中国公共管理学界对环境管理和政策研究的现状分析

中国公共管理学界对环境管理和政策研究的现状分析_公共管理的未来十年

尹海涛　朱　凯⁽¹⁾

【内容提要】　环境问题作为市场失效的典型，是政府管理理论研究的核心课题；中国当前环境的急剧恶化，也将环境管理和政策研究摆到了重要的地位。本文对CSSCI收录的8本公共管理类杂志进行了细致检索，发现公共管理学界当前对环境管理和政策研究的关注明显不够。现有的研究在研究内容上，多侧重宏观和综合的研究，同时对政策实践的最新发展把握不够。具体到微观层面的研究，忽视非热点但可能有深远影响的环境问题的研究，忽视政策执行环节的研究。在研究方法上，缺乏成熟研究方法的有效支撑，尤其是在实证研究方面，还有很大的发展空间。

【Abstract】　 Because market approach has limited usefulness in solving environmental problems，environmental management and policy is one of the most important research fields in the discipline of public management and policy．Because environmental problem are becoming increasingly challenging in China，the need for environmental management and policy research is even more prominent in China．In order to gain insights on the status of environmental management and policy research from public management scholars in China，we reviewed all the papers on this topic that are published in the eight CSSCI indexed public management journals．We find that public management scholars in China have given little attention to environmental management and policy research．Most research tend to be comprehensive without a clear focus at the micro level．The recent development in environmental management and policy practices are somewhat ignored．The limited research at the micro level discuss hot issues but lack attention to issues that do not yet gain public and media attention but may have significant impact in the long term．They also do not give enough attention to policy implementation that have been argued as a critical challenge to the practices of environmental management and policy in China．As for research methodology，most research do not have support from a clearly defined research method．Room for improvement is particularly significant for empirical research．

【关键词】　公共管理研究、环境管理、环境政策、研究内容研究方法

【Key Words】　Public Management Research Environmental Management Environmental Policy Research Question Research Method

环境管理和政策是公共管理研究的重要领域。对研习政府管理的学生来说，环境管理是耳熟能详的。这或许是因为，政府管理研究的教授们在阐述政府干预的理由，阐述公共物品和外部性这两个市场失败现象时，最常用也是最经典的例子，就是环境问题。也正是因为市场在解决环境问题方面的无能为力，环境管理和政策成为公共管理和政策学者研究的支柱领域。在美国，很多公共管理专业以环境管理和政策为自己的拳头产品，最为有名的是印第安纳大学；同时也出现了很多以环境管理和政策为核心关注的公共政策智囊机构，例如未来资源研究所。因此，从理论发展的角度看，市场的无能为力，要求公共管理学科将环境管理和政策作为重要领域，进行基础性和前瞻性的研究。

当前中国面临的环境问题越来越严峻。根据测算，全国有70％的江河水系受到污染，40％基本丧失了使用功能，流经城市的河流95％以上受到严重污染。我国二氧化硫、二氧化碳和碳化物的排放总量均排在世界第一，三分之一的国土受到酸雨侵袭。⁽²⁾《暸望周刊》综合世界银行、中国社会科学院和国家环保总局的测算，估计中国每年因环境污染造成的损失约占GDP的10％。⁽³⁾世界上即使是最奉行保守主义的政府，也赞同环境问题的解决，必须依赖于政府公共政策的合理干预。为了应对严峻的环境挑战，我国政府出台很多举措。2008年，十一届全国人大一次会议决定将国家环保局升格为环境保护部。图1总结了我国环境法律和法规发展的历史。可以看出，我国的环境法律和法规近年来密集出台。从2002年到2011年的十年，共出台环境法律和法规39个，超过新中国成立以来出台的环境法律和法规的总和。因此，从服务实践的角度看，我国对环境管理和政策研究有重大的现实需要。

图1　中国环境法律和法规的发展

说明：该图的统计包括法律和法规，而不包括规章。法律指全国人大及其常委会制定的规范性文件。法规指国务院制定的环境方面的规范性文件。规章环境保护部在职权范围内，为执行法律、法规而制定的规范性文件。

资料来源：中国国家环境保护部http://zfs.mep.gov.cn/。

本文的主要目的是对我国公共管理和政策学界在环境管理和政策方面的研究进行批判性的总结。试图回答的核心问题是，当前学界对环境管理和政策的研究，应该在研究内容和研究方法方面，作出哪些努力，才能更好地推动相关理论的发展，更好地满足现实管理和政策发展的需求。

