利益导向政策有利益少导向分析

报告6　利益导向政策有利益少导向分析

摘要:相比而言，利益导向政策在实际执行过程中，政策杠杆导向作用显弱。奖励扶助政策含金量不够、惩罚机制成效不大、普惠政策比较效应明显、政策实施部门缺少良好协作、非受益群众漠视等是主要原因。建议:协调政策，在普惠政策制定和执行中应考虑对计生家庭的优惠优先，计生优惠政策需相关政策协调支撑;部门配合，需要和强化机制定时进行协调并督促各部门履行职责，设立专门的奖励扶助办公室全面负责各级的计生利益导向政策;营造舆论，开展对领导干部、计生宣传干部和群众多层次的宣传;科学决策，在制定优惠政策时，充分注意群众需求的丰富性、多层次性和可持续性，适地适时加大政策的奖励力度。

关键词:人口和计划生育利益导向政策;导向作用;协调;配合

计生优惠政策源自政府多个部门，惠及独生子女家庭、双女户、计划生育特困家庭、独生子女死亡家庭等多种类型家庭，可谓门类多内容散。究竟有多少利益导向政策给女孩户(独女户和双女户)带去利益，对她们产生怎样的影响，是否能满足她们的现实需求，对其他群众的生育意愿有何影响，关爱女孩行动中利益导向政策需要做哪些方向性的调整。带着这些疑问我们进行了实地调查。

一、案例及疑问

笔者在赣南某村调查中分别遇到了五对政策受益夫妇:A夫妇(“低保户”)每年可获得600元(每人每月25元);B夫妇(享受奖励扶助政策的双女户)每年可得1300元左右;C夫妇(进入“低保”的双女户)每年可得2000元左右的经济资助;D夫妇(“五保户”)每年可获得2400元(每人每月100元);E夫妇(享受“五保”的奖励扶助受益家庭)每年可得到政府约3700元左右的经济资助。上述五对夫妇从政府受益金额是依次增加的，获益最大的是进入“五保”的奖励扶助受益家庭夫妇，其次是“五保户”夫妇，再次是进入“低保”的双女户或独生子女家庭夫妇，再其次是双女户夫妇，最后是享受“低保”夫妇。在该行政村，A类、D类家庭有20多户，B类家庭有6户，C、E类家庭在村中只有两户。

据乡镇干部介绍，今后C、E类家庭会更少，因为其他优惠政策有其原则，不能以是否系计生户为优先标准。由此，笔者产生不少疑问:计划生育家庭该不该得到其他优惠政策的优先扶助呢?如果生育孩子多，如低保家庭，从政府获得更多的利益。那么，计划生育利益导向政策在农民心目中会有多重的分量呢?计划生育家庭在现农村非常少，群众谈不上对他们的羡慕，而且，目前农村有很多普惠政策正在推行，比较而言，生养孩子的成本降低了，计生优惠政策能否如期获得导向效益呢?计生优惠政策是奖励遵守计划生育政策，并鼓励育龄群众遵守计划生育基本国策，但从政府获益情况看，对育龄群众不会起到导向作用，因为有女儿的不如无孩，无孩不如有男孩可以养老。农民生了男孩，还能满足“面子”和生产生活等需要。反过来说，如享受贫困的计划生育家庭能优先进入“五保”，那么利益导向性可能会更为突出，即E类是C类的近3倍，而3700多元可大大补助提高他们的生活(2006年江西省农村人均纯收入为3585元)。现实状况让我们觉得，低保户、双女户(独生子女户)、五保户，老百姓们可能都不愿意当，而依旧会希望养儿防老。因此，要让计划生育家庭真正树立“实行计划生育光荣”的价值观和实现计划生育家庭的优越感，很难。

二、计生优惠政策为什么乏力?

