查处违法用地，保护地球家园

查处违法用地，保护地球家园——云南“土地执法百日行动”报告

马琼丽

一、“土地执法百日行动”开展的背景和主要任务

2003年至2004年在国务院直接领导下，全国各地深入开展了土地市场秩序治理整顿。通过治理整顿，全国范围内违规设立的各类开发区得到清理和规范，乱占滥用耕地和非法转让土地的行为得到依法查处，经营性用地招标拍卖挂牌出让制度得到全面推行和落实，土地市场秩序和土地执法环境得到明显改善。其后几年，随着经济的高速发展，各地投资力度的不断加大，用地需求大幅提高，各类土地违法违规行为再次呈现反弹势头。为保证国家土地法律法规和土地调控政策的有效实施，巩固土地市场治理整顿成果，坚决惩处土地违法违规行为，国土资源部决定自2007年9月12日开始，集中100天时间，开展以查处“以租代征”为重点的全国“土地执法百日行动”。

此次行动要求各地集中清理2005年1月1日以来“以租代征”、违反土地利用总体规划扩大工业用地规模、未批先用三大类土地违法违规行为，坚决查处违法违规案件，有效遏制土地违法违规现象上升的态势，进一步落实最严格的土地管理制度，坚守18亿亩耕地“红线”，保证国家土地法律法规的贯彻执行，确保中央土地调控政策的有效实施。“百日行动”的核心任务主要有三项:一是“以租代征”行为的整治。重点查处违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租(承租)、承包等方式非法使用农民集体所有土地进行工商企业项目建设的“以租代征”行为。对未依法办理农用地转用和土地征收审批，国家机关工作人员批准“以租代征”占地建设的，要追究其非法批地的法律责任，对单位和个人擅自通过“以租代征”占地建设的，要追究其非法占地的法律责任。二是违反土地利用总体规划扩大工业用地规模行为的整治。重点查处现有已审核公告的开发区擅自突破国土资源部核定的四至范围，违反土地利用总体规划圈占土地的行为;查处以“工业集中区”等名义，违反土地利用总体规划圈占土地进行工业用地开发的行为。全面清理开发区或以“工业集中区”等名义违反土地利用总体规划圈占土地的问题，对发现的问题分类进行处理，进一步规范开发区用地行为，巩固开发区清理整顿成果。在新一轮土地利用总体规划批准之前，各地一律不得在规划范围外以开发区、“工业集中区”、“产业集聚区”等各种名义非法调整规划。三是“未批先用”行为的清理和整治。重点清查城市批次建设用地未依法办理建设用地审批手续，先行征地、供地、施工建设的违法违规行为。全面查清各地城市批次建设用地“未批先用”的建设项目，在查清事实的基础上，予以处理。对单独选址建设项目未依法办理建设用地审批手续，擅自先行动工建设的行为，查清事实，分析原因，明确责任，区分不同情况，分类提出处理意见。同时要研究进一步改革和完善建设用地报批程序的办法。

二、云南省“土地执法百日行动”总体情况

(一)政府重视，部门支持

国土资源部决定在全国范围内开展“土地执法百日行动”后，云南省政府领导高度重视，专门召开省长办公会研究，并于2007年9月19日组织召开了动员会，特邀国家土地督察成都局局长亲临指导，针对具体任务提出意见。“百日行动”开始后，分管副省长顾朝曦同志多次听取进展情况汇报，研究解决工作中出现的一系列重要问题。在省政府的高度重视和严格要求下，各州、市、县都由政府出面动员部署“百日行动”工作，文山、临沧、德宏等州(市)还成立了由政府分管领导任组长的“百日行动”领导小组。在各级政府的领导和重视下，法院、检察院、公安、监察等部门也积极配合，需要移送和强制拆除的案件执行顺利，许多大案要案得到了及时查处。省国土资源厅还会同监察厅联合组织开展了“百日行动”的督查指导工作。在各级政府的组织下，全省形成了多部门齐抓共管的局面，为确保“百日行动”取得实效奠定了良好的组织基础。