本文按照如下结构展开。第二部分介绍本文在对当前文献进行分析时使用的方法和框架。第三部分对当前研究现状进行总体评价。第四部分重点探讨当前研究主要关注的内容。第五部分重点探讨当前研究主要使用的方法。最后是结论。

本文的数据来源是中国期刊网。我们选定CSSCI检索目录中包括的所有公共管理类期刊，包括《公共管理学报》、《公共行政评论》、《中国行政管理》、《江苏行政学院学报》、《北京行政学院学报》、《国家行政学院学报》、《上海行政学院学报》和《新视野》。我们浏览了这些期刊自2007年1月1日起发表的所有文章，对其中涉及环境管理和政策的文章纳入数据库，进行编码分析。

除了对文章的基本信息，例如发表年份和作者单位等，进行分析整理外，我们着重考察这些文章关注的主要研究问题和使用的主要研究方法。

对研究问题的考察，我们采用了两种分类方法。首先是研究问题关注的主要管理和政策环节。公共政策分析通常将公共政策研究分为四个环节：政策问题的发现；政策设计；政策执行和政策评估（陈庆云，2011）。政策问题的发现要求界定政策需要解决的环境问题，分析该问题的本质和所牵涉的主要利益关系。政策设计是为了解决相关问题，采取科学的方法、广泛收集各种信息，通过严谨的分析，设定一套未来行动选择方案的动态过程。所谓政策执行是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种资源，采取解释、宣传、实验、协调与控制等各种行动，将政策内容转化为实际效果，从而实现既定的政策目标的活动过程。政策评估是利用科学的方法和技术，依据一定的价值标准和事实标准，通过一定的程序和步骤，对政策执行中的价值因素和事实因素进行分析，从而调整、修正政策和制定新的政策。⁽⁴⁾对于不能归入上述四类的文章，我们列为综合类文章，这些文章通常对环境管理和政策从逻辑的角度进行宏观研究，不聚焦于问题提出、政策设计、政策执行或政策评估的单个环节。

对研究问题进行考察的第二个分类依据是文章关注的主要环境问题。我们主要分为五类：废水、废气、固体废物、其他环境问题和综合类文章。其他环境问题囊括了除三废治理之外的其他所有环境问题，例如噪音污染和核废料处理等。综合类文章不涉及具体的环境问题，通常就某环境管理和政策工具进行介绍评论。例如排污权交易制度，既可以用来解决水污染的问题，也可以用来解决大气污染的问题。

对研究方法的考察，主要依据陈振明在其为公共管理硕士项目编写的《社会研究方法》中对研究方法的分类：包括访谈法、观察法、文献法、扎根理论研究法、案例研究、实验研究、问卷调查和对政策运行中产生实际数据的统计分析（陈振明，2012）。在扎根理论研究法中，研究者在研究开始之前一般没有理论假设，直接从实际观察入手，在系统收集资料的基础上寻找反映社会现象的核心概念，然后通过这些概念之间的联系建构相关的社会理论。⁽⁵⁾

通过我们的检索，共搜集到环境管理和政策类文章78篇。这些文章在杂志和年份两个维度的分布如表1所示。这个检索结果是颇令人失望的。

表1　CSSCI公共管理期刊发表的环境管理和政策类文章

首先，尽管其在理论和现实上的重要地位、环境管理和政策研究，显然尚未得到公共管理和政策学者应有的重视。在我们检索的8本期刊中，有6本在自2007年至今5年半的时间中，在该领域发表的文章在7篇以下。《中国行政管理》在发表文章的绝对数目上，看起来比较大。但考虑到其发表文章比较多的情况，也谈不上对环境管理和政策的重视。2011年《中国行政管理》共发表论文436篇，环境管理和政策类论文仅有5篇。同一年，《国家行政学院学报》发表论文157篇，环境管理和政策类论文的数目为0。

其次，尽管公众和政府对环境问题的关注近年来急剧升温，公共管理和政策学者对环境管理和政策的研究却没有明显的增加。2011年，中央领导关于环境保护的重要批示达398件，与2010年相比增加113件。⁽⁶⁾图2表明，从2001年到2010年的十年中，环境信访的数目翻了一番。但我们检索的八大公共管理期刊，在过去5年，每年发表的论文维持在15篇左右，并没有逐年增长的态势。这与公众和政府对环境问题的关注度升温，形成了鲜明的对照。

