印度裔美国人的游说

印度裔美国人的政治影响力正快速上升。比尔·克林顿总统在1998年对印度进行访问前高度评价印度裔美国人作为移民所取得的显著成就：“我认为，我们能够在北爱尔兰发挥有意义的作用的一个原因是，我们拥有如此多的爱尔兰裔美国人。我认为，我们能够在中东发挥有意义作用的一个原因是我们拥有大量犹太裔和阿拉伯裔美国人。我认为，我们忘记了，在我国所拥有的约200个移民团体中，印度裔美国人和巴基斯坦裔美国人就教育程度和收入水平而言是最成功的。他们在美国工作，取得了非常大的成功。”^[2]的确，有学者认为，未来一些年里可能变得活跃的族裔团体将是印度裔美国人。印度裔美国人是美国最为富裕的移民团体之一，并认为其故土印度面临着来自巴基斯坦和中国的“军事威胁”。他们积极投身政治，在过去30年里为美国各层次的选举捐献了800万美元。“国会已经注意到……印度裔美国人不仅富裕且关注印度”，而中国崛起和印度决定走市场经济道路意味着，印度裔美国人呼吁“对印度更友好”的外交政策可能会在华盛顿找到更多的听众。巴基斯坦裔美国人无疑会阻止美国政策倒向印度，且阿富汗战争也让华盛顿必须重新评估伊斯兰堡的地缘战略重要性。但巴基斯坦裔美国人面临着两大不利因素：他们的人口规模只有印度裔美国人的1/10，同时巴基斯坦军政府与中国保持着密切联系。^[3]

一、印度裔美国人游说的发展历程

印度裔美国人广泛参与游说活动是在冷战结束后，尤其是在1998年印度核试验之后。此前印度裔美国人的游说大多是消极游说，冷战结束后逐渐进入了积极游说时期，在推动美印核协议的通过中表现得最为突出。

印度裔美国人游说的发展很大程度上与其人口数量的增长相关，而其中最为重要的事件是1965年《移民与国籍法修正案》的实施大大放宽了对印度人移居美国的限制。在这之前，印度人移居美国数量很少，且地位低下，无法享受公民权利。例如，1910年美国的印度裔美国人总计2544人，其中加利福尼亚就有1948人。^[4]尽管当时的印度移民曾一度试图将自身与亚洲移民相区分，以争取更大的政治和经济权利，但最终以失败告终。^[5]

1965年《移民与国籍法修正案》大大增加了印度人移民美国的机会，印度裔美国人的数量、居住区域和职业领域等都有了很大的拓展。例如，1965年仅582名新移民来自印度，而1966年这一数字便跃升至2458，到1970年则每年超过1万人。在1960年至1980年间，印裔人口从9000人飙升至387000人，到1990年增至815000多人，到2000年增至170万人，到2007年已经超过250万人。目前，印度裔美国人的居住范围已遍及全美。更重要的是，印度裔是美国各族裔中人口数量增长最快的，年均增长率达到10.5%。^[6]印度裔美国人的数量增长形成对多个关键选区的控制，这为印度裔美国人游说奠定了重要基础。

印度裔美国人不仅有数量优势，还拥有质量上的优势。他们不仅富有，而且受教育程度高，所从事的职业受人尊重。根据一项统计，印裔家庭年均收入为69470美元，比平均水平高接近一倍；其百万富翁的人数多达20万人；25岁以上拥有大学及以上学位的人数比例为64.4%；担任经理或专业人士的比例为57.7%；在高科技领域工作的人数达30万；在高校工作的人数超过5000人；硅谷创建之初有15%的公司为印度裔美国人所拥有；等等。^[7]

随着印裔人口增加，印裔的政治参与热情也开始上涨。20世纪70、80年代，印裔组织开始广泛出现，如印度裔美国人医师协会（American Association of Physicians of Indian Origin，AAPI）、亚裔酒店主协会（Asian American Hotel Owners Association）、美国泰卢固语协会（American Telugu Association）等等。更重要的是，印度裔媒体开始兴起，其中最重要的是1970年创办的《海外印度人》（India Abroad），主要关注印度裔如何在不丧失其“印度属性”的情况下适应美国的生活。^[8]

整个冷战时期印度裔美国人的游说仍更多是消极的，主要关注经济和社会权利，极少涉及印度利益。^[9]主要原因包括：第一，冷战期间，印度一面追求半心半意的不结盟政策、一面与苏联结盟，同时美国与巴基斯坦结成盟友，这使印度裔美国人为印度利益游说极可能被扣上“支共”帽子，其爱国主义极可能被民族主义化。第二，由于印度裔美国人的经济、社会活动扩张，引起了美国人对就业机会的担心，甚至产生了针对印度裔美国人的暴力冲突。