(二)部署周密，行动迅速

在全省“百日行动”动员会上，云南省下发了《关于印发〈云南省“土地执法百日行动”方案〉的通知》(云国土资〔2007〕223号)，明确了全省开展“百日行动”的总体要求、工作任务、工作重点、进度要求和主要工作方法。随后，省国土资源厅又下发《关于成立云南省“土地执法百日行动”领导小组的通知》(云国土资执法〔2007〕38号)，成立了由厅党组书记、厅长任组长，2位相关分管副厅长任副组长，2位副巡视员和9位相关处室负责人为成员的“百日行动”领导小组。在省政府的统一领导下，全省各州、市、县都于9月中旬完成了动员部署工作，成立了机构，落实了人员，制定了以县为主战场的行动方案。“百日行动”全面展开后，省国土资源厅党组多次召开会议，认真学习部党组视频会议精神，以县为主战场，狠抓督促落实工作，在全省范围内形成责任到县、任务到人的责任机制。

(三)宣传深入，氛围有利

云南省将强化宣传作为“百日行动”工作的先导，坚持广泛宣传、舆论先行的原则，采取多种形式，全方位、多层次、广泛深入地宣传国土资源部徐绍史部长关于“百日行动”的三次重要讲话精神和相关政策法规。省国土资源厅专门成立了新闻宣传办公室，全面负责“百日行动”的宣传工作。两次组织召开新闻发布会，多次向媒体通报云南省“百日行动”工作的进展情况;联系中央政府网、新华网、云南日报社、《春城晚报》、《都市时报》等媒体刊登十余篇专题报道，通报全省的9个重点案件，先后公布了18个案件的查处执行情况。各州、市、县也结合实际，采取在当地主流媒体上主办“百日行动”专题、出动宣传车、印发宣传手册、印制标语、以会代训、送法下乡等进行宣传，按照案件查处“四公开”的要求，向社会公布了一批典型案件的查处情况。有条件的地区还专门制定了“百日行动”宣传方案，安排宣传经费，定期召开新闻发布会，有重点、有计划、有专人负责地开展宣传。由于方法灵活、形式多样、宣传发动有力，为土地执法“百日行动”奠定了良好的社会基础和舆论氛围，有力地促进了“百日行动”的开展。

(四)工作扎实，成效明显

云南省在第一阶段清理清查的基础上两次组织了“回头看”，基本查清全省自2005年以来的三类违法案件457件，占地90087.094亩。其中“以租代征”180件，占地3625.759亩;擅自设立园区1件，即曲靖南海子工业园区，实际用地548.49亩;城市批次用地未批先用57件，占地5117.381亩;应报国务院审批单独选址项目23件，占地65458亩;应报省级人民政府审批单独选址项目196件，占地15337.464亩。进入第二阶段以后，狠抓查处纠正工作，取得了明显成效。截至“百日行动”结束，云南省发现的“以租代征”行为，立案171件，下发处罚决定书130件，结案86件;“未批先用”行为，立案234件，结案138件;违规设区的1件已整改到位。“百日行动”期间，除自行纠正和已获经部批准用地的案件以外，云南省对发现的违法行为全部立案，共406件，结案224件，收缴罚款3107.1418万元，拆除建筑物55545.98平方米，给予党纪政纪处分19人，移送司法纪检机关追究刑事行政责任14人。

(五)建立制度，开展督查

为确保“百日行动”扎实推进，不走过场，云南省建立了联系、简报、报告等工作制度。一是建立了工作联系制度，以确保上情下达、下情上报工作。二是建立了简报制度。主要宣传“百日行动”中的重大事件、有关政策和典型经验，共编印简报23期2500份，分别报送上级部门和通报相关职能部门，并下发至下级“百日行动”领导小组。三是建立了工作汇报制度。各地定期逐级报告“百日行动”工作情况，对重大问题及时上报。“百日行动”期间，云南省分别于9月底10月初和11月组织3轮专项督查，5次配合国家土地督查成都局和国土资源部对重点地区组织的督查。通过对全省16个州(市)近百余个县的督促检查，有力地推动了全省工作的开展，保证了时间、内容、效果的落实，实现了全省“百日行动”按期、按质、按量完成。

