网络舆情推进公民参与决策

一、网络参与的决策意义

网络参政议政、微博问政等新事物的出现，是中国新媒体快速发展背景下公民政治参与领域的重要进展。新媒介化公民参与给地方政府公共决策系统带来了较大的冲击，地方政府进一步提高公共决策系统的开放性、进一步优化公共决策机制以吸纳公民参与成为政治生活领域的现实诉求。从1994年4月20日互联网正式进入中国开始，快速发展的网络作为一种科技力量，为公民参与尤其是政治参与提供了全新的生态环境。网络参与作为传统公民参与的有效补充，在现代中国地方政府治理创新中正发挥着越来越重要的作用。[1]有数据表明，在中国，网络参与有指向公权力和政府决策的趋向。张淑华通过对2003年以来发生的重要网络新闻事件的研究发现，指向公共事务、政府决策的数量呈逐年增加趋势，私人性话题的重要网络事件相对较少。[2]公民在通过网络参与政治的同时，也为政府决策带来了积极意义。

第一，提高政府决策的质量。政府全面掌握各方面信息是做出高质量的公共决策的基础。网络政治参与是网民借助网络这一载体，参与政治生活，借以表达自己的政治意愿、诉求自身利益、影响政策的制定或监督政策实施的社会活动，是政府和网民通过民主互动以期达到科学决策的一种政治举动。网络参政的直接性、便捷性特点，实现了公民和政府之间没有中间环节的沟通，实现了信息传递的高效化，改善了政治传导和反馈系统，有助于政府及时、准确地了解公众的意愿、要求和呼声，使决策更符合实际，更能体现民意。

第二，公民参与使公共决策的目标取向由对部分利益的维护转向对多元化利益的整合。公共决策实质是对社会利益的权威性分配。政府作为公共决策的主体，由于被赋予公共权力，会产生对普遍政策的具体操作和操纵。正如阿尔蒙德所说的：“一项普遍政策得以贯彻到什么程度，通常取决于官僚对它的解释，以及取决于他们实施该项政策的兴致和效率。”[3]政府不是一个超脱于社会各方利益之上的没有自身利益的组织，其特殊的地位又决定了它在进行决策的同时必然对自身组织及其成员的利益有所考虑，与市场决策过程中的“经济人”对利益最大化的追求相对应，不可避免地倾向于对自身利益的维护，这可能导致利益实现发生偏向而无法达到公共利益最大化。另一方面，具体的公共决策必然在短期内导致社会部分团体获益、部分团体利益受损。公民参与的不充分可能使公共决策受到特定利益集团的引导而片面草率行事或对决策后果估计不足，影响整个社会利益分配的平衡。公民参与从各自的切身利益出发，所形成的多元化利益的表达可以有效地遏制上述两种对部分利益的维护，从而提供利益整合的基础。

第三，增强政府决策的可接受性。充分的利益诉求表达是公共决策质量的重要保证，也是政府决策具有可接受性的前提。网络参与作为公民参与政治生活的新形式，体现了民主原则和人民主权的具体要求，推动了政府政策贯彻执行。一方面，公民通过网络直接参与政府决策的讨论和决定，增强公民对公共政策的认同感和使命感；另一方面，政府通过网络及时向公众公布政府信息，网络成为宣传介绍政府的各项政策和法规的新平台。网络政治参与以其特有的公平性和广泛性超越以往所有政治参与，拉近了政府与群众的距离，人民公仆与人民群众在网上进行直接对话，有助于听取并采纳民意，落实到决策中。公民利用网络参与政府活动，使那些与人民群众利益相关的社会问题迅速转化为政府议题，既消解了由政治不够民主引起的上访等政治不稳定的因素，又节省了政策执行成本。

