合同与援助

第二节　地区的拨款效果：合同与援助

国会从事的授权与拨款等预算过程虽然是对美国联邦政府财政资源的立法决策，但在财政拨款的使用过程中，其中绝大部分必然落实到全美各个地区。这就意味着，参与包括拨款在内的预算决策立法的议员们，即代表着435个选区或50个州利益的立法者们，可能对财政拨款在各地区的分布情况产生影响，形成某种财政决策的区域倾向。特别是掌握最终拨款权力的两院拨款委员会成员是否对财政拨款在各地区的分布产生了重要影响，可谓是评价这一制度安排的又一关键。

联邦财政拨款在全美各地区的分布情况大体上是以两种形式出现的，即合同（contract）和援助（assistance）。前者是指这一区域内接受联邦政府各行政部门项目订单合同，从而从联邦政府财政获利的分布方式。其形成的原因较为复杂，静态上看与该地区的产业结构、劳动力水平、自然资源以及区位等经济因素密切关联，这是前提因素；动态上看则可能与总统动议、国会授权与拨款过程中的一系列的政治利益博弈有关，其中代表该地区或者某一利益集团的议员如果可以直接参与国会授权和拨款过程，便可能发挥着不可小视的作用，为本地区争取到订单。后者是指这一地区接受联邦政府转移支付、借贷、保险或者直接拨款等方式，以支付社会福利、教育、医疗以及道桥等基础设施建设等项目，往往是联邦政府向相对较为落后地区的财政支出。^[2]其形成的原因与合同方式如出一辙，首先得到援助的确实往往是那些收入水平相对较低、经济发展相对有限以及财政能力相对不足的地区；同时，代表某一地区的国会议员也可能发挥着重要的影响，这一影响比合同背后的动因更为复杂。

如表6.2所示，2004到2007财年美国联邦财政支出中合同方式和援助方式的分布情况。值得注意的是，表6.2中显示的财政数据包括了自主性支出和强制性支出项目，特别是援助中的直接支出等全部为强制性的社会福利项目支出。从整体趋势上看，合同和援助方式的支出基本呈现逐年上升的态势。

在这两种财政拨款地区分配的立法过程中，相关议员将如何发挥作用呢?对此有众多研究提出了不同的看法。从国会的权力结构和程序上看，某一政策领域财政拨款决策的关键是相应的授权委员会和拨款委员会，因而在这些委员会任职的议员都可能更容易影响财政拨款，实现本选区利益。由于大部分议员参与了不同的授权委员会，而拨款委员会则只有一部分议员参与，因而可推断拨款委员会成员可能更容易实现本选区的财政拨款。

表6.2　联邦财政拨款去向分布（2004至2007财年）（单位：十亿美元）

资料来源：http://www.fedspending.org/，2010年01月04日访问。

从政党政治角度上看，有观点认为议员的党籍以及相应的财政议题立场影响着财政拨款的地区分布情况。相比于共和党而言，民主党人更为倾向于“大政府”的财政理念，因而可能支持更多覆盖地方的联邦财政项目，从而也使自己的选区获利。^[3]

从选举政治角度上看，财政拨款的地区分配对议员而言，是谋求连选连任的最佳手段之一。在连任中以微弱优势获胜（低于60%）的议员往往更为倾向于为其选区谋求财政拨款的分配，特别是当其所在选区对某些联邦财政项目极为需要时。如果是在开放席位选区中以微弱优势获胜，则这种倾向表现得更为显著。^[4]以连任为目的的财政拨款分布所导致的效果包括：在任议员可能在选举中减少遭遇强有力挑战的可能^[5]；充分突出议员本人与选区的联系，削弱以政党划线的投票，使选举成为“以候选人为中心”的选举。^[6]此外，也有研究指出，在当前政党控制国会立法过程的条件下，政党党团往往也会将财政拨款分布向本党摇摆选区倾斜，以强化其在选举中的优势，稳固甚至扩大立法机构中的席位。^[7]

比克斯（Kenneth N.Bickers）和斯坦因（Robert M.Stein）对国会议员与财政拨款地区分布的关联进行了较为全面的研究。他们认为财政分布情况特别是援助的分布情况，与收入水平、年龄结构、受教育程度等选区因素密切相关。同时，与议员的当选压力、受到政党的控制程度以及选区所在州的议员数量都存在联系。具体而言，经济情况较为落后、议员当选压力较大、受政党控制较高以及所在州议员代表数量较多的选区往往容易获得财政拨款的项目。^[8]

基于已有文献的观点可以假定，财政拨款地区分布情况与选区的经济情况以及其议员是否为拨款委员会成员、议员的党派、选举情况以及与本党关系等因素可能存在密切关联。本章就以2004到2007财年四个财政年度（第108、109两届国会）的财政拨款分布对此推断进行验证。数据源自美国白宫的管理与预算办公室所设立的联邦政府支出公开网站（www.fedspending.org）中公布的国会众议院各选区获得的合同与援助情况。之所以选择众议院而非参议院，一方面由于众议院选区数量较大，另一方面由于众议院选区的经济情况差异性较大而人口规模却相对趋同。之所以选择在2004到2007财年，一方面由于2004财年之前的国会仍旧采取1990年人口普查的选区分配方式，与2004财年至今的分配情况有区别，不宜比较；另一方面由于网站虽公布了2008财年数据，但仍未完全公布2009财年的最终数据，无法作为一届完整国会加以分析。^[9]

