嘉兴平湖市新居民计生服务管理调查与思考

嘉兴平湖市新居民计生服务管理调查与思考

曹正华

近年来，嘉兴平湖市新居民（即外来流动人口）大量涌入，给人口计生工作带来巨大压力。为有效破解难题，2009年以来，平湖市人口计生局通过进企业开展新居民座谈、召开各层次计生干部会议、组织新居民计划生育服务管理问卷调查等方式，进行专题调研和综合分析。现将有关情况报告如下。

一、平湖市新居民人口和计划生育基本情况

（一）新居民育龄妇女构成基本情况

2000年以来，平湖市新居民增幅迅猛，从约1.8万人猛增到目前的33.1万人，其中育龄妇女（18-49周岁）17.06万人，与户籍育龄妇女数之比为1.29：1；已婚育龄妇女8.22万人，与户籍已婚育龄妇女数之比为0.81︰1。

1、育龄妇女年龄构成。根据流动人口信息系统数据及新居民计划生育服务管理问卷结果分析，平湖市新居民育龄妇女主要以21-30周岁的青年为主。

表一　平湖新居民年龄分布表

2、来源地构成。从省外流入的育龄妇女主要来自中西部及部分沿海农业人口大省。以省级为流出区域看：排列前五位的是安徽、河南、山东、四川、江苏，共11.452万人，占流入育龄妇女总数的70%左右，其中安徽省最多，约占30%。

以县级为流出区域看：排列前十位的均超过1500人，总数约3.41万人，约占流入育龄妇女总数的19.99%，主要分布在山东、安徽及河南省，其中山东省汶上县流出为最多，共7809人。截止2010年4月，平湖新居民育龄妇女来源地（县级前十位）分布如下。

省内流入的育龄妇女嘉兴市内其他县（市、区）流入1061人，占省内流入对象总数的17.79%；嘉兴市外县（市、区）流入4903人，占省内流入对象的82.21%，主要来自江山、庆元、永嘉、泰顺等浙南地区。

图1　平湖新居民来源分布图

表2　平湖新居民育龄妇女来源地分布表

3、文化构成。从新居民计划生育服务问卷（抽样调查1000人，有效问卷932份）结果分析，小学文化程度285人，初中526人，合计811人，占87.02%；高中及以上文化程度121人，占12.98%，文化程度相对偏低。

4、集聚地构成。新居民育龄妇女主要集聚在平湖经济开发区（钟埭街道）、独山港镇、乍浦镇、新仓镇等工业经济相对发达的镇（街道），这四个镇（街道）的新居民育龄妇女人数均超过户籍育龄妇女人数。新居民以租住出租房为主，问卷调查显示，新居民74.25%居住在出租房里。

（二）新居民计划生育基本概况

1、二孩生育意愿较强烈。问卷调查显示，50.11%被调查对象认为生育二个子女最好，25%已生育一孩的新居民打算再生育一个子女。

2、出生、怀孕人数多，违法生育比例高。据报表统计，2008年10月—2009年9月，新居民在平湖市出生1041人，同比增加432人；怀孕1859人。问卷调查显示，845个已婚新居民，二孩生育数为396人，其中二孩计划生育符合率仅为29%。

3、持证率低。在932个被调查对象中，有320人回答带《流动人口婚育证明》，占34%，实际数据可能更低。持证率低给及时有效掌握新居民计生信息增加了难度。

4、长效节育率较高。通过流动人口信息系统查询，采取长效避孕节育措施的新居民已婚育龄妇女为5.8699万人，占新居民已婚育龄妇女总数的75%，高于户籍已婚育龄妇女72%的长效节育率。

二、新居民计生服务管理开展情况

（一）加强组织网络建设

目前，平湖的市、镇、村三级均有专（兼）职新居民计生工作人员，各镇（街道）均建立新居民事务所，并在村（社区）和新居民职工数达200人以上的企业设立了372个新居民工作站。全市共配备500多名新居民协管员，明确并落实镇(街道)计生办主任兼任新居民事务所副所长，村(社区)计生服务员兼任新居民工作站副站长。

（二）创新健全协作机制

1、建立区域协作机制。2009年以来，平湖市分别和安徽省休宁县、江西省崇义县等20个省内外县（市、区）签订了流动人口计生服务管理双向合作协议，创新建立区域协作机制。一是创新建立信息互通机制。通过登录安徽省人口计生委的“城市和流动人口办公平台”，直接在网上录入并发送孕环情检查报告单、出生和怀孕通报单，大大提高了工作效率。二是创新建立服务平台。与山东省汶上县人口计生局联合建立平湖—汶上新居民计划生育联合协会，依托此平台为汶上籍新居民提供计生优质服务。

2、强化部门协作机制。一是开展联合督查。与公安局、新居民事务局定期联合开展新居民计生工作暗访督查。二是建立完善联席会议制度。三是建立健全考核奖励机制。实行新居民专职协管员计生岗位津贴，按照“月人均不低于50元，年人均不低于600元”标准发放。实行计生信息通报奖励制度，专职协管员按有关要求每提供1条新居民计生信息给予10－20元奖励。实行专项考核奖励，奖励计生工作优秀的基层新居民事务所和专职协管员。