二、网络舆情促进公民权利意识觉醒

在中国计划经济体制下，行政管理相对方的主体地位被漠视，行政权力无所不在，公民个人的权利意识无法正常发育。

2008年年底，《中国公民社会发展蓝皮书》认为中国已经进入了公民社会。公民社会这个概念来自于西方。哈贝马斯将公民社会与国家、经济相分离，并认为它们相互独立而又相互影响。中国的俞可平认为，把公民社会当作国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。公民意识是公民社会形成和发展的先决条件，它包括公民主体意识、公民平等意识、公民权利和义务意识。公民权利意识是指人格独立、平等、理性的公民对宪法和法律赋予自身的政治、经济、社会、文化权利的认知、主张和要求的意识，以及对他人认知、主张、要求的社会评价。公民对权利的认知，就是对自身应该享有的权利的认识和理解；公民对权利的主张就是依法行使自己的权利并当自身权利受到侵害时依法维护自身的权利；公民对权利的要求就是指在权利认知和主张的基础上公民对本应该享有而事实上没有拥有的权利的索取以及创设新权利的请求。公民权利意识是人们对实现其权利的方式的选择，以及当其权利受到损害时，以何种手段予以补救的一种心理反应。它要求社会成员在平等的法律地位上，对等地实现利益。当前，中国的公民社会取得了很大的进步，但就公民权利意识来说还需要进一步的发展。公民权利意识觉醒就意味着公民广泛参与国家政治生活的方方面面，建设社会主义民主政治。“公民权利意识的觉醒反映着人类政治文明进步的步伐，权利意识是民主政治的必然要求。”

2010年，十几家媒体联合起来发起对2009年的网络事件的网络调查，这一吸引了900多万网友点击的调查，选出了2009年十大网络事件。这十大网络事件，都是网络、主流媒体、社会公众互动共振的结果。与其说这是网络事件，还不如说是社会事件更准确一些。2009年的十大事件分别是：云南“躲猫猫”，杭州“欺实马”，“贾君鹏”还没回家，邓玉娇赢得自由，上海“楼脆脆”，“钓鱼”也能来执法，周久耕“天价烟”惹怒网民，跨省追捕激起众怒，逯军“替谁说话”令人错愕，BT关停让网民无奈。这些事件都是现实的利益纠葛在网络上的投射，而其中所折射的权利缺失的焦虑使得网民们只得在网上表达自己的情绪。“躲猫猫”和“欺实马”，都是对真相的追问，在知情权依然悬在半空的时候，网民们对不明真相的事件格外敏感。邓玉娇一案反映的社会情绪，是对滥用公权、恃强凌弱的愤怒。“楼脆脆”都能凭空倒下，“钓鱼”手法居然用来执法，怎么不让人无助和惶恐？“天价烟”只是一个符号，那些贪腐者扰乱社会秩序，寻租公众权利则是实质。跨省追捕针对的不只是王帅，在网络时代，每一个公民都可能惨遭迫害。“替谁说话”的骄狂和无知，藐视的是公众行使合法权利的能力。而BT的关停，则使得网民借网络排遣寂寞的路径受到了挤压。这些事件，多数是非直接利益冲突，网民们之所以“同仇敌忾”地发作，更多是因为感同身受，是对权利缺失的焦虑使然。正如年度汉字“被”所折射出来的意味一样，权利缺失的焦虑，使得网民的抓狂纠结成了一种情绪化的发泄。

从十大网络事件中可以读出网民权利缺失的焦虑，也看到了权利回归的趋势。随着网络舆论的力量越来越大，公民的权利意识开始觉醒，通过网络行使权利，并逐步从线上走到线下，公民权利真正落到实处。

近年来，中国互联网发展迅速，与政治经济和社会生活等方面的联系日益密切。2012年7月19日中国互联网络信息中心发布的《第30次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2012年6月底，中国网民规模继续平稳增长，网民总数达到5.38亿；互联网普及率攀升至39.9％，较2011年年底提高1.6个百分点，2012年上半年新增网民2450万。迅猛发展的网络技术深刻地改变了中国民众的生活、学习和工作，同时也为公民关注、参与公共生活提供了直接的网络平台。可以深切地感到，公民对于政治生活、公共生活的热情极大高涨，小到街道建设，大到为“两会”献计献策。互联网的发展为公民权利意识的成长提供了契机。在虚拟网络空间中，网民展现出了极大的创造力。互联网具有的直接性、平等性、开放性、广泛性等特点，促使公民所享有的基本权利从法定权利转变为现实权利，从而极大激发了公民的权利意识。目前来看，中国公民的权利意识开始逐步增强。随着中国社会主义市场经济体制的不断健全，中国法律制度的不断完善，及完善后的法律制度在社会中运行的日益成熟，公民文化素质、法律意识的不断提高，中国公民权利意识处于非常好的发展机遇中。

目前互联网舆论的力量构成，主要分为民间意见领袖、市场化媒体、体制内媒体和政务微博四支力量。2013年的热点舆情100件中，我们发现首发曝光的媒介中，体制内媒体所占比例接近三成，市场化媒体约占1/4，而网民和网络认证用户通过互联网自媒体曝光的则接近半数（图3-1），但很多爆料是因为市场化媒体或体制内媒体的介入而迅速升级扩散的。

