社会保障与其他公共政策

社会保障与其他公共政策_社会保障概论

3.3.4　社会保障与其他公共政策

社会保障作为现代社会备受关注的公共政策之一，在实践中又与其他公共政策密切相关，如扶贫政策、人口政策、教育政策和住房政策等。

1.社会保障与扶贫

贫困是严重的世界性问题之一，被列为联合国社会发展问题三大主题之首。一般认为，消灭贫困需要经济增长，但经济增长并不必然导致贫困的消失。缓解贫困和提高全体国民的生活质量，必须依靠政府的再分配政策进行宏观干预，社会保障即是可以缓解贫困的制度性安排。

社会救助制度直接面向贫困人口，为解除贫困人口及遭遇灾祸的人们提供最基本的生活保障，从而会直接起到缓解贫困的作用。

社会保险主要面向劳动者，事实上直接起着预防贫困和减少贫困的作用。如养老保险为退休老人提供的经济支持可以防止老年人陷入贫困境地，失业保险和医疗保险等险种也会保障特定群体的基本生活，防止其生活遭遇困境。

社会福利可以提高人们的素质，增加其就业机会和就业收入，从更深的层面上解决劳动者的贫困问题。而老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利等项目则能够使享受者参与经济发展成果的分享，减轻其经济负担与压力，提高其生活质量。

同时，社会保障制度作为一种再分配政策，通过让高收入者多作贡献，低收入者和贫困家庭享受较多的待遇，在一定程度上调节了社会成员的贫富差距，缩小了收入分配的不平等程度，缓解了社会现实中的相对贫困。它还通过平抑劳动者的收入和消费曲线，调节其不同生命周期的生活水平和质量，避免了生活大起大落的现象。此外，社会保障制度还通过公共医疗卫生、社会福利服务等措施，提高全社会福利，客观上缓解了贫困给人们带来的痛苦。因此，一个国家要真正消灭或缓解贫困，必须建立并完善社会保障体系。

2.社会保障与人口政策

所谓人口政策，是指一个国家或地区根据自己的社会经济发展需要和人口与社会经济发展的比例关系，采取直接干预、调节和影响人口数量(包括鼓励或控制人口增长)、人口构成、人口分布等而制定的法令、措施、方法和手段的总和。人口政策(尤其是我国的计划生育政策)是一把双刃剑，它在改变家庭结构和人口结构的同时，也从多方面影响着以人作为参与主体和服务对象的社会保障制度。在西方国家，由于人口出生率低，劳动力供给不足，大多采取刺激生育的政策，其社会保障制度对多子女家庭提供优厚待遇^[39]。

基于基本国情，我国长期以来实行计划生育政策，鼓励独生子女，严格控制人口增长。社会保障制度通过解除社会成员的后顾之忧和社会化的福利服务措施，使人们从“养儿防老”、“多子多福”的传统观念中解脱出来，树立起了现代化的家庭观，可以推进人口和生育政策的顺利实施^[40]。

但是，我国计划生育政策的长期实施，也给社会保障制度带来了严峻的挑战。因为计划生育政策在减少人口的同时，必然加速人口老龄化的到来，进而提高社会保障，尤其是养老保险的赡养率，成为影响社会保障财务状况的重要原因。一方面，人口出生率的降低意味着劳动人口减少和供款的减少，降低了社会保障基金尤其是社会保险基金的收入。另一方面，人口老龄化和高龄化加速，往往使得保障基金不堪重负。计划生育政策实施的另外一个后果，是使我国的家庭结构走向核心化和小型化，传统的家庭保障方式受到了挑战，也对养老、医疗照顾、社会化服务和社会人文关怀提出了更高的要求。现行人口政策使得众多独生子女家庭严重缺乏自我照顾和自我调节的能力，成为高风险家庭。

由此可见，人口政策对于社会保障制度的影响是非常明显的，任何国家都需要根据本国的国情，制定并适时调整人口政策，使其与社会保障制度协调发展。需要指出的是，社会保障对人口政策的影响具有可引导性，既可以引导节制生育，也可以引导刺激生育。因此，有必要统筹考虑社会保障与人口政策的关系，使这两大政策体系互相协调、互相促进。^[41]