进入20世纪90年代后，三大因素推动了印度裔美国人游说活动向积极游说方向发展。首先是冷战结束解除了印度裔美国人先前的限制，无须再担心其爱国主义被民族主义化。其次，随着1965年《移民与国籍法修正案》的实施，第二代印度裔美国人逐渐长大，他们表现出不同于其父辈的认同，对美国的政治过程有着更深入的理解。第三，更为重要的是，1998年的核试验使美国更为现实主义地思考印度的战略地位，并开始调整其南亚战略。

这样，印度裔美国人的游说活动逐渐由消极转向积极，日益关注促进印度利益和美印关系。例如，印度裔美国人医师协会提出了一个宏大的政治计划，指导改善美印关系的总体支持，包括在核技术领域的合作。美国泰卢固语协会也从20世纪90年代起日益关注政治议题。^[10]《海外印度人》也开始聚焦于促进“印度在世界上的政治地位”。它鼓励其读者关心印度在国际政治中的地位，支持印度领导人所采取的立场，认为印度应得到作为世界上最古老文明和最大代议制民主国家所应得的关注和尊重。^[11]

在迈向积极游说的过程中，效仿美国以色列公共事务委员会，^[12]一位印裔美国商人桑杰·普里（Sanjay Puri）于2002年组建了美国印度政治行动委员会（US India Political Action Committee，USINPAC），并成立了与之相联系的美印商业联盟（US-India Business Alliance）。该组织成立之后，立即致力于促进印度与美国是全球反恐联盟的国际形象。当然，该组织的更根本和长远的目标是改善和促进美印关系，“9·11”事件不过是个特殊的机遇，使美国印度政治行动委员会可以提前发挥更大的影响力。^[13]在成立后不久，该组织便成为美国仅次于美国以色列公共事务委员会的族裔游说团体。^[14]

随着印度裔游说的发展，美国国会内开始出现一种亲印度气氛，最突出的表现是国会两院都出现了所谓的“印度连线”组织。1993年，印度裔美国人政治教育论坛（Indian American Forum for Political Education，IAFPE）提议创立印度连线，以便“在与印度相关的问题上教育国会议员，使国会可质疑行政部门并影响其对印政策”。^[15]他们将目标瞄准来自新泽西州的小弗兰克·帕隆（Frank Pallone,Jr.,民主党）和其他两位民主党众议员，该州的几个关键性国会选区中的印度裔人口相当集中。之后，帕农尼和来自佛罗里达州的共和党众议员比尔·麦科勒姆（Bill McCollum）一道倡议成立“国会印度和印度裔美国人连线”（Congressional Caucus on India and Indian Americans）。随后，印度裔美国人的出版物、尤其是《海外印度人》“对这一团体作了相当多的报道，并鼓励读者督促其国会议员加入……由于该连线并无衰退迹象且很容易取悦选民，众议员们开始不断加入”。^[16]目前，印度连线已经成为美国众议院最大的涉及外国的连线组织，在第110届（2007—2008）国会中共计有176名众议员加入，^[17]在第113届（2013— 2014）国会中成员多达186位。

2004年，在来自得克萨斯州的新科共和党参议员约翰·科宁（John Cornyn）的倡议下，参议院也成立了类似的印度连线组织。2004年3月，科宁在印度裔美国人医师协会主办的国会联谊会上发表演说称，他将担任“美国参议院印度连线的共同主席，因为我在印度的难以置信的经历，也因为美印关系的重要性。”他还说，导致世界上两个最大的民主国家在冷战时期形同陌路是“历史的意外”，并督促“我们应当找回失去的时间”。更引人注目的是，参议院印度连线的创建得到了希拉里·克林顿的大力支持，并担任共同主席；而它的最初20名成员中，还包括当时的多数党领袖比尔·弗里斯特（Bill Frist，共和党，田纳西州）和少数党领导汤姆·达斯勒（Tom Daschle，民主党，南达科他州）。到2005年3月，参议院印度连线已有37位参议员参加，^[18]在第113届（2013—2014）国会中也有35位成员。

正是由于印度裔美国人游说力量的上升，美国国会内部逐渐形成了一种对印度的友好气氛。这种气氛的最佳例证便是，2004年，第一次当选的印裔众议员博比·金达尔（Piyush Darbash “Bobby” Jindal，共和党，路易斯安那州）便成为防止核生化袭击小组委员会副主席，并成为国土安全、教育等委员会的成员。这种日益友好的气氛使印度裔美国人的游说日益积极，并为美印核协议的高票通过奠定了基础。