表6.3　财政拨款的选区分布

资料来源：www.fedspending.org。

表6.3说明了财政拨款合同方式与援助方式在国会众议院选区内的分布情况。如表中所示，合同方式分布较为广泛，约90%左右的选区得以收益，而且财政数额相对略小。相比而言，援助方式分布相对有限，仅有60%左右的选区获得了援助支出，而且其财政数额相对更大。这一比较，说明援助方式更具有竞争性，可能是国会议员努力争取的重点。

具体而言，拨款委员会成员身份、党派属性等议员特征是否对合同和援助两种支出项目的分布产生影响呢?表6.4说明了拨款委员会成员与否、党派归属两个议员身份变量与财政拨款地区分布的相关性情况。如表6.4中数据所示，拨款委员会成员与否对合同和援助方式的财政拨款分布均不构成影响，即拨款委员会成员身份不能使议员为本选区实现更多的合同或者援助。相比而言，党派归属虽然不能影响合同的分布，但对援助项目的地区分布构成了一定影响。这说明，合同支出不是国会政治争夺的焦点；而援助方式更容易受到政党、选举等因素的影响，特别是援助方式中包括着对选区基础设施等项目的投入，更易成为议员实现连选连任的手段之一。

表6.4　拨款委员会、党派与财政拨款分布的相关性

＊＊＊，显著性水平在＜0.01；＊＊，0.01＜显著性＜0.05；＊，0.05＜显著性在＜0.1。

合同支出项目的分布情况如果基本不存在来自其选区议员政治身份因素影响的话，那么与其所在选区的经济情况等是否存在关联呢?如表6.5对合同方式支出分布与选区经济因素等变量进行了回归分析，发现解释力极为微弱。可见，合同方式的财政拨款分布与前文中设定的关于选区和议员的各种影响因素均不存在任何关联，这也意味着合同方式的分布与选区的经济因素和议员本身的政治因素关联度不大。

表6.5　财政拨款地区部分合同方式的影响因素

＊＊＊，显著性水平在＜0.01；＊＊，0.01＜显著性＜0.05；＊，0.05＜显著性在＜0.1；括号内为t值。

相比而言，表6.6的回归情况则验证了援助方式与选区和议员因素都存在着一定关联。如表6.6中数据所示，中位年龄、人均收入、个人贫困率等选区因素都直接与援助支出呈现关联。具体看，中位年龄越高、人均收入越低、个人贫困率越高的情况下，该选区获得的援助则越多。同时，议员与本党投票一致率也与选区援助支出呈现负相关关系。其背后的逻辑可以如此理解：与本党一致率较低的议员往往所在的选区都是摇摆选区，政党更希望通过援助项目等支出来进一步巩固这些选区，进而巩固在国会内的席位。此外，失业率和教育情况与援助项目分布也存在一定相关性。

表6.6　财政拨款地区部分援助方式的影响因素

＊＊＊，显著性水平在＜0.01；＊＊，0.01＜显著性＜0.05；＊，0.05＜显著性在＜0.1；括号内为t值。

在选区经济状况决定援助拨款方式的背景下，表6.7进一步分析了党派归属如何影响着援助方式财政拨款的地区分布情况。如表中数据所示，共和党人所在的选区比民主党有更多选区获得了项目，并在金额上获得了更多援助。换言之，共和党人的选区更容易获得援助。这与前文提及的民主党人因其财政立场而容易实现财政拨款分布的判断相悖。

表6.7　众议员党派与选区财政拨款援助项目的分布

资料来源：由作者自行整理。

事实上，援助项目在议员党派上出现的差异，更大程度上与这一期间共和党作为国会两院的多数党有关。作为多数党，共和党完全控制国会的授权与拨款过程，为了巩固本党的席位，存在为本党各选区实现更大财政利益的动机，因而将援助立法向本党选区倾斜。值得注意的是，如表6.8所示，共和党人代表的选区在平均的经济状况上明显好于民主党人所在选区，并不存在共和党选区因经济情况较之民主党选区落后而获得更多援助的可能。这就意味着，援助拨款在具有向经济较落后地区倾斜的前提下，明显倾向服务于作为多数党的共和党人所在选区。

表6.8　众议员党派与选区经济状况（美元）

资料来源：由作者自行整理。

总之，通过国会立法决策的财政拨款在地区分布上，并没有直接受到国会两院拨款委员会这一制度安排的影响。其中合同方式基本覆盖绝大多数众议院选区，与选区因素和议员因素的关联度都不大；而援助方式则属于竞争性较强的项目，只能覆盖60%左右的选区，往往倾向于那些经济情况相对较差的地区，体现了财政资源的平衡分配。同时，援助方式也与国会内政党政治的需要存在紧密关联，成为多数党党团巩固选民基础的重要途径之一。