三、典型案件和重点地区查处整改情况

(一)典型案件的查处情况

国土资源部圈定的典型案件查处情况。南海子工业园区是曲靖市人民政府违规设立的园区，被国土资源部定为典型案件。该园区规划30.28平方公里，主要是疏林地、工矿居民用地、水域用地、耕地和未利用地。仅修建了几条道路路基，用地548.49亩，没有企业入驻。在国家土地督查成都局的督促下，省国土资源厅高度重视，由厅领导亲自带队深入实地调查，督促整改到位工作。曲靖市人民政府下发曲政发〔2007〕130号文，撤销园区，停止违法用地行为并恢复原状，责令南海子工业园区管委会和管委会负责人、分管副主任写出书面检查，并对具体组织实施非法占地的责任人给予行政记过处分。

云南省圈定的典型案件查处情况。云南省确定了9个典型案件，包括曲靖职教中心非法占地案、云南国资水泥富民有限公司未批先用非法占地案、昆明起进商贸有限公司“以租代征”非法占地案、昭通和谐钢铁厂“以租代征”非法占地案、巧家县人民政府非法批地案、云南易门光祥工贸公司“以租代征”非法占地案、昆明闽海纸业有限公司非法占地案、云南毅人集团“以租代征”非法占地案和云南骨伤科学校未批先用非法占地案。具体情况如下:

1.曲靖职教中心非法占地案

基本情况:2007年3月24日至4月3日，曲靖职教中心的沾益职业技术学校、云南省曲靖农业学校、曲靖财经学校未经有权机关批准，违法占用沾益县西平镇龙华村委会、太平村委会4个村民小组共65.38亩基本农田用于举行学校奠基仪式。4月12日央视《焦点访谈》栏目以“谁动了这里的基本农田”为题进行了曝光，省委、省政府高度重视此问题，迅速责成省国土资源厅、监察厅、发改委、农业厅、建设厅、教育厅组成联合调查组赴曲靖调查，并督促曲靖限期整改。4月13日至17日，曲靖市及时组织了施工单位对学校违法占用的土地进行了复耕，复耕费用由三所学校承担。

查处情况:省国土资源厅对三所学校土地违法行为给予15元/平方米罚款的行政处罚。6月22日，省政府对相关责任人作出处理通报:曲靖农业学校校长、曲靖财经学校校长给予行政记过处分;沾益职业技术学校校长给予行政警告处分;其他相关责任人员给予全省通报批评。

2.云南国资水泥富民有限公司未批先用非法占地案

基本情况:2007年2月，云南国资水泥富民有限公司在用地手续未获批准的情况下，违法占用富民县大营镇砂锅村379.5亩集体土地建设2000吨/天水泥生产线项目。昆明市国土资源局执法支队在动态巡查时发现该公司违法用地行为，并于4月13日下发了《责令停止土地违法行为通知书》。

查处情况:省国土资源厅立案查处，对富民国资水泥厂处于253.2万元罚款;富民县政府对昆明市政府作出检查，昆明市政府对省政府作出检查;对昆明市给予富民县分管副县长党内警告、行政记过处分，给予富民县国土资源局局长党内严重警告、行政记大过处分。

3.昆明起进商贸有限公司“以租代征”非法占地案

基本情况:2003年2月，昆明起进商贸有限公司与官渡区阿拉乡石坝村委会七家村民小组签订《土地有偿有期使用协议》，在未办理任何用地手续的情况下，擅自于2005年9月18日动工建干菜批发市场，实际占地227.57亩。2005年11月9日，官渡国土分局执法大队下达《责令停止土地违法行为通知书》，但当事人拒不停工，继续并扩大范围施工建房。

查处情况:昆明市官渡国土分局立案查处，于2006年4月13日下达《行政处罚决定书》，在昆明起进商贸有限公司未按期履行处罚决定的情况下，官渡国土分局于7月20日向官渡区人民法院申请强制执行，官渡区人民法院受理此案。

4.昭通和谐钢铁厂“以租代征”非法占地案

基本情况:2006年9月，昭通和谐钢铁厂租用昭阳区龙泉办事处官坝社区11、12、13居民小组72.98亩基本农田用于建盖小炼铁厂。11月，昭通市国土资源局执法支队巡查时发现该违法用地行为，并下达了《责令停止土地违法行为通知书》，但该厂拒不停工。经查，该项目无任何手续，不符合国家产业政策。

查处情况:昭通市昭阳区国土分局立案查处，2007年1月，昭阳区政府组织相关部门强制拆除违法建筑，国土部门将案件移送公安机关追究违法当事人法律责任，公安机关对2名违法当事人刑事拘留。