图3-1 2013年热点舆情100件首发曝光媒介所占比例

互联网为大众提供了信息互动平台，不断成长为新闻曝光、舆情发酵与传播的主要渠道。很多舆情事件更多是复合型的议程设置，民间意见领袖、传统媒体、草根网友常常形成“默契”，共同推动话题升温。

三、公众网络政治参与决策推动新型城镇化

新型城镇化是相对于传统的城镇化提出的，它要求从以第一产业为主向以第二、三产业为主转换；城镇化规模以及数量的扩大化；社会的文明化，包括生产方式、生活方式和文化理念的更新；同时更强调人口的变化，由农村人口向城镇人口转换，由农民向市民转换。这里的市民概念指的不仅仅是外在户籍身份的变化，更是指公民权利意识的觉醒，主动行使权利，参与国家政治生活。

当前互联网正处于一个新的发展应用的快速扩张期，互联网创新和普及应用的速度前所未有，网络技术更新周期越来越短。互联网的媒体化和深刻影响显示的特点日趋明显，大大拓展了人们获取信息的渠道和视野，增强了人们获取信息的主动性和选择性，极大地丰富了舆论传播的渠道，也丰富了公众参与政治生活的方式。

如今网民通过网络对国家大政方针、政治事件进行关注，发表自己对其的看法，参与政治事件的调查，甚至直接或间接影响政府决策的这一系列的与国家政治相关的活动，我们都可以称作网络政治参与。就其实质而言，网络政治参与实际是公民政治参与的一种新的形式。

网络是网民进行政治参与的工具。网民通过网络参与到国家政治生活中来，一方面是由于网民自身的诉求，另一方面也是由于网络的优势为网民提供了一个便利的诉求大平台。政府以通过收集网民对某一政治事件的意见，来调整和制定方针政策，使政策的制定更加完善。

公众通过网络参与政治具有以下特性。第一，参与方式上的直接性。网络政治参与属于直接民主。基于网络中平等的主体地位、平等的政治权力、平等的参政机遇、平等的网络权利，网民可通过各种形式，直接对政治事务发表见解。第二，参与效度上的及时性。网络政治参与不受时空的限制，公众可以第一时间知道政策的背景、政策的动机、关系到的利益群体，根据自己的诉求做出反应。第三，参与主体上的多样性。网络政治参与主体以中青年为主，他们一般都比较成熟，素质比较高，是社会各个领域的骨干；还有就是高校学生，他们政治参与范围广泛，代表的利益呈现多元化特点。

哈贝马斯的公共领域理论认为，公众拥有共同关注的普遍利益，这种普遍利益超出了私人或集团利益；组成公众的每一个体应是“自愿地”“自由地集合，可以自由地表达和公开他们的意见”，并且拥有一定的规模。

中国网络舆情热点主要分为四类。第一类是民生问题，包括房价、物价、教育、医疗、征地拆迁、环境污染、食品安全等；第二类是社会道德领域的问题，如“小悦悦”“扶老人”等；第三类是涉法涉警问题，如“躲猫猫”、孙志刚事件、药家鑫事件；第四类是仇富仇官类问题。当前互联网表达民意的功能愈加突出，网民开始更加强烈地关注民生问题，网上对民生问题的讨论也规模空前。网民通过网络集中自己的意见，并指向公共政策和公权力，政府在网络民意压力下介入，从而做出有利于网民的新决策。如被誉为“基层民主建设的标志性事件”的乌坎村抗争事件，事件的爆发是在正式民意表达渠道不畅，转而寻求网络帮助的条件下发生的。在这种网络参与和公共决策、权利与权力之间充满冲突的环境下，从冲突走向协商并最终得到一个网民较为满意的决策，是公众通过网络参与政治的一项胜利，是新型城镇化建设过程中不可或缺的一笔。

新型城镇化的核心是“人”的城镇化，重点解决农业转移人口半城镇化的问题。正如李克强所说的那样，把符合条件的农民工逐步转为城镇居民，是推进城镇化的一项重要任务。当前中国大量农民工实现了地域转移和就业转换，但还没有实现身份和地位的转变，近亿生活在城镇的人还没有城镇户口并且不享有城镇居民待遇。很多农民工就业在城镇，户口在农村；劳力在城镇，家属在农村；收入在城镇，积累在农村；生活在城镇，根基在农村。这样就形成了典型的半城镇化，而要解决人的城镇化问题，就必须把户籍制度改革与土地制度改革有机地结合起来。