二、美印核协议中的印度裔美国人游说

美印民用核能合作协议于2005年7月提出，经过3年多时间的争论，最终于2008年10月10日经由美印双方政府代表正式签署。虽然与延续了几十年的国际核不扩散规范相冲突，但美印核协议仍从美国国会、国际原子能机构以及核供应国集团等重重阻力中成功突围。一个值得关注的现象是，尽管长期以来一直非常关注防核扩散问题，尽管近年来朝鲜和伊朗核危机持续紧张，尽管小布什政府的对外政策遭到普遍批评，可是美国国会却在这个问题上高度支持行政部门的决策，无论是2006年通过修改国内法为美印核协议放行的《海德法案》（The Hyde Act），还是2008年对美印核协议本身的批准。在相关讨论中，许多人认为最具决定性的因素是美国对印度政策的改变，^[19] 但很少有人关注美国内正迅速崛起的印度裔美国人游说集团的影响。^[20]尽管行政部门的态度可能保证国会的支持，但并不一定能保证如此高的支持率。印度裔美国人对美国国会的游说才是保证这一高支持率的更为重要的因素。在这三年多时间里，印度裔美国人全面动员，展开了全方位的游说工作，最终保证了该协议在国会的高票通过。

对印度裔美国人游说集团而言，推动美印核协议的达成面临三个重大障碍。首先是核协议本身的极大争议性。根据协议，印度核设施可分为军用和民用两类，军用设施将不受国际监督；印度的核试验和核出口控制等都不受国际核不扩散规范约束。美印核协议的通过将严重削弱国际核不扩散机制的有效性，并对诸如伊朗、朝鲜核问题等的解决产生消极影响。因此，自其提出之初便遭到强烈反对，尤其是美国国内的防扩散利益集团不断游说美国国会以期阻止这一努力。很多人认为，该协议将使印度获得可用于发展核武器的资源，甚至“动摇几十年来的核不扩散努力”。^[21]还有人指出，印度的历史记录不佳，曾在20世纪60年代利用从美国和加拿大获得的设施和物质秘密发展核武器，并在1974年进行了所谓的“和平”核试验。^[22]

其次是美国国内法律限制。美国国内强大的防扩散传统和利益集团很大程度上可被小布什政府的战略决心所抵消，但这种战略决心并不能取消《1954年原子能法案》的限制——根据这一法律，美国与不参加国际核不扩散机制的印度开展核能合作是违法的。因此，印度裔美国人的游说将不得不分为两个步骤，首先必须推动美国国会修改相应的国内法，为美印核协议开绿灯；只有如此，才能使美印核协议提到议事日程上。这样，印度裔美国人的游说可分为两个阶段：第一阶段从核协议提出到《2006年亨利·海德美印和平原子能合作法案》（The Henry J.Hyde United States-India Peaceful Atomic Energy Cooperation Act of 2006，简称《海德法案》（Hyde Act））通过，之后至2008年10月1日美国国会通过美印核协议为第二阶段。

第三是巨大的结构性压力。首先，小布什总统的政策越来越遭到质疑，国会对总统的支持度明显下降。例如，针对核协议的提出，国会众议员爱德华·马基（Edward Markey，民主党，马萨诸塞）认为，该法案“本质上是小布什政府开给印度的一张空白支票，使印度可免除核不扩散法律的约束”，它严重“践踏国会的监督权”。^[23]其次，2006年是美国国会中期选举年，对国会议员来说，反对小布什的外交政策、拒绝核协议可能增加选举胜算。事实上，2006年上半年，众议院整体态度相当负面，众议院资深议员、印度连线成员汤姆·兰托斯（Tom Lantos，民主党，加利福尼亚）甚至提议《海德法案》延迟投票，试图使其无果而终。^[24]当然，这种情况在2008年似乎也没有好到哪里去。最后，2006年的国际防核扩散形势严峻，朝鲜、伊朗核问题正在升级，朝鲜甚至在10月进行了核试验。

面对如此严峻的形势，印度裔美国人以前所未有的姿态动员起来。正如一位学者所指出的，“小布什政府的这一富有争议的提议使得以前分裂的印度裔美国人采取了团结行动，先前没有任何一个议题曾发挥过这样的功效……（印度裔美国人）玩了一把硬球政治，并运用高超的游说技术使族裔注意力集中到提议的立法上。”^[25]