案例背后的相关政策主要有:2006年该县“五保户”的经济待遇标准是1200元/年(2003年“五保”是700元，2004年是800元，2005年是920元，2006年是1200元);奖励扶助政策主要有年满60周岁的奖励扶助政策(符合条件的获得600元/人/年)和结扎养老保险政策(政府为其购买1000～3000元/夫妇的保险，以1平均存活期80岁计算，每月10元等;2006年该县“低保”的标准是，人均收入70元以下的每月每人补助不足部分。因财政较困难，该县现按照25元/人/月的标准执行。“五保”政策依据的是有无赡养、扶养、抚养的标准，会随着社会经济的发展而提高;计划生育优惠政策是对过去执行了计划生育的家庭进行奖励扶助，奖励金定额，有年龄限制;“低保”依据的个人或家庭的经济条件。

计划生育利益导向政策，实质上是依靠利益杠杆作用，在微观上保障计划生育家庭的利益，在宏观上引导群众改变传统的生育意愿，促进低生育水平的稳定并执行计划生育的基本国策。但为什么目前计划生育优惠政策导向作用乏力呢?笔者认为主要原因有五:

1.“奖的不眼红”--奖励政策含金量不够

在所有的人口和计划生育利益导向政策中，奖励扶助政策在农村的知晓度和含金量是最高的，也是执行的比较到位的一项政策。但是不尽如人意的地方也有。如对“存量”(符合受益条件的)群众有影响，但对“增量”(正当生育选择期的)群众影响不大。“增量”群众会觉得，一是60岁才受益，离现在尚早，非即时获益;二是政策可能会有所改变，即使不变，50元/月在几十年以后还不知道能做啥。而“存量”群众，因为并不都是主动选择计划生育而享受政策的，一是觉得幸运，二是觉得没啥让人好羡慕的，因为自己毕竟没有男孩等。即使是进到敬老院的奖励扶助政策受益者也是这样认为的。由此他们对政策较少起到宣传作用。而另一种情况是，在本地或家庭条件较好的，50元/月并没有足够吸引力。其他的奖励优惠几乎没有一项是超过此金额的。在市场经济的大潮下，让人动心的奖励更能引起重视。

2.“罚得不心痛”--惩罚机制成效不大

现在征收社会抚养费存在不少困难:一方面，对于富人来说，罚点钱算不了什么，对于他们来说我只要交够罚款想生多少就生多少，其他人无权过问;另一方面，社会扶养费可能让部分贫困农民进入“罚～穷～生”的境地，但因为抚养费不一定能顺利征收到位(有的地方首次征收金几乎成了最后征收额)，农民可能通过外出打工而几月或几年就能挣到实际征收的社会抚养费。而相反的，计生工作因为“七不准”而无法执行到位，而因为行政程序、时间周期、财力等问题无法依靠司法部门来解决。有的地方为完成任务而“放水养鱼”，使得农民对此政策毫不敬畏。罚的不够，在另一方面抵消了奖励的功效。

3.“水涨船不高”--普惠政策比较效应明显

从影响力来看，2006年全国的人均月保障标准达70.3元/人/月，高出奖励扶助政策20元;从影响面来看，全国已享受农村低保待遇的人数达到1262万余人(全面建立农村低保制度后农村2370万贫困人口可享受)，而奖励扶助最多只有200万人。据实际调查发现，在农村这部分家庭基本不超过10%，实际受益面非常小，政策知晓度不高;从影响种类来看，原来的“两免一补”(免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费)政策在2006年实行免费义务教育政策将化为乌有，“三免四减半”(门诊患者免交普通挂号费、注射手续费、换药手续费，住院病人的“三大常规”费、胸片检查费、普通床位费、护理费各减免50%)政策在未完全建立起来时就将面临着全面铺开的农村新型合作医疗(江西在过去的三年内对300万农民进行了2.66亿元的补偿)的巨大冲击。