5.巧家县人民政府非法批地案

基本情况:巧家县人民政府为了加快当地桑蚕产业发展，促进农民增收，扩大昭通市长江丝绸公司生产规模，分别于2005年11月22日和2006年1月5日，召开县政府第三十七、三十八次常务会议并形成会议纪要，明确将白鹤滩食品有限公司租用的125.51亩大沙坝甘蔗良种基地(国有农用地)，以2.2万元/亩的价格出让给长江丝绸公司用作异地扩建项目建设用地，出让期限50年。2006年1月11日，长江丝绸公司缴纳了2961220元的土地出让金后，巧家县政府组织有关部门对土地进行勘界，在未经有权机关批准的情况下，将土地交与长江丝绸公司使用。巧家县人民政府出让该宗土地的行为违反了农用地转用报批程序，构成违法批地事实。

查处情况:2006年11月，省监察厅、国土资源厅组成联合调查组对巧家县人民政府非法批地行为进行了调查，责成巧家县人民政府收回违法批准的土地;昭通市对负有主要责任的原巧家县人民政府县长、副县长分别给予行政记过处分，昭通市国土局责令巧家县国土局长作出深刻检查并通报批评。2007年2月5日，巧家县人民政府发文决定收回违法批准的土地，长江丝绸公司拒不交回，并继续建设使用。省国土资源厅对长江丝绸公司拒不交回土地的行为按非法占地立案查处，处以83.6万元的罚款。

6.云南易门光祥工贸公司以租代征非法占地案

基本情况:2006年2月，云南易门光祥工贸公司有色金属废渣处理厂与易门县龙泉镇方屯十三组、中屯六组签订租地协议，租用两个村民小组的56.51亩土地作堆料场，并于3月9日未经批准擅自动工建盖厂房，县国土资源局执法大队巡查发现该违法行为，下达了《责令停止土地违法行为通知书》。

查处情况:玉溪市国土资源局立案查处，对云南易门光祥工贸公司违法占地行为处以11.1万元罚款，责令拆除违法建筑和设施并恢复土地原貌。该公司于2007年11月7日自行组织了拆除并缴纳了罚款。

7.云南毅人集团“以租代征”非法占地案

基本情况:2004年6月，毅人集团以7万元/亩的价格租用西山区碧鸡镇7个村民小组的740亩集体土地用于建办公楼和物流中心，租期50年。经实地测量，毅人集团实际非法占地177.11亩，其中公司办公区占地101.95亩，云南毅人客运物流中心占地75.16亩。

查处情况:昆明市国土局立案查处。

8.云南省骨伤科中等专业学校未批先用非法占地案

基本情况:2005年起，云南省骨伤科中等专业学校未经批准，违法占用昆明五华区黑林铺办事处玉案山58.47亩农用地用于建盖学校住房。

查处情况:昆明市委、市政府研究后，认为该违法行为占地面积大，社会影响大，决定成立由市国土局、林业局、规划局组成的联合调查组，对该案进行严肃查处。

9.昆明闽海纸业有限公司非法占地案

基本情况:昆明闽海纸业有限公司“以租代征”非法占用西山区海口镇青鱼村委会小海口村18.5亩基本农田，用于建盖公司厂房。

查处情况:昆明市西山国土分局立案调查，按照法律规定将案件移送公安机关立案侦查。

截至“百日行动”结束，9件案件全部结案，共收缴罚款838.0754万元，法院强制执行后可退还土地620.61亩。全省通报批评5人，其中2人为副厅级领导干部;行政处分8人，其中6人为副处级以上领导干部;移送司法机关追究刑事责任8人。

(二)重点地区的整改情况

国家土地督察成都局、省国土资源厅、市国土资源局三级多次进驻重点地区督导整改。当地政府领导一把手亲自抓，分管领导具体抓。各部门通力合作，确保云南省重点地区案件查处到位，存在问题整改到位，较好地完成了整改目标。

