淡化行政级别与政府权力的对等关系，跳出“通过改变层级隶属关系，提高行政级别，以获取经济社会发展权力”的认识误区。基于此，在“省直管县”体制改革中，要重新设计和规范地方政府权力配置的标准和程序，赋予不同类型、不同层级、不同区域的地方政府以与其实际发展情况相匹配的权力运行空间。当下，如何按照实际上的需要和治理上的可能，在各个层级的政府以及基层自治体之间，通过一系列立法活动，来系统、周全地划分它们之间的事权关系，显得尤为必要。