多元化社会的治理体系

1989年世界银行首次使用了“治理危机”（Crisis in Governance）一词，此后“治理”被广泛用于政治发展研究中。英语中的治理一词（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。但是，自从20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予governance以新的含义。治理理论的主要创始人之一——罗西瑙认为：治理与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。^[6]库伊曼和范·弗利埃特指出：治理的概念是，它所创造的结构或秩序不能由外部加强；它若想发挥作用，要依靠多种进行统治的以及互相发挥影响的行为者的互动。^[7]全球治理委员会认为治理具有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。^[8]中国学者俞可平在治理的基础上提出了“善治”，并指出了善治的五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。从这些研究中可以看出，治理最大的特点就是治理主体的多元性以及治理过程的动态性，这与互联网时代社会不断趋于多元以及社会的不确定性、不稳定性相呼应。

2013年，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，这一战略可以说是对互联网时代社会变迁以及由此带来的各种问题的应对。其中“治理体系”一词，凸显了治理的系统性、逐渐完善的特点。治理理论的提出可以说是在客观认识互联网时代的社会具有复杂、动态、多变的多元趋势的基础上，对由此产生的问题的回应和对同时产生的机遇的把握。基于治理的特点以及互联网时代社会的多元化特点可知，互联网时代的治理过程，实际上也是建构治理体系和治理体系不断优化的过程。因此，如何理解治理体系是其逻辑起点。目前，学术界对“国家治理体系”的理解，主要从横向和纵向两个维度进行。横向维度，主要是对官方概念的再解读，即国家治理体系是综合协调并解决各领域的各种矛盾的制度化架构，本质上是各个领域内各种制度的有机组合。^[9]对于“国家治理体系”的纵向解构，主要是从治理理念、治理制度、治理组织和治理方式四个层次^[10]或治理主体、治理机制和治理效果三个层次^[11]进行的。本文则在互联网时代多元化社会的视角下，结合横向和纵向两个维度，将治理体系理解为应对社会多元趋势的治理网络。这一网络可分为政治共同体层面的治理、政府层面的治理和社会层面的治理三个方面。其中，政治共同体层面的治理主要针对意识形态的多元化，后两者主要针对利益诉求的多元化。这三个方面在治理理念、治理主体、治理内容、治理权力机制、治理立足点等纵向维度上侧重点也不同。

（一）政治共同体治理

戴维·伊斯顿将政治共同体看作联结政治系统成员的一种纽带，他认为最基本的要素是情感的联结。^[12]政治共同体层面的治理从本质上来说就是对这一纽带的编织和强化。而这一纽带的成分十分复杂，其中意识形态^[13]是最隐秘，也是最深入的一个因素。互联网时代的意识形态呈现多元趋势。从思想本身来看，一种思想往往离不开对现实问题的思考、对未来图景的想象，而其中的思想资源既来源于对过去思想的延续和发展，在全球化日益深入的今天更是包含对其他文化思想的吸收与转化。因此，意识形态的多元化体现了人们对问题思考的方法的不同。应对意识形态多元化的政治共同体层面的治理，实际上并非将多元化的意识形态看作一个问题，而是首先将其看作一种需要客观、理性地面对的现实，即首先承认其存在的合理性，进而采取措施渐进地减少其可能给政治、社会带来的冲击。基于此，政治共同体层面的治理形成的是“疏”而不是“赌”的理念，是应对而不是逃避或打压的理念。从治理内容来看，如何在多元中寻求共识是政治共同体层面治理的基础和目标。这里的共识当然不是那种全体一致的认识。在存在相互冲突、不可通约，但同时又合于理性的完备性学说与观念的信息社会，全体一致的认识也不可能达成。这里的共识也不是表面上的共识，正如法国学者克罗齐耶所说：在充满复杂性和不确定性的社会中，“在一些决定性的关键时刻，最大的危险就在于轻而易举地达成表面上的共识”^[14]。对于政治共同体治理中多元与共识的关系，“重叠共识”^[15]以及“多元共识”^[16]的提出对政治共同体层面的治理具有启发意义：只有借用敌对意见的冲突才能使所遗真理有机会得到补正，并通过猛烈而认真的争议，领会真理的理性依据。^[17]这种思想多元主义的立场道出了治理的互动意义。从治理的权力来源来看，政治共同体治理凭借、采用的是公共权力机制。在现代民主国家，国家主权的所有者是全体公民，政治共同体治理是公意的体现，全体公民是政治共同体治理的权力主体。虽然，间接民主形式使治理主体集中体现在通过选举机制产生的代理人、代理机构之上，但是政治共同体的治理仍建立在公民认同的基础上。而这一点又回到了政治共同体本身的建构上，即联结政治系统内的成员的情感纽带。因此，在多元社会中，政治共同体治理的立足点是在尊重多元的基础上，在多元中提炼、凝聚政治共同体的共识。