1.昆明市西山区

西山区政府组织国土、公安、检察、法院、监察等相关职能部门共同推进整改工作，在全区各镇、街道办事处成立相应的领导小组和工作机构，积极采取措施，对清查出来的案件，按照责任到人、各负其责的要求，分别列出查处进度表，严格按照整改要求限期处理完毕。同时从规划控制、农地征转用审批、土地利用和案件查处等方面全面检查土地管理中存在的问题，做好建章立制工作。做到对违法违规案件立案率100%，查处率100%。西山区一共清理违法案件28宗，土地面积2753.11亩，其中8宗列入“百日行动”查处范围，包括应报国务院(省政府)的单独选址项目3宗，已调查清楚，分清责任，作出书面检查。其余的5宗“以租代征”行为和其他违法行为18件中，撤案2件，1件已于2004年办理用地手续，属误报案件，1件仅有租地合同，未及占地即废除合同;执行到位2件，退还土地14.3亩;其余19件违法案件均已下发处罚决定书，执行到位后将拆除占地10441.43平方米的建筑物，退还土地481.56亩，移送公安机关追究刑事责任3人。为确保执行到位，对拒不履行处罚决定的，区政府组织国土、公安、检察、法院、监察、各镇(街道办)等相关职能部门联合执法，强制执行。

2.曲靖市麒麟区

曲靖市政府高度重视，市长亲自组织召开全市“土地执法百日行动”查处整改违法违规案件工作会议，安排部署相关工作。麒麟区委、区政府则多次召集专题会议研究落实，由区政府、各乡(镇)人民政府、街道办事处分管领导亲自挂帅，组织各相关部门一同研究、一同清理、集中整改。对清查出的24件违法案件，全部立案查处，其中3件作为区“百日行动”期间重大案件上报省、市查处，全部处罚到位;其余21件“未批先用”案件由区国土资源局查处，全部结案。组织恢复种植条件367.46亩，申请人民法院强制拆除7亩土地上的违法建筑物，党纪政纪处分9人。同时，麒麟区加大制度建设的力度，全面落实区、乡、村、组四级动态巡查制度。完善耕地保护责任制，对责任人实行问责制考核。规范招商引资工作，凡不符合土地利用总体规划的项目一律不予入驻。通过整改，麒麟区在“百日行动”中暴露出来的土地管理漏洞得到了初步解决，形成政府负责，相关部门齐抓共管，严防死守、疏堵结合的土地监管新机制。

四、“百日行动”反映出的云南省土地执法存在的问题和面临的形势

(一)存在的问题

1.思路不够清新，观念不够先进

一是对国土执法的重要性认识不足，思想上未能充分认识到执法监察对国土资源管理工作全局的重要保障作用，对国土执法的重视程度不够，重业务管理轻执法监察。二是未能正确定位国土执法与地方社会经济可持续发展的关系，观念局囿于粗放式发展，认为执法对地方发展起消极制约作用，是地方发展的对立面。三是未能全面树立执法服务于人民群众根本福祉的执法价值观，执法指导思想停留在“预防为主，预防与查处相结合”的层面，缺乏国土执法对子孙后代负责的历史责任感。四是执法观念与时俱进的程度不够，难以突破边疆落后省份的传统思维方式，对新形势、新问题的判断相对滞后，执法理念缺乏前瞻性和预见性。

2.体系不够完善，机制不够灵活

一是国土执法体制缺乏科学性和合理性，国土执法部门独立性不高，执法效能受制于体制性障碍而难以充分发挥。二是国土管理法律法规滞后，不能适应现实社会发展的新形势，依法行政变为依政策行政，执法的合法性受到削弱。三是国土执法部门的执法权威受制于层级节制等客观因素，有效处理政府等管理部门的违法违规行为存在较大困难。四是国土执法缺乏行政强制执行权的支撑，仅依靠行政处罚权很难确保对违法行为制止及时和查处到位。五是执法机构不健全，人员编制不足，执法装备落后，缺乏具有公信力的公务标识，在严峻的违法形势面前执法力量相对薄弱。六是执法制度落实力度不够，国土资源动态巡查、激励、问责等制度停留在制度建立层面，实际执行情况不理想。七是执法机制僵化，缺乏灵活性和适应性，与“天上看、网上管、地上查”还有很大差距。对违法行为的发现、制止、纠正、查处周期长、成本高、效果差。