3.社会保障与国民教育

在当代社会，教育对于个人及整个社会的重要性越来越为人们所认知。可以说，现代社会是教育和知识的社会。目前在世界各国，教育越来越成为一个巨大的行业，各国每年都将大量的财政资源投入到这一领域。但另一方面，教育仍然是一种稀缺资源，人们受教育的机会仍然不均等，在一些发展中国家和贫困地区尤其如此。

国民教育作为整个社会福利系统中的一个重要子系统，对实现社会公平、构建和谐社会起着基础性作用，而社会保障与国民教育的发展是相互促进的关系。社会保障中教育福利的内容维护了教育的公平性，保证了教育事业的健康发展。教育事业的发展反过来又会有利于社会保障制度的巩固和完善。社会保障制度保障了劳动者及其子女的受教育权利，很大程度上提高了劳动者的文化素质与技能水平。作为生产力中最活跃的因素，劳动者素质的提高又反过来提高了社会生产效率，促进经济发展，从而为社会保障制度的发展和完善提供了最基本的源泉^[42]。

我国自改革开放以来，计划经济时代单纯的福利性教育制度逐渐被多元化的混合型的教育体系所取代，政府投入、家庭和个人的教育投资、社会支持、学校自身创办赢利性机构创收的多元化教育投资体系，使得教育资源获得了较以往更为充分的发掘，国民受教育程度也得到了进一步提升。但是，由于存在着投资结构不合理，教育资源在城乡之间和地区之间分配不公以及过度的市场化倾向，现阶段我国国民教育仍然较重，教育的福利性和公平性受到损害。因此，加大投入，加强调控，完善教育福利体系仍是完善我国社会保障和福利系统中异常艰巨的任务^[43]。

4.社会保障与住房政策

住房是人类日常生活中的基本需求，住房保障是社会保障制度的重要组成部分。住房社会保障制度是指政府或单位在住房领域实施社会保障职能，对住房困难的弱势群体进行扶持和帮助的各种政策措施的总和。建立住房保障制度，解决中低收入家庭尤其是最低收入家庭的住房问题，是社会保障制度的重要责任^[44]。

目前，无论是发达国家还是发展中国家，在住房领域都面临着一些同样的问题:拥挤、提供基本服务的经费不足、缺少适当的住房、基础设施每况愈下等。世界上约有6亿人生活在各种危害健康和生命的环境中。^[45]在这种情况下，住房社会保障制度就显得尤为重要。各国的实践证明，住房保障制度的发展，不仅需要完善的市场机制，更需要强有力的政府干预。

从世界范围内看，住房社会保障制度主要有四种形式:第一，以商品化为主的住房保障形式。实行该模式的国家以美国为代表，其特点是住宅商品化程度较高，私人拥有住宅的比例较大。第二，商品化兼福利政策的住房保障形式。该形式的特点是，国家既发展住宅商品化，也加强政府干预，实行一系列住房福利政策。英国、德国、新加坡等国都实行这一住房保障模式。第三，福利政策兼商品化的住房保障形式。主要是前东欧国家在20世纪80年代前所普遍采用的住房保障形式，主要是国家统一分配的低租金福利制度。80年代以后，这些国家相继进行经济体制改革，放弃了原有的住房保障形式，推行私人建房、合作建房等新措施。第四，福利为主的住房保障形式。实行这种住房保障形式的国家，把解决住房问题作为福利纲领。如前民主德国和现在的朝鲜就是如此。^[46]

我国的住房保障制度有其自身的特点。自新中国成立起，我国就形成了城镇职工的住房分配制度。改革开放前的住房制度是高度集中的计划经济的产物，具有福利性、配给性、非商品性、产权模糊性等特征。随着经济体制的改革和市场经济的不断完善，这种住房分配制度带来的问题越来越多，已经不能适应社会发展的需求。20世纪80年代之后，我国就开始采取措施逐步改革住房制度，变过去的福利、等级、供给等旧观念为价值观念。1994年7月国务院颁布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。1998年，国务院又发出《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，提出“取消福利分房，实现居民住宅私有化、货币化”，加快了住房商品化、社会化进程。目前，我国新的住房社会保障制度是以住房公积金、经济适用房政策和廉租房制度为基础的多层次保障系统。这一保障系统在一定程度上解决了部分社会成员的住房困难问题，但仍然存在覆盖面不够，政策执行过程中监管不到位，对低收入者照顾不足等问题，需要进一步改进。