（二）政府治理

如果政治共同体的治理主要针对的是思想层面，那么政府和社会层面的治理针对的就是实际事务，在互联网时代多元化的社会中则主要应对利益的多元诉求以及由此产生的各种问题。从本质来看，政府治理指的是公意的执行。在这个意义上，政府治理的外延十分广泛。政府治理凭借和采用的通常是公共权力中的治权，即政治的行政执行权。一般来说，政府治理需要得到公共权力的授权，其运行的仅仅是公共权力中的治权。^[18]政府治理的权力特点意味着政府治理的权威性一方面来自于对本身所具有的、合法的公共权力的运用，另一方面来源于合法地运用公共权力所赋予的权力。政府治理的主要内容既体现为社会公共事务和公共服务，又涉及政府自身的结构和体制机制优化。从狭义上说，政府治理是各级政府展开的公共治理活动。政府治理的主体是指狭义的政府，即行政权力体系意义上的政府。在这个意义上，治理的主体主要是各级行政机关和部门。^[19]然而，社会利益的多元化一方面意味着社会公共需求的多元化、个性化，政府自身越来越难以扮演好公共服务的唯一承担者；另一方面，也意味着政治精英的多元化从内部对政治系统的冲击。对于前者，在多元化社会中，来自政府治理的失灵和公共需求的增加以及日益多样化的双重压力，迫切需要公民和社会组织有序参与到政府治理的过程中，成为政府层面的治理主体。这意味着将社会力量、经济力量纳入到对公共需求的供给体系之中。从反面来看，这个过程也可以被看作是对政府治理范围的规范，将那些政府不该管也管不好的部分交给市场和社会。这样，可以更好地应对多元化社会中日益增长的多样化、个性化的公共需求，同时也能减轻多元化的社会环境对政治系统的冲击和压力。因此，在政府治理领域，政府仍然是治理主体。但在社会多元化的过程中，这个领域被逐渐缩小并逐渐得到规范。这体现了有限政府原则。正如密尔所说，“一切政府的活动，只要不是妨碍而是帮助和鼓舞个人的努力与发展，那是不厌其多的。可是，政府一到不去发挥个人和团体的活动与力量，却以它自己的活动去代替他们的活动的时候；一到不是对他们进行指教、劝导并有时指摘，而是叫他们在束缚之下工作，或是叫他们退立一旁而自己去代替他们工作的时候，害处就开始发生了”^[20]。对于后者，对政治系统内部政治精英的多元化的治理，实际上是政府层面的治理中政治系统的自治过程。这个过程本身也包含着利益需求与供给的博弈。在非民主制度下，这个过程基本属于暗箱操作。如果处理不当，对政治系统内部以及整个社会将产生严重影响。而在民主制度下，政治系统更为开放，这个自治过程与社会以及周围环境产生联系，政治精英多元化的利益诉求相较而言也更多地与社会的利益诉求相联系，因此是一个较为民主的互动过程。这种开放性也将缓冲由于政治精英多元化而带来的内部压力，同时民主制度规范化的精英循环本身也在消解着这种冲击和压力。因此，在多元社会中，政府层面的治理一方面要秉承有限、服务、法治的理念，立足于规范治理领域，与社会力量合作治理；另一方面，也要以更为民主的方式促进利益表达与协调。

（三）社会治理

在互联网时代多元化社会中，政府层面的治理是对社会及政治系统内部利益的多元诉求以及由此产生的各种问题的治理。但正如上文所说，政府作为治理的主体之一，越来越表现出无能为力。社会层面的治理正是为了应对此种情况。因此可以说，社会层面治理的提出本身就是对社会多元化的反应。从本质来看，社会治理是公意的共治和自治。社会治理的主体是公民和社会组织，社会治理必须以公民和社会组织的自主参与为基础。在社会治理中，一方面，除了作为治理主体的政府之外，还包含社会组织和公民等多方面有序参与的治理主体。因此，社会治理应是多方参与合作、共同治理的。另一方面，社会治理还包含社会自治，社会基层的公民是自治主体。这种自治在主体意义上区别于国家治理和政府治理，又在自治意义上区别于政府作为主体对社会的直接治理、区别于政府与社会组织和公民对社会的合作治理。^[21]社会治理主要涉及社会领域中如社会福利、社会保障、社会安全、社会公共服务等方面的内容。具体来看，在政府对社会的治理中，涉及的主要是政府行政部门对社会事务的治理；在政府与社会组织、公民共治的社会治理中，其内容一方面涉及作为治理主体应承担的治理事务，另一方面也涉及政府与社会组织、公民之间的共治关系。作为社会治理的社会自治，其治理内容主要是公民之间的政治、经济、社会、法律、文化关系等。所以，社会治理涉及的内容基本上是社会领域的。社会治理所凭借和运用的权力也因共治和自治主体的不同而不同。在政府对于社会的治理中，运行的是政府的行政权力。在共治的社会治理形式中，运行的是行政权力以及公共权力外化的法制权力。而社会自治意义上的社会治理运用的则是公意主导下的公民自治权力。尽管社会治理的主体、内容、权力依据都是多元的，但是多元社会中的社会治理并不是简单的、形式上的、表面的多元主体、多样内容，而是在理性认识多元趋势的客观事实基础上形成的深层结构的多元，打破了政府本位主义，去除了“行政傲慢”^[22]，形成了多中心社会治理模式。在多元社会治理中，这些中心看起来边界模糊，实质上是自主的、独立的，并在此基础上相互合作治理。因此，在多元社会中，社会治理的立足点是增加多元主体中社会力量的自主性和独立性，进而建构、优化共治和自治。

从我国的国家治理体系和治理能力现代化战略目标的提出可见，目前我国的治理体系在以上三个层面的建构和优化已形成一定的基本思路。然而，互联网等技术的发展仍然在促使社会不断向多元前进，多元的趋势促使社会进入一个不确定的、复杂的变化过程之中。在这个过程中，需要在目前的基础上不断优化包含国家治理、政府治理、社会治理三个层面的治理体系，使治理体系的建构和优化逐渐适应、跟上社会多元化的进程，实现阶段性的协调和稳定。从根本上来看，这离不开政治传播。