3.执法不够有力，问责不够到位

一是常态执法力度偏弱，依靠日常执法已不能有效遏制违法违规行为的发生，近年来主要依靠运动式执法保持国土资源执法的高压态势。二是执法过程重实体轻程序，基层执法在案件查处中往往忽视程序性规定，容易导致执法存在不同程度的程序性瑕疵。三是执法自由裁量权运用不规范、不合理，对同类违法行为处罚标准差距大，对执法的正确性产生消极影响。四是执法责任制执行不到位，未能及时、有效追究有案不查、隐瞒不报、查处不力的行为，职权与职责不统一、不协调的现象普遍存在。五是在处理人上缺乏相关部门的有力支持，国土部门本身不具备问责非国土系统的违法失职公职人员的法定职权，因而在落实部“处理事与处理人并重”的要求上心有余而力不足。

(二)面临的形势

21世纪初到2020年，是云南省经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期，国土资源监管将面临更加严峻的形势。

1.人口增长和经济发展将进一步加剧土地资源供需矛盾

未来相当长一段时间内，云南省的经济都将保持高速增长的势头，同时预计云南省人口将于2020年达到5000万，2030年左右达到高峰值6000万。人口增长和经济增长必然导致用地需求刚性增长，而云南省的耕地和宜农土地后备资源严重不足。全面建设小康社会历史阶段和资源瓶颈凸显阶段不期而遇，必将进一步加大用地矛盾。

2.城镇化和工业化的推进将使耕地保护的形势日趋严峻

云南省正处于城镇化的起步阶段和工业化的加速发展阶段，城镇用地和工业用地将有较大增加，短期内将造成耕地的净减少。云南省的耕地特别是优质耕地主要集中在坝区，耕地保护和城镇化、工业化的建设用地需求形成尖锐矛盾。兼顾地区粮食安全和城镇化、工业化发展要求，耕地保护的形势将日趋严峻。

3.基础设施和能源用地建设的高峰将带来更大的用地压力

实施把云南省建设成为连接东南亚、南亚的国际大通道的发展战略，需要大力加强基础设施建设，发展综合交通运输体系。同时，云南省的能源产业建设(重点是电力产业、煤电基地及石油、天然气建设)、能源结构优化也形成了新的用地需求。基础设施和能源建设的用地新高峰，进一步加大了土地保障的压力。

4.资源供需严重失衡的持续性将使执法环境更为艰巨复杂

云南省2005年全省GDP仅占全国GDP总量的1.90%，经济发展水平滞后于全国平均发展水平。“十一五”时期是云南省加快发展的重要战略机遇期，需要投入大量的基本生产要素。而土地等自然资源既极度稀缺又具有不可替代性，因此土地资源供需的严重失衡将贯穿于云南省现代化的全过程，各类国土资源违法行为将时有发生并长期存在，国土资源监管将面临愈加艰巨复杂的执法环境。

五、土地执法困局的成因分析

(一)外部制约因素

1.经济发展的迫切性和资源的稀缺性的矛盾

目前我国正处于全面建设小康社会的战略发展期，经济建设这一中心工作将贯穿于整个社会主义初级阶段。一方面，经济发展是解决所有问题的基础，人民群众对于国家经济又好又快发展的愿望十分强烈;另一方面，地少人多、资源极度稀缺又是我国的基本国情。发展经济离不开土地资源的投入和使用，而土地资源的极度稀缺使其不能满足经济发展的需要。

2.国家宏观调控和地方经济发展的矛盾

在我国，耕地保护功在当代、利在子孙。耕地保护与土地利用之间的矛盾容易导致中央和地方在土地管理上形成利益分歧。部分地方政府片面追求经济增长速度，狭隘理解政绩观，未能充分贯彻执行国家的土地宏观调控政策，削弱了国家土地调控政策的效应。

3.资源市场价值与实际价值严重偏离与资源使用方式粗放的矛盾

由于长期以来人们通过压低资源价格的方法推动经济增长，使得土地等自然资源的市场价值与实际价值严重偏离，获得和使用资源的代价远远低于资源本身的实际价值。加上现阶段市场机制的不完善，市场在配置土地资源上难以充分发挥价值规律的作用，土地资源配置效率低。同时，长期以来我国的经济增长方式都是靠大量的生产要素投入来实现的，土地使用粗放，土地使用效率较低。

(二)内部制约因素

1.管理体制运行效率偏低与管理任务日益繁重的矛盾

我国国土资源管理体制的改革正在进行过程中，体制缺乏科学性、合理性，运行效率低下的弊端仍然十分明显。面对经济加速发展过程中国土资源管理任务日益繁重的趋势，现有体制力不从心，形成导致现阶段国土资源监管工作效能低下的体制性矛盾。