本章小结

西方传统文化中的空想社会主义思想、天赋人权观、宗教思想以及我国传统的儒家、道家、墨家的社会思想和言论，都触及维护社会公平、互助互利、扶贫济困等社会保障的基本原则，成为现代社会保障制度产生最深厚的思想基础。

从世界范围内看，现代社会保障理论主要可以分为三大流派:国家干预主义、经济自由主义和中间道路学派。国家干预主义理论流派主要有德国新历史学派、费边社会主义、福利经济学、瑞典学派、凯恩斯主义、新剑桥学派等;经济自由主义则包括古典自由主义和新自由主义，在当代主要指以传统自由主义、现代货币学派、供给学派和公共选择理论为代表的新自由主义理论;中间道路学派主要指第三条道路理论。三大理论流派的实质是资本主义国家为了调节在特定阶段所面临的经济、社会发展的矛盾而采取的回应措施。三种理论及其实践形态在西方社会发展中循环往复、交替出现。政府与市场、公平与效率、权利与责任之间的关系始终是三大理论争论的中心。

在社会发展的过程中，社会保障制度很自然的与本国的社会经济基础及其他社会经济政策相关联。社会保障制度与劳动就业、收入分配、资源配置及其他公共政策相互影响、相互促进、共同发展。

关键术语

空想社会主义　国家干预主义　德国新历史学派

福利经济学　凯恩斯主义　经济自由主义　货币学派　供给学派　公共选择理论　第三条道路

思考题

1.简述空想社会主义思想与现代社会保障制度的关系。

2.我国传统儒家思想对于社会保障制度的建立有何意义?

3.简述福利经济学对于社会保障制度发展的意义。

4.简述凯恩斯经济学的社会保障思想。

5.简述新自由主义理论对于当前世界各国社会保障制度改革的影响。

6.社会保障如何影响劳动供求关系?

7.社会保障在解决贫困问题中的作用主要体现在哪些方面?

案例分析

对社会保障某些学说的质疑^[47]

社会保障制度是非市场性的，它是特定社会框架能够保持相对稳定的重要措施之一。但是，福利主义者认为社会保障理论上成立的基础来源于市场，这方面的分析是以福利经济学的两个基本定理为起点而展开的。第一定理指出，“看不见的手”可以将经济引导至有效配置，从而实现社会福利最大化(帕累托最优)。反过来，第二定理则证明，在一定的条件下，任何资源的有效配置都可以通过价格机制基础上的分散化决策来实现，但这里的“一定条件”并不能完全被满足。也就是说，有些资源无法发挥市场分配作用，或者市场配置的结果不能达到社会福利最优状态，出现所谓的“市场失灵”。这些需要被满足的条件包括:完全和对称的经济信息、完全竞争的市场、规模报酬不变或递减、无外部性、交易费用为零和理性经济人等。而在现实世界中，却存在公共产品和准公共产品及外部性、不完全竞争、规模报酬递增、市场不完全(如信息不对称、高交易费用等引起的价格刚性等)和非理性预期，从而造成市场失灵。为了弥补市场在提高效率方面的不足，这种理论认为政府应该可以对市场机制进行干预。方式主要包括三类:一是对产品供给质量和个人需求的管制，如产品质量的法律规定和强制性参加社会保险等;二是改变特定商品的价格，如提高医药津贴、住房津贴等;二是直接进行公共生产，如国防、教育、医疗卫生等。此外还可以通过转移支付或收入转移措施，提高消费者的市场购买能力，如提供失业救济、养老金等。这些措施中的许多内容被认为是社会福利或社会保障性质的，因而认为国家就是社会保障的提供者，没有政府的强制性政策就不是社会保障。

