(一)大扶贫格局是集中连片特殊困难地区扶贫开发的根本保障
一般来说,集中连片特殊困难地区贫困面大,贫困程度深,面临自然条件和资源环境方面的区域性特殊问题。这些地区的贫困表现在多个方面,包括本级财政收入少、交通落后、劳动力素质低、教育和医疗卫生条件差、农户增收机会少等,相应扶贫开发工作需要中央政府全局性发展政策和区域发展政策的支持,需要各有关政府部门的共同推进,也需要社会各界的大力支持。具体到玉树以及整个青藏高原地区来说,宏观层面国家对西部地区特别是藏区的优惠支持是扶贫开发工作的基础,教育、人力资源与社会保障、医疗卫生、民政、民族宗教、环境保护等各部门和各种社会力量均是扶贫开发工作的重要主体。没有这种大扶贫格局,这类特殊困难地区很难大幅度减少贫困人口,很难达到在2020年基本消除绝对贫困现象和建成小康社会的目标。
(二)找准定位是集中连片特殊困难地区专项扶贫工作的关键
在大扶贫格局支撑集中连片特殊困难地区扶贫开发进程中,专职扶贫机构尤其应该明确自身职能,即主要发挥示范创新、整合聚力和拾遗补缺作用。示范创新是重点,整合聚力是基础,拾遗补缺是补充。
示范创新关键在于从本地区区情出发,找准扶贫开发长远方向,发挥扶贫部门基层工作优势,调动贫困人口积极性,注重调查研究,开展国内外交流与合作,探索创新扶贫开发途径和方式,积累经验,创造样板。整合聚力关键在规划。通过规划,明确各部门职责,搞好各部门衔接,做到“用途不变,渠道不乱,各负其责,各记其功”。拾遗补缺关键在于发挥灵活性,瞄准“最后一公里”和“短板”,在各部门职能范围内都不管的“接合部位”花小钱促成大效益。[50]
玉树州专项扶贫工作瞄准市场,以帮助贫困村形成市场收益能力为重点,并通过与中国扶贫基金会等社会组织的合作,大力完善贫困村资产化、市场化扶贫开发项目的经营管理机制和扶贫益贫机制,是扶贫部门发挥示范创新作用并促进大扶贫格局的一种典型,对中国农村扶贫开发理论、实践和政策具有很大的启示意义。但是,玉树州专项扶贫工作在整合聚力方面发挥的作用仍然不够,这也是当前全国各地扶贫部门面临的一个共同挑战。
(三)非农化是青藏高原地区扶贫开发值得大力探索的方向
包括玉树州在内的青藏高原地区生态地位重要,生态基础脆弱,总体属于国家主体功能区中限制开发和禁止开发地区,农牧业发展空间有限,大型工业制造业和矿产业不宜发展,非农化是长远发展值得大力探索的方向。
非农化包含三条基本途径:一是就地转变为生态工人,从事生态保护工作并领取工资,由国家财政或建立生态补偿专项基金提供支撑。二是向本区域城镇聚集,从事特色加工业和手工业、民族文化产业、旅游业、商贸服务业。三是通过接受高等教育、职业技能教育、外出务工经商等途径向区域外转移,融入经济条件和生态环境较好地区的发展中去。加拿大、挪威、瑞典、芬兰以及欧盟为帮助北极地区土著人口和少数民族人口走上现代化道路而开展的相关探索提供了这方面的宝贵经验和教训[51]。
(四)玉树藏族自治州扶贫开发面临重大机遇
宏观层面,国家从“十二五”时期开始,将更加重视缩小区域发展差距,更加重视支持西部地区特别是藏区发展,更加重视生态建设和环境保护工作。微观层面,国家为搞好地震灾区恢复重建,今后三年将投入320亿元恢复重建资金,并实行税收、金融、土地等优惠政策,调动北京、辽宁等发达地区人力、设备和技术来支援玉树地震灾后恢复重建。这意味着玉树将获得有史以来规模最大的一笔建设资金,展开一次最全面的规划建设。对于只有30多万人的玉树地区来说,这无疑是一次涅槃重生的历史机遇。此外,《玉树地震灾后恢复重建总体规划》也为整合各方力量,深入推进大扶贫格局提供了有力支撑,为正确处理好大扶贫和专项扶贫的关系提供了依据和保障。
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