2.法律法规滞后和国土使用违法方式不断翻新的矛盾

随着社会主义市场经济的快速发展，现有国土资源管理法律法规明显滞后，对现实问题的规范力、制约力、惩治力偏弱。国土资源违法相对人通过不断更新违法方式来规避法律法规。执法不仅在法律适用上存在一定困难，而且由于不具有强制执行权，所作出的处罚难以及时执行到位。

3.经济社会发展的不平衡性和政策高度同一性的矛盾

改革开放之初国家采取倾斜式发展战略，促进了部分条件优越的地区及部分人先富起来，为我国经济社会发展探索了一条有效途径，同时也带来了区域发展、城乡发展的高度不平衡性，发达省份和欠发达省份的城镇化水平和工业化水平不一。国家“一刀切”的土地政策缺乏弹性，未能充分照顾到各地实际情况，不利于欠发达省份的发展。

4.国土执法部门地位与任务不对称的矛盾

国土执法部门承担着保护资源和保障发展的双重责任，在经济发展过程中处于各种矛盾的风口浪尖，任务重、责任大、执法环境复杂，但是地位低、职权小、执法力量薄弱，面对强势政府违法或者政府默许或纵容的各种违法行为，执法监察显得微不足道，更谈不上执法到位。

5.违法成本畸低和执法成本过高的矛盾

由于现有法律、政策的局限，违法成本低，依法成本高，这在很大程度上导致违法主体在依法和违法之间宁可选择后者。国土执法在查处违法行为过程中不具备强制执行权，往往需要申请法院强制执行，规定的周期过长，成本高。

六、土地执法的科学发展之路探析

(一)宏观层面

1.改革执法体制，提升执法权威

深入推进国土资源执法体制改革，实现“两个独立”。一是鉴于国土监管尤其是土地监管的特殊重要性，国土执法可以适当独立于国土资源管理，成立单独机构;二是国土执法应当独立于地方行政体系，采用中央垂直管理体制。通过“两个独立”彻底改变双重管理效能低的局面，实现国土执法责权的有效统一，通过增强国土执法的独立性提升执法权威，从而从根本上提高执法效能。

2.完善法律体系，加强执法力度

健全国土资源管理法律法规的修改、废止工作制度，根据经济社会的发展完善法律规定，使法律规范适应社会现实情况，通过加大法律对国土违法的惩治力来加强执法力度。最为迫切的两个方面，一是修改法律规定，大幅提高国土违法的成本，打破“违法成本低、守法成本高”的怪圈;二是结合国土审批体制改革和农村用地改革，完善对土地违法形式认定和惩处的规定，加强法律法规的可操作性。

3.加大政策弹性，减少执法阻力

适当加大国家土地政策的弹性，照顾不同发展水平地区的实际情况，统筹兼顾，通过提高政策的弹性和合理性促进经济欠发达地区的发展，从而减少执法阻力。一是根据东部地区、中部地区、西部地区、东北地区工业化程度的现实状况，在土地利用指标的确定和配给上采取倾斜政策，保障落后地方发展的权利。二是对国家国土开发格局中的重点开发区域合理用地给予积极支持，对限制开发区域和禁止开发区域加大财政转移支付力度，采用以保护自然资源为核心的绩效评估和政绩考核标准。

4.科学界定责权利，平衡多元利益

科学进行中央与地方在国土管理尤其是土地管理上的职能定位和权力配置，中央政府主要负责监管全国土地总量和质量的保持，通过分权适当扩大省级政府土地管理的权力，减少报部审批环节，在保证本省区域内土地面积不减少、耕地质量不降低的基础上赋予地方更大的土地利用自主权，把省级政府耕地保护责任人和土地利用受益人的角色真正统一起来，充分调动地方政府土地保护的积极性、主动性和责任心。通过科学合理的职能定位和权力配置，实现权责统一，从而平衡土地管理中中央、省、州(市)、县(区)、乡镇的多元利益。