说明：2007年原始数据是123357，远远低于其他年份。在本图中，我们使用2006年和2008年的平均数作为2007年的数值。

图2　中国环境信访的数目

数据来源：2010年环境统计年报，http://zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2010tjnb/201201/t20120118_222718.htm

表2对检索到的文章按作者所在单位进行了分类整理。可以看出，在环境管理和政策的研究方面，除了清华大学和中国人民大学之外，其他基本上处于单兵作战的状态，没有很好的研究团队的建设。这种状态不利于对重大环境管理和政策课题的研究。这与美国形成鲜明的对照。在美国，在环境政策和管理研究方面，有很有名的几个大本营，例如印第安纳大学、雪域大学、杜克大学、加州大学伯克利分校、密歇根大学以及未来资源研究所。

表2　环境管理和政策论文的作者单位

如前所述，对研究所关注的主要问题的考察，我们采用了两种分类方法。首先是研究问题关注的主要管理和政策环节，包括政策问题的发现；政策设计；政策执行和政策评估（陈庆云，2011）。对于不能归入上述四类的文章，我们列为综合类文章。对研究问题进行考察的第二个分类依据是文章关注的主要环境问题：废水、废气、固体废物、其他环境问题和综合类文章。其他环境问题囊括了除三废治理之外的其他所有环境问题，例如噪音污染和核废料处理等。综合类文章不涉及具体的环境问题，通常就某环境管理和政策工具进行介绍评论。表3根据这两个标准对我们检索到的文章进行了分类总结。

表3　研究内容的选取

首先，对环境政策的四个环节，公共管理和政策学者都有所研究。侧重于政策问题的文章有10篇，例如张锦高和宋斌（2007）讨论了中国循环经济发展中要注意的问题。侧重于政策设计的文章有18篇，例如马捷和锁利铭（2007）研究了区域水资源共享冲突的网络治理模式的设计问题。侧重于政策执行的文章有5篇，例如王芳（2011）探讨了低碳社区的能力建设问题。侧重于政策评估的文章有10篇，例如王璐、杜澄和王宇鹏（2009）评估了环境管制如何影响企业环境技术创新。相比之下，可以看出，侧重于研究政策执行的文章还不多。中国环境政策广受批评的一个环节恰恰在执行，这应当是今后公共管理和政策学者努力的方向。

在我们检索的文章中，大约有半数不能归于任何单个的环节。我们将其归为综合类。这些文章通常是就环境管理和政策中的某个问题，从逻辑的角度进行宏观研究，例如李万新（2008）从理论层面探讨了中国的环境监管与治理的理念、承诺、能力和赋权的问题。再如，徐步华和叶江（2011）分析了非政府组织在应对全球环境和气候变化问题中的作用。

其次，从关注的环境问题上看，废气和废水治理，与固体废物治理相比，占据了重要的位置，分别有14篇和9篇文章。关注废气主要是源于近年来低碳概念的热炒，14篇文章全部是关于低碳的；关注废水治理反映了近年来水污染逐渐严重，正成为威胁人民生活的燃眉之急，例如太湖的蓝藻事件。其他环境问题类的文章主要关注气候变化和能源使用。可以看出，目前还未成燃眉之势，但可能更难治理的问题，并没有引起研究者的注意，例如土壤污染和退化问题以及二氧化硫排放问题。

我们检索的文章，半数以上不能归于任何环境问题，我们将其归为综合类。这些文章通常从理论角度谈论环境管理和政策，例如刘爱军（2010）关于生态文明的哲学思考。或者笼统地讨论某个环境管理和政策的问题，例如李强和蔡燕（2008）分析了环境应急管理机构的使命、境遇和改革方向。

不管采用哪种分类方法，综合类的文章都占据了半壁江山。这在一个侧面反映了当前研究重宏观，重面面俱到，而忽视对微观的具体问题的研究。当年胡适先生说，多研究些问题，少谈些主义。在那个面临着救亡与启蒙双重挑战的时代，这样的提法或许有些偏颇。但在经过了多年稳定发展，环境问题突出的今天，再游离在问题之外谈论概念和原则，甚至喊些无关痛痒的口号，就有欠妥当了。

