动拆迁监管推进虹镇老街旧区改造的有益探索

动拆迁监管推进虹镇老街旧区改造的有益探索

于　强　沈嗣全

引言：

虹镇老街旧区改造地块位于上海中心城区，是虹口腹心最大的棚户区，面积约90公顷，危棚简屋云集，居住环境恶劣。多年来，市、区政府实施旧区改造，希望通过动拆迁来改善生活条件，改变环境面貌，这种愿望也是老街居民的期盼。

但动拆迁中暗箱操作、安置信息不公开，致使早迁得益少、晚迁得益多，遵纪守法的老实人吃亏，动拆迁陷入了恶性循环，不仅阻碍了旧区改造，还激化了社会矛盾，损害了政府公信力，老街居民也从“盼”动迁变成“怕”动迁。如何才能消除动拆迁的信任危机呢？

走过了一大段的弯路，人们开始悟出了一些道理，就是要消除动拆迁中的暗箱操作，实现动拆迁结果公开，改变以往形式上的、事后的监管，通过动拆迁监管督促推进动拆迁实现“公开、公平、公正”。2010年，我区运用“制度加科技”，加强动拆迁监管力度，探索建立了科技含量高、有特色、管得住的长效监督管理机制，赢得了老百姓信任，加快了动拆迁签约。2010年的虹镇老街3号地块在短短3个月时间内签约率达77．03%，创造了虹口动拆迁签约最快记录。2011年的2、9、10号地块也如期顺利完成第二轮征询的签约工作，签约率均超过70%，得到中央、市和区有关领导的肯定，但虹镇老街上述动迁地块仍有占25%近千户的动迁居民尚未签约，如何进一步发挥动拆迁监管作用，推进旧区改造任务的全面完成，值得我们思考。

虹镇老街是上海中心城区“有名”的棚户区，早在20世纪90年代中期，虹镇老街旧区改造工作已经启动，然而15年了虹镇老街只动迁了一半居民。究其原因是过去动迁政策“数人头又数砖头，还加交头”，动迁居民往往是迁户口、搭违章、练“屏功”，再加之动拆迁中暗箱操作、安置信息不公开，致使早迁得益少、晚迁得益多，遵纪守法的老实人吃亏，动拆迁陷入了恶性循环，不仅阻碍了旧区改造，还激化了社会矛盾，损害了政府公信力。

2009年，虹口区在虹镇老街3号地块预备实施动迁新政。区委区政府希望能通过动拆迁新政来寻求转机，此时，监管部门开始从幕后走向了前台。经过调查，区监察局充分认识到要实施好对动迁工作的监管，首先要建立一个科学的动迁制度。由虹镇老街3号地块为试点开启的动迁新政，其核心就是“数砖头”加两轮征询。而动迁新政就是改变了过去的数人头为主的政策，以数砖头加上套型保底，建立一种较为科学合理的动迁制度，也为动拆迁监管工作创造了条件。

新的动迁政策确实在制度上有了突破和发展。按照这一政策，在制定动迁方案时就需要经过详细的测评，所有的动迁居民都能参与进来，让他们共同参与方案的设计，做到政策法规、居民信息、安置结果全方位的透明。但是它的出台并没有起到立竿见影的效果，虹镇老街许多动拆迁居民并不买账，对动拆迁缺乏信任。居民们的担心将动拆迁监督这一议题推向前台。其实光有新政是不够的，再好的政策要落实好，都必须放在阳光下，使之完全透明，接受全面的监督。对此区委、区政府的监管部门责无旁贷。区纪委、监察局针对以往动拆迁监管相对薄弱的环节进行梳理，在总结了一些成功经验的基础上，积极探索出一套“制度＋科技”的动拆迁监管之路。

一、加强制度建设　完善监督规范

在对虹镇老街旧区改造地块开展动拆迁监管工作伊始，针对以往在动拆迁监管规定制度相对薄弱的情况，加强制度建设，建立健全动拆迁监督管理的规范，使动拆迁监管工作真正能“有规定可依、有制度可循、有记录可查”。

一是制定《虹镇老街旧区改造地块动拆迁监管工作办法》。进一步明确动拆迁监管工作由区监察局负责，监管人员由区监察局、区动拆迁指挥部、区房管局共同派驻，健全相关的工作职责和纪律，规范相应的工作内容和业务流程。

二是实行《虹镇老街旧区改造地块动拆迁评议监督工作实施细则》。要求区监察局、评议监督人员按各自职责进行评议监督，动迁公司要主动配合接受相关评议监督，真正把《细则》落到实处。着重抓好动拆迁评议监督小组的人员组成、工作安排，支持评议监督组参与对动拆迁工作开展监督评议工作，进一步推进“阳光动迁”。