(二)中观层面

1.以执法促进经济发展方式转变，提高云南省经济增长的质量和效益

通过执法严把资源使用关，促进云南省经济发展方式由资源粗放使用拉动型向节约型、集约型、环保型和自主创新增长型的转变，创造绿色GDP，提高经济增长的质量和效益。

2.以执法促进经济结构调整，优化云南省的产业结构

通过执法促进国家产业政策的贯彻落实，不符合产业政策的项目坚决不得落地，保障云南省主导产业、支柱产业和优势产业用地，实现全省产业结构的优化升级。

3.以执法促进资源利用效率提高，推进云南省资源节约型社会建设

通过执法贯彻国家最严格的节约用地制度，促进土地利用效率的提高，以内涵挖潜为主，提高土地集约、节约利用水平，推动土地利用方式由粗放型向集约型转变，推进全省资源节约型社会建设。

4.以执法促进生态环境保护，推动云南省的生态文明建设

通过执法保护土地资源，惩治、杜绝高污染、高耗能项目，积极保护土地生态环境，保障全省建设绿色经济强省战略的实施，在经济发展过程中推动生态文明建设。

5.以执法促进工业化和城镇化合理推进，实现云南省工业化和城镇化的协调发展

以执法严保云南省耕地数量不减少、质量不降低，限制城镇化的过度扩张，保障工业化的合理推进，促进全省新型工业化的健康发展，实现城镇化与工业化的协调发展。

6.以执法促进区域协调发展，推动云南省的和谐社会构建

以执法促进云南省国土开发新格局的形成，推进优化开发区域土地利用转型，培育重点开发区域人口及经济聚集能力，保障限制开发区域土地对生态安全的屏障作用。通过促进城乡统筹和区域协调发展推动和谐社会构建。

(三)微观层面

1.以人为本，以公正的执法维护人民群众的切身利益

在云南省工业化、城镇化加速发展的大背景中，国土执法要以人民群众尤其是农民群众的切身利益为出发点和归宿，公道、正派不予偏私，平等对待不予歧视，以公正公平的执法保护群众的土地权益，维护被征地农民的利益，把执法为民的理念贯穿于执法的全过程，把“以人为本”这一科学发展观的核心体现在国土执法的各个方面。

2.服务发展，以优质的执法保障云南省经济的健康发展

国土执法要服务于全省经济社会发展的全局，以优质的执法保障科学发展所需的建设用地，保障能源发展、公共交通、水利设施等基础性、公益性项目用地，保障全省的支柱产业、重点产业、优势产业用地。严惩并杜绝违反产业政策的、高污染高耗能的、投资强度低、经济效益差的项目用地，以执法保发展、谋发展、促发展，推动经济又好又快协调发展。

3.依法行政，以严格的执法保证国家法律法规的贯彻落实

通过在岗学习培训等措施不断提高全省国土资源执法监察队伍的整体法律素养，牢固树立有法必依、执法必严、违法必究的意识，不折不扣执行国家法律法规，以法律为准绳处理各类国土违法违规行为，规则与原则并举、实体与程序并重，减小执法随意性，保证每一起国土执法行为的合法性。

4.整合力量，以高效的执法保障云南省国土监管效能的全面提升

进一步扩大全省查处国土资源违法犯罪行为协调机制的合作部门的范围，逐步建立并完善与安监、水利、建设、环保、电力等部门的合作机制，开展联合执法、联合巡查，借力、借势加强国土执法的权威性和有效性，最大限度提高国土执法对各类国土违法违规行为的震慑力和惩治力，实现全省国土监管效能的全面提升。

5.诚信透明，以阳光执法建立国土监管与社会公众的和谐关系

认真贯彻实施《政府信息公开条例》，进一步完善云南省国土违法信息发布制度，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的国土违法案件，一律依申请公开。重大、典型国土违法案件一律主动公开，在全省国土网站公开案件的查处过程、查处标准和查处结果，接受社会监督。以透明的执法接受广大人民群众监督，争取全社会对国土执法的理解支持。

6.守土重责，以负责的执法提供强有力的国土资源保护

一是强化乡镇国土所的守土职责，充分挖掘基层国土所执法第一线的潜力，实现执法关口的有效前移。二是切实落实国土资源执法责任制，严格追究失职、渎职的国土管理人员和执法人员的责任，真正做到责权统一。三是按照《违反土地管理规定行为处分办法》和《云南省人民政府关于省政府部门及州(市)行政负责人问责办法》的规定，对国土违法负有责任的地方政府人员提出行政问责建议，促进地方政府守地护土责任意识的提高。

(作者单位:云南省国土资源厅)