在对研究内容的考察中，我们发现当前的研究落后于政策实践。当前世界和中国环境政策革新的趋势是强化对市场机制和社会力量的利用。在市场机制方面，例如，中国在积极推进绿色信贷政策。2007年7月12日，国家环保总局、中国人民银行和银监会发布《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，要求环保部门与金融部门协调配合，对不符合产业政策和环境违法的企业、项目进行信贷控制，遏制高耗能、高污染行业的盲目扩张。再如，2008年2月18日，中国国家环保总局和中国保监会联合发布了《关于环境污染责任保险的指导意见》，正式确立我国建立环境污染责任保险制度的路线图。国务院发布的《国家环境保护“十二五”规划》指出，“十二五”期间，我国将健全环境污染责任保险制度，研究建立重金属排放等高环境风险企业强制保险制度。

在利用社会力量方面，中国在积极推进信息披露政策。2007年颁发了《环境信息公开办法（试行）》（国家环境保护总局令第35号），鼓励企业自愿公布企业环境信息。2010年发布《上市公司环境信息披露指南》草案，征求社会反馈。《指南》要求，火电、钢铁、水泥、电解铝等16类重污染行业上市公司应当发布年度环境报告，定期披露污染物排放情况、环境守法、环境管理等方面的环境信息。这些举措的目的是使企业的利益相关者，包括投资者、顾客、供应商和社会公众等，在获取环境信息方面的成本更低，并在此基础上通过各种渠道影响企业，对企业形成社会压力促使其遵守环境法规，提高环境绩效。这样，环境规制的实施就不再是行政机关的独角戏，而是形成全社会多方位的监督实施机制。

对于这些环境政策的最新发展，公共管理和政策学者们几乎没有关注。在我们检索的文章中，只有一篇谈到环境保险政策（王颖，2009）。学术研究于政策实践的价值在于其前瞻性和引导性，而不限于对政策的介绍和诠释。对这些最新动态的忽视，反映了当前公共管理和政策学界对环境管理和政策的不重视。

我们对研究方法的考察，主要依据陈振明在其为公共管理硕士项目编写的《社会研究方法》中对研究方法的分类：包括演绎分析法、文献分析法、扎根理论研究法、案例研究、问卷调查和对政策运行中产生实际数据的统计分析、数学建模。表4对检索到的78篇文章按照该种分类方法进行了整理。其中有两个鲜明的特点。

表4　研究方法的使用

首先，在目前的研究中，实证研究仍然是个薄弱环节。在陈振明的分类中，案例研究，问卷调查和统计分析属于实证研究的范畴，在我们检索的78篇文章中，共有18篇文章使用了实证研究的方法，其中案例研究15篇。案例研究的优势在于对研究对象能作出解剖麻雀般细致的分析，但对单个案例的研究很难得出具有普适性的结论。通常认为，由问卷调查和对政策运行中产生的实际数据的统计分析得出的研究结论，更具有一般性。表4表明，当前这方面的文章还很少。只有两篇文章（许松涛、肖序，2012；傅京燕、李丽莎，2010）使用了统计分析的方法开展研究。

其次，在我们试图按照研究方法进行分类的时候，遇到的突出困难是，很多文章很难界定其使用的研究方法。我们将这些文章分为两大类别。首先是演绎分析法，这些文章通常先提出一个问题，然后通过逻辑推理说明如何解决问题。逻辑推理的主要依据是公共管理的相关理论和学者对该问题在长期观察学习中产生的经验认知。例如金乐琴（2010）从市场失灵相关理论的角度探讨低碳经济发展的主要障碍，并借助对产业政策的长期观察和研究，提出如何通过创新产业政策，促进低碳经济的发展。其次是介绍类文章。这既包括对某项政策的总结梳理。例如李东松和张恒力（2010）总结介绍了我国生态政策60年的发展历程；王颖（2009）介绍了环境责任保险制度的有关设计问题。也包括对理论或者分析概念的梳理介绍，例如刘士文和曹晨辉（2008）从马克思主义的视角分析评述了生态文明的概念。

综合上面的分析，我们可以看到，目前公共管理类杂志在环境管理和政策领域发表的文章，还是以综述介绍为主，在研究方法的使用上定位不够明确，缺乏成熟的研究方法的有效支撑，尤其是在实证研究方面，还有很大的提高的空间。