三是制定《虹镇老街旧区改造地块动拆迁查询投诉指南》，从保障被动迁居民的合法权益出发，明确举报内容、举报时间、举报地点、举报电话以及受理程序，方便动拆迁居民的查询和投诉。特别明确在拆迁范围内，被动迁居民可以申请对同一动迁地块中任何被拆除房屋的补偿安置情况进行查询。

二、强化科技手段　开展电子监督

2010年，区监察局充分运用计算机和网络技术，依托软件公司，以安置资金和安置房源为监管重点，在全市率先设计了一套覆盖动拆迁全过程的“公开、管理、签约、监管”电子监察系统，其中包括：“动拆迁信息公开查询”、“动拆迁业务管理”及“动拆迁后台监管”三个系统，在3号地块的监管工作中起了积极的作用，并在2、9、10等动迁地块中逐步推开。

第一，建立“虹口区动拆迁信息公开电子查询系统”。在区内实施新政的各动迁地块公示大厅内安置电子触摸显示屏，公开地块的动迁政策、安置补偿方案、签约动态、选房情况、特殊困难认定情况、合同签署等情况，进一步增强了权力行使的透明度和公开度，更加便于动迁居民的监督与制约。

第二，建立“虹口区动拆迁业务管理系统”。该系统供动迁公司使用，区监察局可同时查看。它改变了动拆迁工作以往手工操作的业务模式，实现动拆迁工作业务操作和项目管理的电子化。该系统包括动迁信息录入处理、数据管理、安置合同生成等动迁业务，使动拆迁安置的每一项操作都在网络上留下了痕迹，更加有利于监察部门的制约和监督，从而进一步规范了动拆迁公司的动迁行为，杜绝了动拆迁公司违规操作。

第三，建立“虹口区动拆迁后台监管系统”。该系统及时、真实地记录了各地块动迁安置中的每项操作和进展，由监管部门使用，对动拆迁工作开展监控和预警，转变以往监管工作仅仅依靠群众举报投诉的单一性，全面提高动拆迁监管工作的完整性、时效性和准确性。

在建立区动拆迁电子监察系统的同时，从我区贯彻落实动迁新政的工作实际出发，还开展电子协议签约，在全市范围内首创动迁电子协议，协议中的房屋面积、评估单价、各类补贴、奖励标准、安置总价等全部条款均由系统自动生成，而且一经签约，计算机即时锁定，真正做到动迁安置前后一致不走样，“只穿直筒裤，不穿喇叭裤”，转变了动迁居民对动拆迁中“早走吃亏、不闹吃亏”的观念。

三、突出队伍建设　开展评议监督

为了扩大社会和舆论监督在动拆迁工作的参与度，区纪委、监察局在动拆迁监管中，积极落实市监察局、市房管局相关工作部署，在虹镇老街各地块动拆迁中引入具有一定代表性的社会公信人员，全面参与动拆迁监督和评议，拓宽群众监督渠道，真正做到动拆迁中“取信于群众、谋福为群众、工作靠群众”。我们着重抓好三个环节：

一是人员具有代表性和专业性。区动拆迁评议监督组由区人大代表、区政协委员、区特邀纪检监察员、区政风行风监督员以及熟悉动迁业务的律师、被动迁地块所在居委会干部等人员组成，既具有一定的社会代表性，又兼顾了动迁的专业性。

二是在动迁现场接待居民。监察部门在动迁基地设评议监督办公室，组织安排评议监督人员每周3次在现场接待居民，提高了受理查询、投诉调查工作的效力。在虹镇老街各动迁基地的二次征询期内，评议监督人员共接待居民60余人次，受理了7封投诉信。处理了被拆除房屋认定建筑面积、共有产分割矛盾、生活困难补助等问题，并及时向投诉居民做了反馈，受到居民的好评。

三是参与动拆迁工作全过程。区纪委、监察局组织评议监督人员通过参加动迁公司的各类工作例会，向动迁经办人员、动迁居民了解情况等途径，全面掌握动拆迁工作的动态、现状，及时向有关职能部门反映监督中发现的新问题、新情况，提出动拆迁工作的意见建议，切实发挥了评议监督作用。

四、制度结合科技　实行“三色预警”

为提升动拆迁监管实效，将实行“三色预警”作为“制度加科技”的结合点，在“动拆迁电子监察—后台监管系统”中设置“红、黄、绿”三色预警级别，进一步加大在动拆迁工作中“制度加科技”的力度。