（三）优化宣教技术服务

积极开展社会化宣传，组织新居民婚育阳光课堂、“流动人口计生服务管理年”、“计生企业服务年”等活动。2009年以来，共开展活动50多次，发放宣传品9.3万余份，服务新居民8.5万多人次。2009年度，全市为已婚新居民育龄妇女提供各类计划生育技术服务64450例，比上年度增加37776例,增幅141.62%，并为700多例接受四项手术的新居民按规定报销手术费10万余元。

（四）加强信息管理应用

开发“平湖市新居民信息管理系统”和“浙江省流动人口信息管理系统”之间的互通软件，2009年，通过互通软件累计导入新居民计划生育信息18万余条。2009年上半年开始开展流动人口基础信息清理清查工作，共注销新居民信息10万余条，补录、修改信息20万余条。目前，平湖市流动人口建档率达95%以上、信息完整率达90%以上。

三、困难与问题

（一）新居民计生服务管理队伍有待加强

平湖市新居民数量已超过户籍人口的一半，这给多年来按户籍人口编配的计生服务管理网络造成巨大压力。虽然市、镇、村三级均配备了新居民计生服务管理人员，但人员少且多为兼职。同时，2009年9月起全面实施全员流动人口统计信息工作，使工作任务更重，人员配置难以承载当前的工作负荷。

（二）新居民计生服务管理经费相对不足

2009年全市投入新居民计生工作经费218.33万元，给当地财政带来不小压力。根据省、嘉兴市有关文件要求，2010年起新居民计生工作经费投入考核标准为：按照流动人口总数的40%，以户籍人口的投入标准，落实流动人口管理服务经费。据此，平湖市新居民计生服务管理经费投入需进一步加大。

（三）新居民计生服务管理职责难落实，政策外出生难以有效控制

由于户籍地及现居住地在流动人口计生服务管理要求等方面不同，具体的工作责任难落实，导致违法生育难以控制。另外，虽然平湖市出台了部分针对新居民的优先优惠扶助政策，但由于本级财力有限，加上新居民数量多、流动性大等问题，目前这些政策尚未完全延伸到新居民中，无法起到引导依法生育的效果。

（四）综合协作有待进一步优化

2007年6月，平湖市率先在全省成立了新居民事务局，作为管理新居民事务的牵头、协调机构，进一步理顺了体制、机制，成效初显，但许多工作还在探索当中。如：在新居民计生服务管理方面，各部门之间在统一协作和长效配合上还需要磨合；一些企业、出租房房东对新居民属地管理服务认识不到位，在对婚育证明查验、计生信息采集等工作不予配合或消极应付。

四、对策建议

（一）提高认识，强化组织领导

《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》把“不断完善流动人口管理服务体系”作为各级党委、政府今后一段时间统筹解决人口问题五大重要工作之一，国务院《关于解决农民工问题的若干意见》把“进一步搞好农民工计划生育管理和服务”作为“切实为农民工提供相关公共服务”的一项重要措施。因此，需要进一步提高认识，加强组织领导，认真贯彻落实《流动人口计划生育工作条例》及国家人口计生委提出的流动人口计生工作全国“一盘棋”、“三年三步走”的战略要求，不断提高新居民计生服务管理水平。

（二）落实保障，强化资源配置

一方面，要加强队伍建设。特别要加强镇（街道）计生办流动人口服务管理人员、村（社区）计生服务员及新居民事务所专职协管员三支队伍的建设，努力按省流动人口计生工作“一盘棋”的要求，在流动人口2000人以上的村（社区）增配流动人口计生服务员。另一方面，要确保新居民计生服务管理经费的投入，并加强经费管理，做到专款专用。

（三）双向管理，强化责任落实

以生育管理、均等服务、提高服务管理率为重点，加大与新居民户籍地的联系配合力度，通过签订双向协作责任书、建立联席会议制度、开展联合执法等形式，共同落实服务管理责任，有效控制政策外出生。

（四）部门协作，强化综合治理

与相关部门协作，在介绍就业、就医生育、入场经营、买房过户等过程中，加强《流动人口婚育证明》查验、计生服务管理。加快推进公安、卫生、民政、人口计生等部门间的信息互通。建立健全企业计生信息通报制度、出租房跟踪管理网络，切实落实企业、出租房主的计生管理责任。

（五）以人为本，强化宣教服务

以新居民需求为导向，开展丰富多彩的计生宣传服务活动，提供优质的计生技术服务，努力避免和减少新居民意外妊娠，降低政策外怀孕、出生率，促进新居民育龄妇女生殖健康。积极开展生育关怀行动、关爱女孩行动等，推动计生利导政策向新居民延伸。

(六)加快调整产业结构，促进人口结构优化

加大经济结构调整的力度，加快经济增长方式的转变，打破原有大量文化素质较低的外来劳动力与劳动密集型产业之间的耦合关系，促进形成较高层次产业与外来较高素质劳动力之间的新耦合关系，优化人口和劳动力资源结构，从而在根本上解决新居民计生服务管理的难题。

（作者工作单位：平湖市人口计生局）