4.“众人缺齐心”--政策实施部门单一缺少良好协作

计划生育优惠政策，需要各部门配合和政策协调，其中涉及了其他部门利益或要相应地耗损财力人力物力，因此其他相关部门参与积极性不高，多是人口计生部门在推动制定和执行。如卫生部门的“三免四减半”，往往因涉及医院的效益，而不作为。而群众因不便上指定医院(通常在县城)或不舍得出路费或担心因优惠反被医生另外增加药费，而不去享用这一权利。这些使得办好的证件利用率极低。同样的，人口计生部门中，很多部门参与利导工作，如发展规划部门、宣传教育部门、政策法规部门、计生协会、办公室、财务部门等部门。这些使得，利益导向政策政出多头、项目繁琐、缺乏整体性和系统性，结果是，各部门工作时有重复，而基层部门，则同时要多次应付来自上级人口计生部门的工作检查，其工作重心不得不少投入在如何把优惠政策执行得更好。而这些都不利于计生优惠政策的导向目标。

5.“他人少关心”--非受益群众漠视

虽然优惠政策的宣传字画被村民看在眼里，但很少记在心上。因为他们觉得那是国家可怜无男孩或无孩的家庭，与自己无关;受益者只是得到了救助性或补偿性或一次性的奖励;可能是地方政府的暂时性政策，缺乏法律效力。因此，他们以为不值得羡慕或因此而改变生育意愿。笔者在调查中还发现，受益群众之间因为害怕存在竞争，可能互相隐瞒相关信息。而反过来说，利益导向是否关心到“群众之需”上了?是否让群众明白他受益不损害你受益了?现在所有的孩子都可以享受免费义务教育，合作医疗中既有对大病的救助，又有自己掌握的医疗费，而非受“三免四减半”政策中对就医医院的限制。群众在自己生活的自然村中很少见到受益的计生家庭享受到诱人的优惠政策。因此，他们漠然。

三、如何让计生优惠政策“导”起来

1.政策协调

人口计生部门既然没有参与其他惠民政策的制定和实施，其他部门也就较少参与计生部门优惠政策的制定和实施，这是造成人口计生部门出台的政策缺少协调的原因所在。从人口与计划生育是基本国策角度看，即是“国策义务(人口计生)部门化”。相应的，各类优惠政策使得其他部门“国家利益部门化”，缺少国家政策整体利益的观念。因此，要做到政策协调，要实现政策的统筹安排，应在各项优惠政策出台时，充分突出对遵守计划生育政策者的奖励和鼓励，从而体现其导向作用。这种协调既体现在政策制定之初，也体现在政策的执行和监测评估过程中。由此，在普惠政策出台之前应考虑到计划生育家庭的优惠优先，计划生育家庭的优惠政策需要其他部门政策的协调支撑。这是维护国家基本国策和实现社会可持续发展的必要前提。利益导向政策实质是，利用利益杠杆作用，在微观上保障计划生育家庭的利益，宏观上促进低生育水平的稳定和相关人口问题的妥善解决。政府在撬动这一杠杆时，要协调好其他政策对其的配合，真正让利益导向政策起到导向作用。

2.部门配合

解决计划生育女孩户必须从土地权、受教育权、社会保障权以及宅基地审批、林木砍伐审批和其他项目上建立农村女孩家庭发展的有利机制。所有优惠政策的执行都需要各部门的配合，只是多部门与少部门的差别。计划生育优惠政策更是如此。既需要各部门在执行相应政策的配合，也需要在执行同一政策中的行动联合和信息共享。在人口计生优惠政策中，需要卫生部门、公安部门、民政部门、妇联等，还需要县、乡镇、村等各级的上下联动。在部门合作中，可发挥各部门优势，如可积极吸纳和发挥女性组织，特别是妇联的作用。在推动性别平等治理出生人口性别比失衡方面，妇联与人口计生部门目标是一致的。妇联在保障女性利益，推动性别平等有着显著作用和健全机制，但缺少资金和进一步推动性别决策信息有效地进入决策中并产生决策效果的机制和能力。而人口计生在此方面相对较强，但在治理出生人口性别比的工作融入性别平等内容，还有待加强。联合各部门运作，需要组织机制上的统筹协调，如可通过省、市、县党委常委会、政府常委会借助人口计生领导小组定时进行协调并督促检查各部门履行职责的情况(原来已有此机构的应该强化)。针对利导承担部门繁多的情况可设立专门的奖励扶助办公室，全面负责省、市、县等各级的计划生育利益导向政策。