有的人则以旧福利经济学或社会正义作基础，论证市场在财富分配上的无效性造成了社会的不平等，需要国家(作为正义的化身)通过社会保障制度对社会财富进行二次分配。然而这些观点难以经受住细致的推敲。第一，市场制度的形成远远迟于国家制度。在中世纪，市场秩序还只处于萌芽状态，在一定程度上还受到国家权力机关所设置的种种措施的约束，只是在晚期的经济学者肯定了自由贸易的做法之后，市场制度才得以发展起来。也就是说，市场制度是从国家制度中派生出来的，或者至少可以说国家制度已不能完全满足社会发展的需要，才诱导出了市场。现在反而把市场作为逻辑的起点，对保障服务的提供诉求于国家，要国家承担更大的责任，这种推理的结果，是不是一种辩证历史唯物主义的世界观?第二，市场在保障服务供应上的失灵，并不能必然得出政府就必须承担相应的责任。保险组织的进化已出现了包括国家在内的多种组织形态，如家庭、互助组织、慈善机构等，有些仍然以提供保障服务为主旨，有些则像国家一样充实了一些其他功能。第三，社会福利与社会保障并非对等的概念。尽管从通常意义上抑或经济学意义上，保障服务都可以看作福利，但社会福利概念的外延要宽泛得多，已经超越了保障的限度。有人已对此作了辨析，指出在西方社会保障仅仅是社会福利中很小的一部分。第四，从基数效用论出发，得出包括社会保障在内的非市场力分配以达到提高社会总福利的论点是站不住脚的，基数效用论因其本身的缺陷在西方经济学界已受到批判，因为其基本的假定是每个人的收入边际效用是相等的。但至少在实际生活中有这样的情况，金钱对有些人的效用更高，从而愿意放弃更多的闲暇而努力赚钱。如果基于基数效用原则而进行强制性的财富转移，不用说重新分配需要成本，仅从效率的角度看，就如波斯纳所言:“它与盗窃是一回事。”第五，基于社会正义的道德判断来指责市场秩序的缺陷，也是站不住脚的。因市场是通过非人格化的过程把商品或服务的支配权划给特定的人，这种方式所产生的结果既不是人们所能预见的，也不是人们所能左右的。因此，不存在任何道德含义，亦即不可能是正义的或非正义的。市场制度只是参与者的游戏规则，只能保证参与者在游戏竞赛的过程中人人公平竞争。“要求竞赛结果对每个参与者都保持公平”，那么这种要求就会变得极为荒谬。事实上保障需求的起因不仅局限于市场，还有诸如洪灾、瘟疫等非市场力的作用，用道德伦理这种非市场的水准来同时规束市场结果和非市场结果这两种状态，很难得出令人满意的答案，事实也确实如此。并且保障需求同正义分配混连在一起，极易掩盖社会保障本身性质，转而以“公平”作为核心的议题，从而导致了整个经济界的学者一直为它与效率的关系所困惑。第六，市场失灵的原因也可能造成政府失灵，甚至产生的福利损失更为严重。

请思考:

1.结合现实谈谈社会保障与社会福利概念之间的区别与联系。

2.浅析在市场经济背景下社会保障的功能。

3.简述社会保障制度中的政府责任。

【注释】

[1]童星.社会保障理论与制度［M］．南京:江苏教育出版社，2008:66.

[2]童星.社会保障理论与制度［M］．南京:江苏教育出版社，2008:67.

[3]童星.社会保障理论与制度［M］．南京:江苏教育出版社，2008:65-66.

[4]童星.社会保障理论与制度［M］．南京:江苏教育出版社，2008:66.

[5]徐丙奎.西方社会保障三大理论流派述评［J］．华东理工大学学报(社会科学版)，2006(3)．

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[13]徐丙奎.西方社会保障三大理论流派述评［J］．华东理工大学学报(社会科学版)，2006(3)．

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[32]郑功成.社会保障学［M］．北京:中国劳动社会保障出版社，2005:132.

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[41]童星.社会保障理论与制度［M］．南京:江苏教育出版社，2008:119.

[42]童星.社会保障理论与制度［M］．南京:江苏教育出版社，2008:120.

[43]郑功成.社会保障学［M］．北京:中国劳动社会保障出版社，2005:141-142.

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