环境政策和管理，无论在政府管理理论，还是政府管理实践方面，都是当前最有活力的领域。在理论研究方面，很多课题既具有理论挑战性，又具有很强的现实性。例如，如何用市场工具革新传统的以命令和控制为特征的环境管理；如何用信息工具改变环境管制者与企业之间的两元对立。在政府管理实践中，新型的环境管理和政策工具更是令人兴奋，例如环境信贷政策、环境保险、污染权交易制度、环境信息披露，等等。本文的分析表明，当前国内环境管理和政策的研究无论在质上，还是在量上，与理论和实践的需要，都相去甚远。研究内容需要跟上并引领政府实践，研究课题需要聚焦，研究方法需要提高。

与任何文章类似，本文也存在它的缺陷。首先，本文关注的是公共管理和政策领域的学者在环境管理和政策方面的研究。环境管理和政策并不是公共管理和政策领域学者的专属领域。近年来，越来越多的经济学家和法学家加盟到这个富有活力和充满挑战的领域。我们在文献检索中，没有涵盖经济学和法学的杂志。所以得出的结论只适用于公共管理和政策学者的研究现状，对其他领域学者的研究现状，本文尚未涉及。

其次，鲁迅先生说，写作的目的在于揭出病根，引起疗救的注意。遗憾的是，本文远没有达到这个目的，它至多只是描述了部分的现象。至于这些现象的病根何在，没有足够的调查研究，我们是没有发言权的。

缺憾同时意味着希望。中国环境问题的挑战，给公共管理和政策领域的学者创造了很多令人激动的研究课题；对中国环境问题的广泛关注，也创造了很多在环境管理和政策领域发表论著的机会。希望本文能有点积极作用的话，就是动员更多的智慧参与环境管理和政策的研究，共同推动该领域的进步。

陈庆云：《公共政策分析》，北京大学出版社，2011年版。

陈振明：《社会研究方法》，中国人民大学出版社，2012年版。

许松涛、肖序：《环境规制降低了重污染行业的投资效率吗》，《公共管理学报》2012年第3期，第102—114页。

傅京燕、李丽莎：《FDI，环境规制与污染避难所效应——基于中国省级数据的经验分析》，《公共管理学报》2010年第3期，第65—74页。

马捷、锁利铭：《区域水资源共享冲突的网络治理模式创新》，《公共管理学报》2010年第2期，第107—114页。

李万新：《中国的环境监管与治理、理念、承诺、能力和赋权》，《公共行政评论》2008年第5期，第102—151页。

刘爱军：《关于生态文明的哲学思考》，《中国行政管理》2010年第10期，第65—67页。

王璐、杜澄、王宇鹏：《环境管制对企业环境技术创新影响研究》，《中国行政管理》2009年第2期，第54—56页。

李强、蔡燕：《环境应急管理机构：使命、境遇及改革》，《中国行政管理》2008年第11期，第25—28页。

张锦高、宋斌：《政府发展循环经济应注意的几个问题》，《中国行政管理》2007年第3期，第54—56页。

金乐琴：《中国低碳发展：市场失灵与产业政策创新》，《北京行政学院学报》2010年第1期，第56—59页。

李东松、张恒力：《生态政策的六十年发展轨迹——以党的历次代表大会（1949～2009）报告为基础》，《北京行政学院学报》2010年第1期，第71—75页。

王颖：《环境责任保险与传统保险的可保性冲突及影响分析》，《北京行政学院学报》2009年第2期，第86—89页。

刘士文、曹晨辉：《“生态文明”论析——一个马克思主义的视角》，《北京行政学院学报》2008年第2期，第110—112页。

徐步华、叶江：《浅析非政府组织在应对全球环境和气候变化问题中的作用》，《上海行政学院学报》2011年第1期，第79—88页。

王芳：《生态责任、草根行动与低碳社区的能力建设——英美案例及其启示》，《江苏行政学院学报》2011年第6期，第61—66页。

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(1) 尹海涛，上海交通大学安泰经济与管理学院副教授；朱凯，上海交通大学安泰经济与管理学院硕士研究生。

(2) http://news.qq.com/a/20070319/001150.htm

(3) http://www.chinavalue.net/Finance/Article/2011-12-29/198397.html

(4) 该部分讨论参考百度百科。

(5) 参考百度百科。

(6) http://www.chinairn.com/news/20120820/349056.html．