3.营造舆论

宣传要分层次:既要宣传强化领导干部对人口问题对经济社会发展的作用及影响的认识以及对人口发展规律和形势的把握等;也要将人口计生系统宣传成员(包括行政各级宣教干部、乡镇村计生专干、村干部和中心户长)培训到位，除了依靠宣传材料入户外，还要准确到位地传达好受益信息(目前外出流动人口较多，受益群众如何及时获得受益信息办理好受益手续是一大困难)，开发适合农村的宣传倡导方式;还要发动群众自我宣传，赋权于群众，增加法制观念和维权意识。宣传最重要的不仅是提升意识，还要推动行动，要赋权群众改变漠视女孩户的做法。据调查，在赣南，不少乡村在因嫁入或迁入等新进人口耕地分配上仍然有重男轻女、女孩分不到田的现象;更有的在处理土地纠纷问题上，不少村干部倾向于男孩多的家族。这些现象会助长女不如男的意识。因此，需要在建立土地权属分配的政策上，建立农村女孩及对其家庭发展的有利机制:如对独女户、双女户在耕地权属分配上女孩均可比男孩多分配耕地;对她们可分配交通便捷、灌溉条件好、光照时间长的良田;当发生耕地权属纠纷时，可在不违反法律法规的前提下，适当照顾她们;在发包宜林山地、种养水域时，在同等条件下优先承包给纯女户。

4.科学决策

在制定优惠政策的具体内容时，各地要根据本地的经济社会实际状况，更要遵循生育需求规律。目前，农村的生育需求处于经济和家庭、家族利益影响力减弱，情感因素或养老因素增强时期。其表现形式是多样的，因此在制定政策时应该充分注意群众需求的丰富性、多层次性和可持续性。各地经济社会实际状况不一样，奖惩力度也应不一样，但都要做到奖惩分明。利益导向是给实行计划生育的家庭的奖励、照顾和优惠，它要求奖要奖得明明白白、真真实实，让受奖户感受到关心和激励，奖出一种自豪感、奖出一份责任心;照顾要照顾到恰到好处，要让广大群众感受到得到照顾和没得到照顾是两种截然不同的结果。如中考加分政策。对农村独生子女户、二女户的中考加分，对中考分数正居于照顾分数档的，那无疑是两种截然不同的结果:能加分的就能上高中，不能加分的就不能上高中。然而，这毕竟是少数，对大多数就是加了分也不能上线的和不用加分也能上线的，就没有明显的作用了。这样中考加分的机制就没能很好的显现计划生育优惠政策的作用，能否加以完善呢?对之加以完善无疑能大大加强它的利导作用:对不用加分也能上线的考生给予经济方面的鼓励或者赠送高中阶段的必需生活、学习用品，对加分后仍不能上线的，政府相关部门对之给予切实的帮助使之自食其力，从而落榜不落志，成为社会的有用之材。只有这样才能让这种机制使广大群众得到实实在在的看得见、摸得着的实惠，它的作用才能更有效的发挥。利导机制是通过利益调整和经济杠杆的作用调节人们的生育行为，把外部约束的强制行为变为全社会人们自觉自愿的行为，是市场经济条件下开展计划生育工作的有效方法，真正做到“应奖尽奖”“应保尽保”“应帮尽帮”。

人口因素是和谐社会存在和发展的前提(正如马寅初先生所说:“如果对人口的增加不加以控制，生产力和人民生活的提高就会受到严重影响。”)。因此，人口问题是发展进程中优先考虑的战略问题。我们要做的是，应尽量减少社会发展的现实状况对人口问题的制约。人口和计划生育利益导向政策在目前的人口计生工作中处于重要的位置，“是实现国家利益与群众利益有机统一，稳定低生育水平，统筹解决人口问题的治本之策”^[10]。完善的计划生育利益导向机制，是以人为本的执政理念在人口计生工作中的具体实践，一方面有利于密切党群、干群关系;另一方面，通过落实对计划生育家庭的优先优惠政策，引导农民少生快富，有利转变群众的婚育观念。从而最终有利稳定低生育水平，促进农村人口与经济、社会协调和可持续发展。