1958年1月中国颁布《中华人民共和国户口登记条例》，1977年11月国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，明确提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义历史时期的一项重要政策”，中国严格限制农村人口向城镇迁移的政策不断强化。1978年开始的中国经济体制改革首先启动于农村，而户籍制度改革滞后于经济体制改革却又首先启动于小城镇。20世纪90年代，中国户籍制度改革正式启动。中共十四届三中全会在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出改革小城镇户籍管理制度。而2000年以来开始大力推进户籍制度改革。孙志刚事件是中国传统户籍制度下的一个悲剧，同时也是具有里程碑意义的网络舆情事件。

孙志刚，男，1976年生，湖北黄冈人，2001年武汉科技学院（原武汉纺织工学院）艺术系艺术设计专业毕业，2003年春节后来到广州，案前任职于广州市达奇服装公司。3月17日，孙志刚因无暂住证在广州街头被带至广州天河区黄村街派出所。3月18日，孙志刚被黄村街派出所送往广州收容遣送中转站。之后，孙志刚称有心脏病，被收容站送往广州收容人员救治站。3月19—20日，孙志刚在救治站遭遇无情轮番毒打。3月20日，救治站宣布孙志刚不治死亡。4月18日，尸检结果表明，孙志刚死前72小时曾遭毒打。后来广州市公安局〔2003〕穗公刑法字4号刑事科学技术法医学鉴定书，证实被害人孙志刚系因背部遭受钝性暴力反复打击，造成背部大面积软组织损伤致创伤性休克死亡。4月25日，《南方都市报》以“被收容者孙志刚之死”为题，首次披露了孙志刚惨死一个多月却无人过问的前前后后。文章当天被各大网站转载，立即引起了强烈反响，《天堂没有暂住证》等网文广为传播，网络媒体作为舆论传播“放大器”的作用开始显现出来，孙志刚的纪念网站点击量逐日飙升，点击率仅次于SARS报道。网络上更是充满了对不合理制度的质疑，对人性恶与权力滥用的愤懑，对公平、正义、仁爱的呼唤。

孙志刚案在网络上引起了巨大反响。随着更多媒体的介入和更加广泛的社会关注的加入，网民的视线开始转向有关部门如何处理该事件。从法律专家到普通劳动者，从白发老者到在校学生，在网上发文，参与签名，表达自己的情感和情绪，呼吁相关部门查清真相，惩治凶手。这一方面推动了对案件的侦查和对相关人员的处理，另一方面引发了民间对已经走样的收容遣送制度的批评。2006年6月9日，孙志刚案在广州中级人民法院进行一审宣判，主犯被判死刑。6月18日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》，同时废止1982年5月国务院发布的《城市流浪人员乞讨收容遣送办法》。

备受关注的孙志刚案涉案人员受到了应有的惩罚，孙志刚案告一段落，由此引发的另一个更加深入的关于公民自由迁徙权的话题的讨论却仍在网民中进行。中国于1954年颁布的第一部《中华人民共和国宪法》第90条曾明文规定，公民有自由迁徙和居住的权利。1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布，正式确定了户口迁移审批制度和凭证落户制度。1975年，修正的《中华人民共和国宪法》为了“适应”当时计划经济时期下的经济政治制度而取消了公民迁移自由的条款，1978年及1982年修正的《中华人民共和国宪法》都没有恢复公民迁徙自由权。随着国家户籍制度改革的推进，“迁徙自由权”的问题备受关注，近两年的全国人代会上，不断有代表提出议案。孙志刚一案引起举国关注，也正表明对这一问题的根本解决已经刻不容缓。孙志刚事件只是流动人口遭遇的一个典型而极端的例子，大量的流动人口由于没有本地户口，子女的受教育权得不到保障，许多大城市都发生过民工子弟学校被政府关停的事件；而更多的流动人口则受到来自包括就业、社会保险、居住等各方面的歧视，侵权事件屡屡发生。

孙志刚事件作为中国公民通过网络参与政治不可或缺的一笔，将永久地留在中国历史中，它开启了中国公民借助网络表达意见、行使权利的大门。孙志刚之死引发了公民对事件的关注，人们纷纷参与其中，推动了政策的修改和制定。深化户籍制度改革，引导农村劳动力的自由流动，促进小城镇建设，在新型城镇化建设过程中迈出了坚实的一步，夯实了政策基础。