美国印度政治行动委员会充当了这一游说努力的先锋队。美印政治行动委员会将游说主题确定为，说明印度既不是核武器和核技术的扩散者，也不是地区内军备竞赛的推动者。为实现这一游说目标，委员会采取了全新的游说战略，即草根游说战略。委员会给几乎所有拥有电子信箱的印度裔美国人写信，动员他们积极参与，并担任志愿者。委员会还编写了一套教材，由志愿者和选民送到了所有535位国会议员的手上。教材非常详细地、引经据典地说明了印度的和平性，并阐明了美印关系的重要性。委员会还充分利用选举，赞助经常性的议员招待会和筹款人。^[26]

在美印政治行动委员会之外，其他的印度裔美国人游说团体也大量动员起来。例如，印度裔美国人医师协会就在华盛顿组织了多次讨论会，还邀请了时任助理国务卿理查德·鲍彻（Richard Boucher）及其他的行政部门官员与会。2006年4月5日，印度裔美国人医师协会联合其他团体在《华盛顿邮报》上作了整版报道，以支持《海德法案》。^[27]而《海外印度人》也对整个美印核协议达成过程做了大量报道，甚至公开了国会中支持或反对协议的议员名单。

也有许多印度裔美国人与议员直接联系，呼吁他们支持核协议。例如，民主党的一位印度裔政治活动家拉梅什·卡普尔（Ramesh Kapur）便在参加民主党国会选举委员会会议时对南希·佩罗西（Nancy Pelosi，民主党，加利福尼亚）说，印度裔美国人正“注视着法案”；筹款过程中印度裔美国人的慷慨则强化了佩罗西对该问题的关注。来自达拉斯的印度裔商人阿肖克·马戈（Ashok Mago）曾多次拜访国会议员——有一次甚至在3小时内至少见了9位议员，并声称至少与16位协议支持者交流过，甚至成功地说服了一位众议员从反对立场转变。^[28]

印度裔美国人的游说得到了丰厚回报。首先是在2006年，美国众议院在6月26日以359∶69票支持《海德法案》；而参议院则在11月16日以85∶12票通过了自己的版本；最终，两院分歧于12月8日得以解决，并被小布什总统于12月18日签署成为公法，为美印核协议最终达成铺平了道路。第二次是2008年，众议院在9月27日以298∶117票通过美印核协议；参议院则于10月1日以86∶12票通过；小布什总统于10月8日签署成为公法。

美印核协议的达成被视为印度裔美国人积极游说的巨大成功。在2006年《海德法案》通过时，有美国众议员甚至认为这是印度裔美国人的“民权运动。”^[29]更多人则称赞在这一游说努力中发挥重要作用的美印政治行动委员会。例如，时任美国参议院多数党党鞭迪克·德宾（Dick Durbin，民主党，伊利诺伊州）就说，他和委员会主席普里在过去3年半里并肩战斗，保证这一协议的达成，“看到其通过真是兴奋”。^[30]

印度裔美国人的积极游说不仅体现在其为正面促进印度利益而游说，还体现在其对待那些持反对意见的态度。印度裔美国人共和党委员会（Indian American Republican Council）在2008年9月核协议即将表决前声称，“不幸的是，对于原本应是两党性的协议，党派分裂的历史再一次重演。在2006年，民主党众议员们竭尽所能阻止法案通过……现在，许多民主党众议员仍顽固地持反对立场。”^[31]而美印政治行动委员会主席普里则说得更为直白，他在回顾美印核协议的游说努力时称，“我敢肯定，（对核协议）投反对票的117位众议员和13位参议员将受到他们的选民的批评，现在和将来都会。”^[32]

考虑到美印核协议本身的争议性、美国国内法律限制以及其他结构性压力，印度裔美国人的游说对于保证美国国会高票支持美印核协议，发挥了不可忽视的作用。这是在冷战时期印度裔美国人主要采取消极游说时所无法想象的成功。当然，目前印度裔美国人的积极游说是否过于积极，会不会对其未来发展产生负面影响——尤其是让普通美国人怀疑其爱国主义，仍值得继续观察。

无论如何，印度裔美国人的游说能力上升都可能会为中国外交带来三方面挑战：第一，印度裔美国人今后将更为积极地推动美国支持印度寻求联合国安理会常任理事国席位的努力；第二，印度裔美国人的游说可能导致印度和巴基斯坦在美国外交战略中的地位进一步失衡；第三，印度裔美国人可能推动美国国内利用印度制衡中国的观念得到进一步强化。所有这三个方面，都直接涉及中国国家利益，并需要采取适当的方法加以应对。因此，中国迫切需要思考如何合理利用美国国内政治结构，提升华裔美国人的游说能力，促进中美关系的良性发展。