一是“红色预警”。主要是涉及动拆迁应安置对象的核心信息方面，包括被动迁房屋的面积、被动迁应安置对象的人口数以及被动迁应安置对象的个人信息。上述信息与在“动拆迁业务管理系统”初次输入有变化的，“后台监管系统”即亮红灯。区监察局、监管人员和评议监督人员将根据相关制度规定，在第一时间以查阅动迁件袋、谈话等方式向相关动拆迁负责人员了解情况并开展调查。

二是“黄色预警”。主要是涉及动迁安置电子协议方面。凡是动拆迁安置电子协议内容出现变更或者协议撤销等情况，“后台监管系统”即亮黄灯。监察部门、监管人员和评议监督人员将根据相关制度规定，在工作例会上向有关动拆迁负责人员了解情况并在规定工作日内完成调查。

三是“绿色预警”。即在动迁安置中，应安置对象的基本信息和电子协议相关内容一致的，“后台监管系统”即亮绿灯，表示安置正常情况。

五、推进旧区改造　初显监管成效

区纪委监察局结合本市旧区改造和动拆迁工作新政的试行，在虹镇老街旧区改造中，以预防腐败为目的、以制度建设为根本、以科技手段为支撑、以健全权力制约机制为关键，加强动拆迁监管力度，探索并建立了科技含量高、有特色、管得住的长效监督管理机制，解开了老街多数居民怕吃亏的心结，赢得了老百姓信任。2011年春节刚过，区纪委、监察局就起草了《告虹镇老街旧区改造地块动迁居民书》，向广大群众承诺：区纪委监察局将坚持认真履行监察职能，做好动迁监督工作，从而使动迁居民信心大增。

一是2010年1月到4月，在短短3个月时间内，虹镇老街3号地块566户中，共完成签约436户，签约率达77．03%，创造了虹口动拆迁签约最快记录。2011年1月启动的虹镇老街2、9、10号地块动迁，被动迁居民户数共计2396户，如期顺利完成第二轮征询结束期的签约，签约率均超过70%。

二是我区动拆迁监管做法得到中央和市领导的肯定。2011年2月，贺国强同志在审阅介绍此项工作开展情况的书面材料上作了批示，充分肯定并委托中纪委宣教室文件起草处领导来我区听取汇报并开展实地调研。2010年下半年，市委办公厅《专报》上刊登了《虹口区虹镇老街探索创新旧区改造机制受到欢迎》的专题调研报告，俞正声同志要求把这份调研报告发各区县参阅；国务院法制办、韩正市长、市纪委董君舒书记及市建交委、市房管局有关领导先后分别带队来到虹镇老街旧改地块实地视察，对这项工作予以好评。

三是把“人民调解员工作机制”纳入评议监督制度，在调查处理动迁居民和动迁公司矛盾的同时，及时化解动迁中的家庭内部矛盾，营造了依法动迁、和谐动迁的良好氛围，居民因动拆迁的信访量明显下降，未发生一起因动拆迁进京上访事件。

六、不断探索完善　破解旧改难题

在看到成绩的同时，也应看到虹镇老街上述4个动迁地块中，仍有25%近千户动迁居民尚未签约。分析其中原因，一部分居民还是缺乏对动拆迁的信任，对动拆迁仍奉行“一屏到底”，想到最后看看；而另一部分是居民家庭内部存在各种困难和纠纷，达不成一致无法签约。区监管部门如何在动拆迁监管工作中继续深入贯彻“制度加科技”，不断提高监管水平，进一步让群众得益、让人民放心，全面完成好我区旧区改造任务，值得我们进一步努力探索。

第一，进一步在动拆迁监管中完善“制度加科技”的做法。把制约权力作为推进“制度加科技”的着眼点，增加权力行使的透明度，在权限设置时，注重内容公开，在权力运作时，注重流程公开，通过网络技术，大力推进网上信息公开，规范权力运作的程序化，运用信息技术推进“制度加科技”，在后台监管系统中增设监管模块，把各种制度固化在信息系统内部，最大限度地减少人为因素干扰，维护制度的严肃性和公正性。

第二，进一步通过“制度加科技”健全我区动拆迁评议监督做法。在现有动拆迁评议监督机制的基础上，完善“结果公开专项检查制度”。组织区评议监督组成员对建筑面积认定、居住困难认定、结果公开执行、补偿资金发放、安置房源使用等情况，实行专项检查，并对相关的问题开展公开评议和督促解决。建立健全检查档案，对检查不合格的动迁公司实行行业禁入的黑名单制度，完善“违纪违规违法行为查处制度”，加大对违纪违规违法行为的查处力度。

（虹口区第十四期中青年干部培训班学员）